面向重大疫情防控的公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法探究

王 剛

(湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034）

這次新冠肺炎疫情是對(duì)公安機(jī)關(guān)治理能力現(xiàn)代化的一次大考。在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)全國疫情防控趨向常態(tài)化，這要求公安機(jī)關(guān)必須形成一套高效的應(yīng)對(duì)重大疫情的執(zhí)法體系，才能更好地完成疫情期間執(zhí)法任務(wù)。

一、重大疫情對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的挑戰(zhàn)

（一）案件數(shù)量急劇增加

疫情發(fā)生后，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)等多種消極因素交織在一起，錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)使得各種違法犯罪數(shù)量急劇增長。自2020 年1 月新冠疫情以來，全國各類警情都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，與往年同期相比，治安案件和刑事案件數(shù)量都大幅增加。以疫情較為突出的中部某省為例，在2020 年3 月份，全省共發(fā)生命案56 起，而2019 年3 月命案為42 起，兩年同期相比增長幅度高達(dá)80%。尤其4 月份該省解除封城措施以來，治安警情居高不下，刑事案件顯著增長，命案和搶劫案件等嚴(yán)重暴力案件明顯增多。與去年同期相比，2020 年4 月份該省搶劫和搶奪案件增加7%，盜竊案件和電訊網(wǎng)絡(luò)詐騙案件增長率分別超過100%，全省公安機(jī)關(guān)刑事案件立案數(shù)超同期三成以上。隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)期，經(jīng)過長期累積的社會(huì)“疫情綜合癥”逐漸多點(diǎn)顯現(xiàn)，各種違法犯罪居高不下的情勢(shì)會(huì)得到延續(xù)。業(yè)內(nèi)專家預(yù)測(cè)：當(dāng)各省市進(jìn)入新冠病毒肺炎疫情二級(jí)響應(yīng)后，違法犯罪將達(dá)到峰值，并將持續(xù)六個(gè)月?！按笠咧畷r(shí)有大案”的嚴(yán)峻違法犯罪態(tài)勢(shì)，使公安機(jī)關(guān)執(zhí)法壓力倍增。

（二）疫情案件辦理難度大

受疫情防控的影響，今年初以來疫情期間各類案件辦理基本上陷于停頓，公安機(jī)關(guān)無法及時(shí)打擊處理違法犯罪分子，造成犯罪分子逍遙法外，繼續(xù)為非作惡。本次疫情后期犯罪數(shù)量激增，部分原因就是如此。因?yàn)榉獬欠獯宸饴返姆揽卮胧瑢?dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法調(diào)取證據(jù)，詢問證人，抓捕嫌犯，甚至出現(xiàn)場(chǎng)都相當(dāng)困難，公安機(jī)關(guān)正常的案件辦理成為“奢望”，執(zhí)法工作基本停滯。四月份以來，疫情防控措施降級(jí)，民警執(zhí)法情勢(shì)有所改善，但是民警“出不去、進(jìn)不來”的情況依然存在。由于監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)行“三個(gè)必檢”，造成了實(shí)際上關(guān)押、提訊嫌疑人的困難。這種情況對(duì)于中部某省來說更加嚴(yán)重，違法犯罪嫌疑人“抓不了、關(guān)不進(jìn)、提不了”的情況非常普遍。這些情況無疑都加大了公安機(jī)關(guān)辦案成本，更嚴(yán)重的是大大降低了執(zhí)法效率。數(shù)據(jù)表明，自疫情以來，該省盜搶騙三類案件破案數(shù)和羈押人數(shù)同比下降80%；移送起訴人數(shù)下降45%。另外一方面，為更好地抗擊疫情，維護(hù)社會(huì)秩序，2020 年2月10 日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部針對(duì)疫情防控中的違法犯罪行為，制定了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》。該意見結(jié)合新冠疫情防控工作實(shí)際，對(duì)觸及刑法的33個(gè)罪名進(jìn)行補(bǔ)充和完善。為此，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)新型違法犯罪行為的認(rèn)識(shí)，必須在一個(gè)相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)作出調(diào)整，以適應(yīng)該法律意見。這在客觀上增加了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法難度。同時(shí)，疫情期間各類案件廣受國內(nèi)外關(guān)注，敏感性強(qiáng)，社會(huì)影響大，給公安機(jī)關(guān)案件辦理帶來巨大壓力。

