全過(guò)程民主視域下公民參與五年規(guī)劃決策的機(jī)制優(yōu)化

房亞明，李幸芝

（廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

人民民主是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義政治的核心要義，全過(guò)程民主是人民民主的具體化，公民參與五年規(guī)劃決策是全過(guò)程民主的重要體現(xiàn)與生動(dòng)實(shí)踐。2019年11月習(xí)近平總書(shū)記考察上海古北市民中心時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有重大立法決策都是依照程序，經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！盵1]因此，在發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程中，公民參與不僅是全過(guò)程民主的內(nèi)在要求，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的應(yīng)有之義和實(shí)現(xiàn)方式?！叭^(guò)程民主”的核心在于全過(guò)程性，將民主原則貫穿于政治實(shí)踐的全過(guò)程，將民主程序內(nèi)化于制度建設(shè)的全過(guò)程，將民主權(quán)利惠普至公民個(gè)體[2]。全過(guò)程民主是對(duì)中國(guó)社會(huì)主義民主政治的理論抽象與實(shí)踐總結(jié)，彰顯了中國(guó)社會(huì)政治生活的制度特征與優(yōu)勢(shì)所在。

全過(guò)程民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的典型特征，是一種特別注重民主參與和民主具體化的實(shí)質(zhì)性民主形態(tài)，區(qū)別于側(cè)重選舉與黨爭(zhēng)的形式主義民主。相較于代議制民主和縱向民主，全過(guò)程民主更加注重公民參與的全局性、全民性和全程性。代議制民主又稱為間接民主，是通過(guò)選舉精英來(lái)代表公民行使國(guó)家主權(quán)的權(quán)利。這種代議制民主能夠高效、快速地進(jìn)行公共決策，但也容易偏離民主的本質(zhì)，成為極少數(shù)人公開(kāi)獲得公共權(quán)力的制度化外衣。在代議制民主運(yùn)作過(guò)程中，公民在選舉結(jié)束之后常常處于某種潛伏狀態(tài)，更多扮演的是決策監(jiān)督者的角色，哪怕形式上有機(jī)會(huì)參與建言獻(xiàn)策，也可以公開(kāi)表達(dá)自身的利益訴求，但無(wú)法從根本上影響公共政策的最終結(jié)果。興起于西方的代議制民主實(shí)際上最終服務(wù)于一小撮社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的利益。

習(xí)近平總書(shū)記提出的“全過(guò)程民主”是對(duì)代議制民主和縱向民主的超越和升華，契合中國(guó)的民主實(shí)踐與價(jià)值追求。與側(cè)重形式和程序的西方代議制民主不同，中國(guó)在實(shí)踐過(guò)程中結(jié)合本國(guó)國(guó)情逐漸形成了具有自身特點(diǎn)的民主制度與形態(tài)，如何界定這樣一種內(nèi)生于中國(guó)社會(huì)歷史與政治現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)的“中國(guó)式民主”并無(wú)公論，此前曾有論者謂之為縱向民主?？v向民主是自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和自下而上的公民參與之間的良性互動(dòng)[3]。盡管“縱向民主”的提法能夠部分涵蓋中國(guó)政治實(shí)踐特征，這種民主形式在中國(guó)政治生活中也發(fā)揮了重要作用，但是“縱向民主”這個(gè)概念或者說(shuō)標(biāo)簽仍然是基于與西方“橫向民主”相比較提出的范疇，未能充分彰顯“中國(guó)式民主”的全民性和全程性，并且基于這個(gè)概念預(yù)設(shè)提出的一些觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的民主實(shí)踐中縱向民主自上而下的領(lǐng)導(dǎo)意志遠(yuǎn)高于自下而上的公民參與，這樣的判斷不符合中國(guó)的民主實(shí)踐，并不周全。一言以蔽之，代議制民主或縱向民主的概念范疇都無(wú)法確保公民真正參與到公共決策過(guò)程中，也無(wú)法準(zhǔn)確全面地概括中國(guó)特色社會(huì)主義民主的真諦及其實(shí)踐形態(tài)，只有“全過(guò)程民主”范疇才能充分體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)民主的主體廣泛性、過(guò)程真實(shí)性、結(jié)果共享性。

公民參與五年規(guī)劃決策彰顯了“中國(guó)式民主”即全過(guò)程民主的價(jià)值理念與核心追求。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“五年規(guī)劃”）是我國(guó)重要的宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理工具，是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)中長(zhǎng)期計(jì)劃，主要是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展愿景規(guī)定目標(biāo)和方向，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力布局、國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系和社會(huì)事業(yè)等做出規(guī)劃[4]。五年規(guī)劃是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，直接影響中國(guó)未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展方向以及民生福祉。因此，公民是五年規(guī)劃最直接的受惠者，有權(quán)利也有義務(wù)參與到規(guī)劃決策中來(lái)。不僅如此，五年規(guī)劃的重要性、權(quán)威性和可持續(xù)性也要求公民積極參與規(guī)劃決策的全過(guò)程。以全過(guò)程民主理念貫穿五年規(guī)劃決策中的公民參與環(huán)節(jié)，更能反映五年規(guī)劃從制定、實(shí)施、評(píng)估到反饋等多個(gè)階段的民主性，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義民主是全過(guò)程民主而非形式主義民主的特質(zhì)與精神，最能體現(xiàn)我國(guó)公共生活與決策的民主性質(zhì)和取向。

在五年規(guī)劃決策中踐行全過(guò)程民主理念是中央制定和落實(shí)“十四五”發(fā)展規(guī)劃的基本要求。五年規(guī)劃作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指南針，規(guī)定了中國(guó)各時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和發(fā)展策略，并且在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中被高度強(qiáng)調(diào)[5]。五年規(guī)劃被稱為“中國(guó)之治”的重要制度密碼，每個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施之后，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展諸方面都會(huì)得到較大提升，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的磅礴力量與制度優(yōu)勢(shì)?！笆奈濉币?guī)劃建議稿的起草過(guò)程充分體現(xiàn)了問(wèn)計(jì)于民、集思廣益的決策機(jī)制，是全過(guò)程民主中“全民性”的生動(dòng)實(shí)踐，從側(cè)面也反映出中央對(duì)五年規(guī)劃決策民主性和科學(xué)化及其實(shí)現(xiàn)路徑的高度重視。

到目前為止，有關(guān)公民參與五年規(guī)劃決策過(guò)程的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

一是公民參與五年規(guī)劃決策的演進(jìn)歷程與治理模式變遷。于建榮考察了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“五年計(jì)劃”到“五年規(guī)劃”的歷史嬗變及資源配置體制變革，進(jìn)而闡述我國(guó)決策和治理模式的轉(zhuǎn)變[6]。王亞華、鄢一龍梳理了“五年計(jì)劃”決策過(guò)程、機(jī)制演進(jìn)及經(jīng)驗(yàn)得失，認(rèn)為“十五”計(jì)劃之后我國(guó)逐漸形成了決策的科學(xué)化、民主化和制度化發(fā)展[7]。許曉龍、李里峰從歷史制度主義視角分析了五年規(guī)劃決策的演進(jìn)歷程與社會(huì)變革實(shí)踐，探討了環(huán)境、觀念和行動(dòng)者三者的互動(dòng)關(guān)系與結(jié)果[8]。黃群慧梳理了十三個(gè)“五年規(guī)劃”的歷史脈絡(luò)及制定過(guò)程的關(guān)系互動(dòng)與民主機(jī)制，并提出“十四五”規(guī)劃的指導(dǎo)思想[4]。有關(guān)五年規(guī)劃決策演進(jìn)與治理模式變遷的研究，為透視五年規(guī)劃治理機(jī)制提供了知識(shí)資源與實(shí)踐素材。

二是公民參與五年規(guī)劃決策的民主形式和具體路徑。王亞華、鄢一龍分析了我國(guó)自建國(guó)以來(lái)五年計(jì)劃從領(lǐng)導(dǎo)人的意志到以人為本的發(fā)展方針之決策路徑轉(zhuǎn)變[7]。胡鞍鋼分析了“十二五”規(guī)劃決策的步驟和過(guò)程，認(rèn)為廣泛征求意見(jiàn)、咨詢決策、公眾建言獻(xiàn)策是“十二五”規(guī)劃編制的重要特點(diǎn)，五年規(guī)劃是實(shí)行民主集中制的最好案例[9]。鄢一龍等人以五年計(jì)劃編制為案例，梳理了我國(guó)決策模式的四個(gè)類型：內(nèi)部集體決策模式、“一言堂”決策模式、咨詢決策模式、集思廣益決策模式，指出集思廣益的機(jī)制安排保障了決策民主和科學(xué)性[10]。韓博天等人指出規(guī)劃是中央和地方多層次、多主體之間通過(guò)各種互動(dòng)模式，不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整政策的循環(huán)過(guò)程[11]。這些研究有助于從運(yùn)作模式和實(shí)現(xiàn)過(guò)程維度理解公民參與五年規(guī)劃決策的具體狀況。

三是公民參與五年規(guī)劃決策的政治價(jià)值和社會(huì)影響。胡鞍鋼等人以五年計(jì)劃轉(zhuǎn)型探討中國(guó)發(fā)展奇跡，指出“六五”計(jì)劃以來(lái)決策總體上是不斷制度化、程序化和民主化，從少數(shù)人決策到集體決策，從內(nèi)部封閉決策到開(kāi)放式?jīng)Q策，從國(guó)家決策到公共決策[12]。范鵬認(rèn)為五年規(guī)劃具有匯集全體人民改革智慧力量的重要作用，經(jīng)過(guò)充分論證和集體研討的民主程序是五年規(guī)劃編制的制度化、民主化和法制化不斷提高的重要原因[13]。鄢一龍?zhí)岢鲋袊?guó)五年計(jì)劃（規(guī)劃）取得成功的原因在于集思廣益的國(guó)家決策模式。其中大眾參與、民主協(xié)商、民主集中、科學(xué)民主是集思廣益決策的重要特點(diǎn)[14]。這類研究以五年規(guī)劃制定中的公民參與分析當(dāng)代中國(guó)決策模式及其民主本質(zhì)和治理績(jī)效，深化了中國(guó)民主制度的政治邏輯認(rèn)知。

既有關(guān)于五年規(guī)劃決策過(guò)程的公民參與研究多從決策模式轉(zhuǎn)變與宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響維度展開(kāi)，抽象地討論五年規(guī)劃的民主參與分析稍多，而如何在五年規(guī)劃決策過(guò)程中貫徹人民民主的分析和探討比較欠缺。以全過(guò)程民主范疇透視五年規(guī)劃決策、實(shí)施、監(jiān)督和反饋等多個(gè)環(huán)節(jié)有助于我們更好地理解和把握當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理工具與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的有效性，深化對(duì)“中國(guó)之治”內(nèi)在機(jī)理與構(gòu)成要素的理性認(rèn)知。

本研究結(jié)果表明,兩組治療效果:觀察組明顯高于對(duì)照組,差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P<0.05);兩組甲狀腺激素指標(biāo)變化:治療后,兩組患者的TSH水平顯著提高(P<0.05),FT3、FT4、TT3、TT4水平明顯下降(P<0.05),并且與對(duì)照組相比,觀察組的指標(biāo)改善更加顯著(P<0.05)。兩組不良反應(yīng)對(duì)比,觀察組不良反應(yīng)發(fā)生率遠(yuǎn)較對(duì)照組低(P<0.05)。而觀察組較對(duì)照組所用的甲巰咪唑劑量較少。

一、五年規(guī)劃決策過(guò)程中公民參與的價(jià)值意涵

公民積極參與五年規(guī)劃決策過(guò)程是憲法規(guī)范和精神的體現(xiàn)與要求。我國(guó)憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民按照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃楣駞⑴c國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)管理作出了具體規(guī)定，當(dāng)然也為公民參與五年規(guī)劃決策提供了最為根本的法律依據(jù)。美國(guó)政治學(xué)家馬克·彼特拉克曾說(shuō)：“公民參與是民主的希望?！盵15]公民參與不僅是現(xiàn)代民主政治的要求，也是衡量公共決策合法性的倫理尺度。當(dāng)前我國(guó)正在積極推進(jìn)“十四五”規(guī)劃的實(shí)施，面向治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)與新要求，全黨、全國(guó)人民和社會(huì)各界應(yīng)更加重視規(guī)劃決策與執(zhí)行中的公民參與問(wèn)題，以全過(guò)程民主理念引領(lǐng)“十四五”規(guī)劃和2035年發(fā)展戰(zhàn)略，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與治理效能。

（一）公民參與五年規(guī)劃決策是全過(guò)程民主的必然要求

全過(guò)程民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的運(yùn)行特征與實(shí)踐形態(tài)，同時(shí)也是人民民主發(fā)展的本質(zhì)要求，其“全民性”和“全程性”的特點(diǎn)體現(xiàn)民主主體的廣泛性與參與范圍的全面性，公民參與五年規(guī)劃決策的全過(guò)程彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的制度優(yōu)勢(shì)和真實(shí)性。一方面，公民參與五年規(guī)劃決策要求全體公民通過(guò)合法渠道為規(guī)劃決策集思廣益，充分保障全體人民的利益。五年規(guī)劃決策過(guò)程中公民參與相較于精英決策模式，更加注重決策的全民參與，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，全過(guò)程民主要求公民參與規(guī)劃決策的全過(guò)程，公民不是名義上的主人，而是實(shí)際的執(zhí)行者、參與者和監(jiān)督者。全過(guò)程民主理念要求五年規(guī)劃的科學(xué)決策與有效執(zhí)行及績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)全過(guò)程踐行民主，讓公民參與貫穿于規(guī)劃決策的全程之中，使公民參與的價(jià)值理念體現(xiàn)于五年規(guī)劃決策的各個(gè)環(huán)節(jié)。

全過(guò)程民主是五年規(guī)劃正當(dāng)性與合理性的政治根基。五年規(guī)劃不僅要具有權(quán)威性，還應(yīng)當(dāng)具備可持續(xù)性，前提是要科學(xué)可行。五年規(guī)劃的制定不僅要與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相銜接，還需要考慮國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化情況，審時(shí)度勢(shì)地對(duì)五年規(guī)劃采取調(diào)整、修改等措施。這種決策變動(dòng)需要充分聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，也需要公民及時(shí)反饋規(guī)劃執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與效果，才能夠讓規(guī)劃決策始終朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展。我國(guó)人民民主體現(xiàn)在尊重個(gè)人權(quán)利，始終把人民放在公共生活的核心位置。缺乏民主的決策不是好決策，缺乏公民參與的民主不是好民主。而只有公民的全過(guò)程參與，公共決策的民主性才能以主體廣泛性與過(guò)程全面性得到確保。

（二）公民參與是五年規(guī)劃科學(xué)可行的必由之路

五年規(guī)劃的科學(xué)合理性關(guān)乎全體公民的切身利益，同時(shí)憲法也規(guī)定了公民具有參與和管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，因此，公民有權(quán)利為五年規(guī)劃的科學(xué)合理發(fā)展建言獻(xiàn)策。公民參與不只是具有工具價(jià)值，它本身就是一種目的[16]。一方面，公民參與五年規(guī)劃決策體現(xiàn)規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)同。公民參與五年規(guī)劃的全過(guò)程是基于公民對(duì)規(guī)劃決策的心理認(rèn)同，而廣泛的公民參與能夠充分調(diào)動(dòng)公民參政的積極性，提升了五年規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)同度，為規(guī)劃的實(shí)施和開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，公民參與五年規(guī)劃決策提升規(guī)劃的科學(xué)合理性。公民不僅是規(guī)劃的直接執(zhí)行者，還應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃的決策參與者，對(duì)五年規(guī)劃決策應(yīng)該擁有充足的話語(yǔ)權(quán)。

規(guī)劃決策的科學(xué)合理程度直接影響著公民生活的美好程度，公民資格賦予公民擁有參與規(guī)劃決策的話語(yǔ)權(quán)和表達(dá)權(quán)，公民有權(quán)利表達(dá)自身和團(tuán)體的利益訴求，也有義務(wù)為規(guī)劃的科學(xué)合理發(fā)展建言獻(xiàn)策。我國(guó)歷經(jīng)十三個(gè)“五年規(guī)劃”的實(shí)踐探索，從“五年計(jì)劃”到“五年規(guī)劃”的提法轉(zhuǎn)變，折射的是治理模式改革與民主政治發(fā)展。五年規(guī)劃作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，公民參與五年規(guī)劃決策不僅是把規(guī)劃決策的話語(yǔ)權(quán)賦予公民主體，彰顯人民民主，同時(shí)還是凝聚公民智慧的過(guò)程，也是規(guī)劃決策科學(xué)、合理、可行、有效的必由之路。伴隨著工業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化的發(fā)展，公民參與狀況已經(jīng)成為衡量公共政策科學(xué)性和民主化的重要尺度，而信息技術(shù)發(fā)展也為公民參與公共決策提供了技術(shù)支撐。

（三）公民參與五年規(guī)劃決策是建設(shè)社會(huì)治理共同體的內(nèi)在訴求

建設(shè)社會(huì)治理共同體要求公民廣泛而有效的參與，參與五年規(guī)劃決策是凝聚社會(huì)共識(shí)與塑造共同體精神的重要契機(jī)。無(wú)論是打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，還是建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會(huì)治理共同體，無(wú)不蘊(yùn)含著廣泛而有效的公民參與。公民參與社會(huì)治理共同體建設(shè)保證社會(huì)治理始終代表最廣大人民的利益。公民參與五年規(guī)劃決策有助于五年規(guī)劃科學(xué)合理地制定，體現(xiàn)全過(guò)程民主的治理意涵，也是社會(huì)治理共同體建設(shè)的發(fā)展訴求?，F(xiàn)代民主治理若缺乏公民參與，必將降低社會(huì)治理的代表性和回應(yīng)性。五年規(guī)劃屬于重大公共決策，理應(yīng)擴(kuò)大公民參與范圍，并且增強(qiáng)了公民參與的有效性和實(shí)效性。

五年規(guī)劃是黨和國(guó)家開(kāi)展社會(huì)治理的重要抓手，需要廣泛而有效的公民參與才能保證其治理效能。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，人民對(duì)美好生活的期待不斷提高，同時(shí)社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日漸增加，社會(huì)安全隱患日益凸顯，使得社會(huì)治理任務(wù)更為繁重，單靠政府或社會(huì)單方面的力量難以承載公民對(duì)美好生活的期許。因此，發(fā)揮公民和社會(huì)組織的力量，通過(guò)制度化途徑參與社會(huì)治理成為必然選擇。五年規(guī)劃作為社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，公民參與五年規(guī)劃決策過(guò)程絕不是“走過(guò)場(chǎng)”和“形式化”，而是實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮人民群眾的主體精神，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃治理中存在的問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的有益建議。隨著社會(huì)治理日趨復(fù)雜，公民參與有助于聚集公民智力和力量，為社會(huì)治理共同體建設(shè)提供民智。

二、公民參與五年規(guī)劃決策的進(jìn)一步優(yōu)化空間

“人民民主”“以人民為中心”“人民當(dāng)家作主”始終是中國(guó)特色社會(huì)主義堅(jiān)持的基本原則。黨和國(guó)家一貫重視人民主權(quán)的實(shí)踐，采取各種舉措推進(jìn)公民參與公共決策和管理社會(huì)事務(wù)，但由于民主發(fā)展本身是非常復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)與運(yùn)作過(guò)程，現(xiàn)實(shí)生活中的民主運(yùn)作呈現(xiàn)更多的是選舉民主和代議制民主形態(tài)，公民參與社會(huì)治理仍有改進(jìn)空間。

（一）公民參與意識(shí)和能力不強(qiáng)制約規(guī)劃決策的全過(guò)程民主

（二）公民參與五年規(guī)劃決策不足限制全過(guò)程民主效能發(fā)揮

公民參與不足是影響公民積極參與五年規(guī)劃決策的重要因素。公民參與的不足主要表現(xiàn)在公民參與主體不夠明確、參與范圍和方式有待明晰、參與過(guò)程及細(xì)節(jié)仍有改進(jìn)空間等。在五年規(guī)劃決策過(guò)程中，對(duì)公民參與規(guī)劃決策的主體界定不清晰，再加上公民參與意愿并不強(qiáng)烈，就會(huì)導(dǎo)致公民參與弱化，參與積極性和效果就會(huì)受到影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)、科學(xué)技術(shù)與民主意識(shí)的穩(wěn)步發(fā)展，讓更多的公民參與到規(guī)劃決策過(guò)程是保證五年規(guī)劃質(zhì)量的有效機(jī)制。公民參與規(guī)劃決策的渠道和途徑還有待豐富，參與規(guī)劃決策的層級(jí)與程度不平衡（公眾對(duì)中央和省級(jí)的規(guī)劃關(guān)注度較高，而對(duì)縣鄉(xiāng)一級(jí)的規(guī)劃往往較少關(guān)注），且主要以網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政為主。需要注意的是，由于中國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域遼闊、民族多元的具有洲際規(guī)模的超大型社會(huì)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，在數(shù)字化的環(huán)境下，仍然有相當(dāng)數(shù)量的人口由于各種原因尚未擺脫“數(shù)字鴻溝”的困境，客觀上限制了他們參與公共生活包括五年規(guī)劃決策的渠道和能力。

（三）公民參與規(guī)劃決策評(píng)估監(jiān)督和反饋機(jī)制不健全

公民參與規(guī)劃決策的評(píng)估和監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)是提高公民參與規(guī)劃決策有效性的重要保障機(jī)制，而公民參與規(guī)劃決策的評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制不健全是影響公民參與規(guī)劃決策的重要原因。公民參與規(guī)劃決策的評(píng)估機(jī)制能夠檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)規(guī)劃決策中公民參與度和參與效果，因此評(píng)估機(jī)制應(yīng)該貫穿于五年規(guī)劃決策的全過(guò)程。如果作為頂層設(shè)計(jì)的施政藍(lán)圖未能在執(zhí)行過(guò)程中有效貫徹，未能將秉承“一張藍(lán)圖繪到底”的精神落到實(shí)處，未能在實(shí)踐中彰顯規(guī)劃力量，那么五年規(guī)劃的權(quán)威性和成效將會(huì)受到影響。因此，完善的監(jiān)督和反饋機(jī)制既是五年規(guī)劃貫徹全過(guò)程民主的必然要求，也是五年規(guī)劃自身持續(xù)發(fā)展與政府權(quán)威樹(shù)立的制度之維。從“十四五”規(guī)劃決策建議稿起草過(guò)程可見(jiàn)，黨和國(guó)家高度重視五年規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)與問(wèn)計(jì)于民相銜接，對(duì)公民參與高度重視，但從公民參與的實(shí)際情況來(lái)看，公民參與度及監(jiān)督反饋機(jī)制仍有改進(jìn)空間。倘若僅僅由政府內(nèi)部監(jiān)督，那么部分地方政府及其部門為了自身利益的考慮，監(jiān)督效果就會(huì)受到影響。因此公民參與規(guī)劃決策的評(píng)估機(jī)制是檢驗(yàn)地方政府落實(shí)公民參與和提高公民參與有效性的重要方式，監(jiān)督和反饋機(jī)制是對(duì)評(píng)估機(jī)制的補(bǔ)充和完善，也是公民參與五年規(guī)劃決策的重要環(huán)節(jié)。

（四）公民參與五年規(guī)劃決策法治化機(jī)制不夠完善

民主與法治在治理現(xiàn)代化中是孿生兄弟，是兩種互相支撐、互為補(bǔ)充的制度裝置。民主法治化是民主得以有效運(yùn)作的制度保障。我國(guó)正在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)，公民參與五年規(guī)劃決策過(guò)程也必須納入法治軌道。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理需要法治保障，充分說(shuō)明法治思維和法治方式必須作用于規(guī)劃決策中的公民參與過(guò)程。2021年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法〉的決定》修正第四條第二款為：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過(guò)程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益?！边@為五年規(guī)劃決策堅(jiān)持全過(guò)程民主提供了法律根據(jù)。全過(guò)程民主理念要貫徹在五年規(guī)劃決策之中，在法治化環(huán)境下，還要進(jìn)一步具體化和程序化以將規(guī)劃決策的公民參與制度化和可操作化，進(jìn)而更好地發(fā)揮全過(guò)程民主的制度效能。

三、以全過(guò)程民主推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策機(jī)制優(yōu)化

全過(guò)程民主的“全民性”要求廣泛而有效的公民參與。以全過(guò)程民主理念推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策，是提升公民政治參與能力、增強(qiáng)公民參與現(xiàn)實(shí)效果的重要路徑。全過(guò)程民主的“全程性”意味著公民參與五年規(guī)劃決策的全面性與完整性。對(duì)于公民參與五年規(guī)劃決策來(lái)說(shuō)，全過(guò)程民主不僅是使更多的公民參與到規(guī)劃決策中來(lái)，還需要公民參與規(guī)劃制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督和反饋的全過(guò)程。

（一）貫徹全過(guò)程民主理念，提升公民參與規(guī)劃決策的意識(shí)和能力

公民政治參與意識(shí)是民主實(shí)踐的重要支撐，全過(guò)程民主理念的踐行也需要相應(yīng)的公民政治文化支撐?！叭^(guò)程民主”是習(xí)近平管中窺豹、以點(diǎn)帶面對(duì)“中國(guó)式民主”所作的高度肯定和科學(xué)概括[19]。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中蘊(yùn)含著民主協(xié)商的基因，它主要是通過(guò)廣泛的公民參與共同商量，最后達(dá)成一致的決策。全過(guò)程民主是民主協(xié)商的發(fā)展和再創(chuàng)造，不僅踐行民主協(xié)商機(jī)制，還重視全民參與和全方位民主的決策過(guò)程。全過(guò)程民主的“全程性”和“全民性”都賦予了公民參與公共決策的權(quán)利。全過(guò)程民主要求全民參與規(guī)劃決策過(guò)程，最大程度地反映公民真實(shí)訴求，促進(jìn)民主權(quán)利在全體公民范圍內(nèi)的統(tǒng)一行使并體現(xiàn)在發(fā)展成果共享之中。全民參與規(guī)劃決策的全過(guò)程，有助于提升公民的政治參與意識(shí)，行使規(guī)劃決策的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培養(yǎng)和彰顯公民主人翁精神。

一方面，全過(guò)程民主的“全民性”促進(jìn)各階層公民有效參與規(guī)劃決策。全民性是全過(guò)程民主的典型特征，其參與主體是全體公民，人民民主始終代表人民的利益，而全過(guò)程民主讓各階層公民擁有參與并管理公共決策的權(quán)利，為公民參與規(guī)劃決策提供了理論支撐。從“全民性”這個(gè)角度來(lái)看，目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)不充分不平衡的狀態(tài)，因此，不同階層不同地區(qū)的公民發(fā)展訴求存在一定的差距。另一方面，全過(guò)程民主的“全程性”要求公民全方位參與規(guī)劃決策的全過(guò)程。全過(guò)程民主注重“全程性”決策而非“一次性”決策。五年規(guī)劃是中國(guó)最近五年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃，屬于中期發(fā)展規(guī)劃，需要緊跟社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)評(píng)估規(guī)劃方案才能更好地服務(wù)于中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。五年規(guī)劃的實(shí)施效能直接涉及全體公民的利益，公民不僅有權(quán)利參與五年規(guī)劃的決策制定過(guò)程，還應(yīng)當(dāng)參與規(guī)劃的實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督和反饋的全過(guò)程，提高五年規(guī)劃決策的權(quán)威性、科學(xué)性和可持續(xù)性。

（二）踐行全過(guò)程民主，增強(qiáng)公民參與五年規(guī)劃決策的治理效能

全過(guò)程民主不僅要求公民參與公共決策的“全民性”和“全程性”，還要求公民參與具有顯著的現(xiàn)實(shí)效果。從新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得的巨大成就來(lái)看，我國(guó)的民主制度彰顯了磅礴力量與巨大優(yōu)勢(shì)。而從治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的要求來(lái)看，我國(guó)公民參與重大公共決策仍有改進(jìn)空間。

為了提升公民參與五年規(guī)劃決策的效能感，需要從三個(gè)方面著力。首先，明確公民參與五年規(guī)劃決策的主體資格。五年規(guī)劃作為重大公共決策，理應(yīng)對(duì)公民參與主體范疇進(jìn)行清晰明確的界定。對(duì)于具備主體資格的公民需要通過(guò)公示和宣傳的方式鼓勵(lì)公民參與規(guī)劃決策，甚至可以通過(guò)一定的激勵(lì)政策對(duì)參與規(guī)劃決策的公民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這樣能夠更大程度地提升公民參與意識(shí)和參與的積極性。其次，明確公民參與規(guī)劃決策范圍。全過(guò)程民主要求公民參與規(guī)劃制定的全過(guò)程，要求公民參與規(guī)劃決策的制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督和反饋等過(guò)程，因此需對(duì)公民參與五年規(guī)劃決策領(lǐng)域和范圍進(jìn)行明確界定，并且要通過(guò)一定的渠道告知公民個(gè)體，讓公民有針對(duì)性地參與五年規(guī)劃決策。最后，規(guī)范公民參與五年規(guī)劃過(guò)程。公民參與五年規(guī)劃決策是建立在了解規(guī)劃內(nèi)容、清晰規(guī)劃流程的基礎(chǔ)上行使公民參與權(quán)。對(duì)五年規(guī)劃征求公民的意見(jiàn)，需要有嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)，其目的是為了讓更多的公民知悉五年規(guī)劃中公民參與時(shí)間、參與方式、參與領(lǐng)域和參與范圍等信息，并鼓勵(lì)全體公民表達(dá)自身的利益訴求，為五年規(guī)劃決策的科學(xué)可行建言獻(xiàn)策。因此，增強(qiáng)公民參與規(guī)劃決策的現(xiàn)實(shí)效果需要從多維度提升公民參與的有效性。

（三）以全過(guò)程民主健全公民參與五年規(guī)劃的評(píng)估監(jiān)督和反饋機(jī)制

公民參與五年規(guī)劃的評(píng)估監(jiān)督和反饋機(jī)制是評(píng)估公民參與五年規(guī)劃的實(shí)質(zhì)效果，監(jiān)督政府落實(shí)公民參與五年規(guī)劃的全過(guò)程，反饋公民參與規(guī)劃決策的結(jié)果，進(jìn)而促進(jìn)五年規(guī)劃始終堅(jiān)持全過(guò)程民主原則，始終代表最廣大人民群眾的利益。全過(guò)程民主的核心要義就是“全過(guò)程性”，保證規(guī)劃決策中公民參與的全過(guò)程性，發(fā)揮公民參與規(guī)劃決策的現(xiàn)實(shí)效果需要建立科學(xué)有效的評(píng)估和監(jiān)督反饋機(jī)制。民主的內(nèi)在含義之一就是監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。五年規(guī)劃作為治國(guó)理政的重要抓手，只有人民的廣泛參與和監(jiān)督，才能體現(xiàn)和貫徹人民當(dāng)家作主的理念與精神。因此，公民參與五年規(guī)劃的評(píng)估、監(jiān)督和反饋機(jī)制是規(guī)劃決策權(quán)威性與有效性的重要保障。

健全公民參與五年規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督和反饋機(jī)制，需要從三個(gè)方面完善。首先，公民參與的評(píng)估機(jī)制不僅需要有內(nèi)部評(píng)估，還需要有外部評(píng)估如引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制。第三方評(píng)估是非政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。相比于內(nèi)部和外部評(píng)估機(jī)制，第三方評(píng)估更具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，評(píng)估的結(jié)果更具參考價(jià)值。保持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不受政府的干擾，才能使其作出更科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。其次，公民參與規(guī)劃決策的監(jiān)督機(jī)制是保障規(guī)劃決策科學(xué)合理的必要環(huán)節(jié)。公民參與規(guī)劃決策的監(jiān)督機(jī)制需要以政府信息公開(kāi)透明為基礎(chǔ)，對(duì)五年規(guī)劃決策進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。政府的規(guī)劃決策流程要在公民的監(jiān)督下進(jìn)行，才能夠保障規(guī)劃決策的權(quán)威性。公民參與五年規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)制是督促政府落實(shí)公民參與公共決策的重要途徑，也是對(duì)公民參與五年規(guī)劃的有效性進(jìn)行考察。最后，公民參與規(guī)劃決策的反饋機(jī)制是對(duì)評(píng)估和監(jiān)督結(jié)果的再創(chuàng)造。公民參與規(guī)劃決策的反饋機(jī)制既包括正向反饋，又包括負(fù)向反饋，需要建立一套具有及時(shí)性、可操作性的反饋機(jī)制，使公民參與規(guī)劃決策形成監(jiān)督、評(píng)估、反饋、調(diào)整的閉環(huán)，建立五年規(guī)劃良性運(yùn)作機(jī)制。

（四）以全過(guò)程民主法治化推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策的制度化

五年規(guī)劃中公民參與的制度化和法治化建設(shè)是公民參與公共決策的有序性和有效性的重要保證。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中明確指出：“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵20]保障公民參與五年規(guī)劃決策的成效與可持續(xù)開(kāi)展，公民參與規(guī)劃決策的制度化建設(shè)至關(guān)重要。公民參與規(guī)劃決策的制度化建設(shè)需要以全過(guò)程民主理念為引領(lǐng)，建立共同認(rèn)可的公民參與公共決策的價(jià)值觀；建立規(guī)范科學(xué)合理的公共決策程序，指導(dǎo)公民有序參與五年規(guī)劃決策進(jìn)程；建立配套組織機(jī)構(gòu)和設(shè)施，保障公民參與規(guī)劃決策的有效性。公民參與規(guī)劃決策的制度化具有穩(wěn)定公民參與秩序的功能，同時(shí)也要防止制度化帶來(lái)的僵化和保守的負(fù)面影響。要把公民參與的制度化與現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮制度化為公民參與帶來(lái)的效能。

四、結(jié)論與討論

全過(guò)程民主是對(duì)內(nèi)生于中國(guó)社會(huì)歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)的“中國(guó)式民主”的最新理論總結(jié)，契合社會(huì)主義民主的根本宗旨與價(jià)值追求。公民參與五年規(guī)劃決策是民主決策和科學(xué)決策的必然要求，也是全過(guò)程民主的實(shí)現(xiàn)載體與形式之一。也正因此，黨和國(guó)家高度重視五年規(guī)劃決策中的公民參與問(wèn)題，充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的真實(shí)性。2021年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)修正的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第四十四條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，可以列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議，通過(guò)多種方式聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過(guò)程民主中的作用?！惫駞⑴c規(guī)劃決策充分體現(xiàn)了全過(guò)程民主的制度特點(diǎn)，同時(shí)也對(duì)“中國(guó)式民主”提出了更高的要求。

五年規(guī)劃作為一項(xiàng)重大公共政策，其目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施過(guò)程與執(zhí)行結(jié)果涉及全體人民的根本利益和福祉，公民應(yīng)積極參與這一事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大政策過(guò)程，這既是全過(guò)程民主的內(nèi)在要求，也是建設(shè)社會(huì)治理共同體的必由之路。發(fā)展全過(guò)程人民民主已經(jīng)成為黨和國(guó)家推進(jìn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)路徑。盡管現(xiàn)階段公民參與規(guī)劃決策仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困難，但貫徹落實(shí)全過(guò)程民主是公民參與規(guī)劃決策的重要?jiǎng)恿陀行緩?。為了更好地發(fā)揮全過(guò)程民主在五年規(guī)劃決策中的積極作用，需要進(jìn)一步暢通公民參與規(guī)劃決策的渠道，為公民提供多元便捷有效的參與方式，拓展網(wǎng)上征求意見(jiàn)、居委會(huì)和村委會(huì)收集意見(jiàn)、開(kāi)展民意調(diào)查會(huì)、專家座談會(huì)等民主形式。

以“全過(guò)程民主”助推公民參與規(guī)劃決策的全過(guò)程是公民參與規(guī)劃決策長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必由之路。公民參與渠道必須多樣化才能更好滿足不同群體的需求，才能使公民“有話想說(shuō)，有渠道可說(shuō)”，真正實(shí)現(xiàn)公民為規(guī)劃發(fā)展建言獻(xiàn)策。