（三）警力不足與相對(duì)過剩的矛盾突出

警力不足一直是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的短板，在抗擊疫情期間問題則更加突出。一是在疫情防控期間，民警執(zhí)法暴露而被感染的風(fēng)險(xiǎn)加大，造成了執(zhí)法警力不足。二是由于各種原因造成民警成為新冠病毒肺炎患者的密切接觸者而被隔離，造成無法正常工作，形成了實(shí)際上的執(zhí)法減員。三是本次重大疫情期長，工作壓力大，廣大民警面對(duì)連續(xù)大戰(zhàn)大考，身心疲憊精力不足，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍戰(zhàn)斗力下降，使得基層警力不足的問題凸顯。自2020 年初疫情發(fā)生以來，中部某省的公安民警、輔警日夜奮戰(zhàn)在第一線，參與社區(qū)人口排查1300 萬人次，進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查10 萬余例，公安民警協(xié)助轉(zhuǎn)運(yùn)8 萬余名“四類人員”，有8 名公安民警、輔警因公犧牲。截至4 月2 日，全國共有60名公安民警和35 名輔警犧牲在抗擊疫情和維護(hù)安全穩(wěn)定第一線。[1]四是在重大疫情防控時(shí)期，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法點(diǎn)位超平時(shí)五倍以上，執(zhí)法面空前擴(kuò)張，遍及轄區(qū)每一個(gè)重點(diǎn)部位，警力部署捉襟見肘。在重大疫情一級(jí)響應(yīng)時(shí)，區(qū)縣轄區(qū)所有高速路口、車站碼頭、醫(yī)院、社區(qū)、街道村組等，都是公安機(jī)關(guān)執(zhí)勤執(zhí)法的重點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)稍有差池，將導(dǎo)致防控工作全盤皆輸。為應(yīng)對(duì)本次新冠肺炎疫情，中部某省公安機(jī)關(guān)從省廳機(jī)關(guān)到各基層隊(duì)所，所有民輔警全員上崗，但依然不能滿足防疫和執(zhí)法的工作需求。但另一方面，警力相對(duì)過剩的局面卻仍然存在。比如，在疫情期間，由于路面車輛數(shù)量急劇下降，交通管理部門執(zhí)法任務(wù)減少，交管部門會(huì)出現(xiàn)警力相對(duì)過剩的現(xiàn)象。如果公安機(jī)關(guān)科學(xué)部署和高效運(yùn)用警力，就能很好地解決防控一線執(zhí)法力量不足的問題。

（四）疫情防控和公安執(zhí)法的交叉重疊

在重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)既要積極參加疫情防控，還要搞好執(zhí)法工作，實(shí)際上這兩項(xiàng)任務(wù)是交叉在一起的。執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)的基本職責(zé)和中心任務(wù)，任何時(shí)候都不能放松。但疫情期間，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，迅速啟動(dòng)戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，充分發(fā)揮職能作用，積極配合衛(wèi)生健康部門，狠抓疫情防控和維護(hù)穩(wěn)定的各項(xiàng)措施的落實(shí)。[2]對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，疫情防控是當(dāng)前的重要工作和緊迫任務(wù)，執(zhí)法也是其基本職責(zé)。在重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)根據(jù)政府統(tǒng)一安排，把執(zhí)法民警下沉到社區(qū)做一名基層防疫工作者。此時(shí)，公安民警是一名國家公務(wù)員，也是一名執(zhí)法者。對(duì)公安民警而言，則具有防疫者和執(zhí)法者的雙重身份。因此，公安機(jī)關(guān)疫情防控和執(zhí)法任務(wù)的互相交叉，使得民警執(zhí)法時(shí)既為一個(gè)“運(yùn)動(dòng)員”，又是一名“裁判員”，容易出現(xiàn)馬基雅維利主義的執(zhí)法偏差，以至于給防控工作帶來負(fù)面影響。①馬基雅維利主義指的是一種目光短視的，缺乏長遠(yuǎn)觀念的思想和行為。馬基雅維利主義主張為達(dá)到目標(biāo)而不擇手段，且強(qiáng)調(diào)行為的結(jié)果而忽視過程。馬基雅維利主義的執(zhí)法偏見，這里指的是在疫情防控中，由于疫情防控與執(zhí)法任務(wù)交叉的原因，造成部分公安民警執(zhí)法時(shí)缺少大局觀念，執(zhí)法短視和執(zhí)法工具化傾向較為嚴(yán)重。如在本次疫情期間，河南某地出現(xiàn)有群眾因不戴口罩而被捆綁，重慶有人因?yàn)榫奂蚵閷⒍獾接谓质颈姷劝咐?。?dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在處理這些案件時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法粗暴、消極執(zhí)法、簡單執(zhí)法的情況，甚至存在雙標(biāo)執(zhí)法問題。[3]

二、重大疫情防控期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的問題分析

對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，重大疫情時(shí)期執(zhí)行的是戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，執(zhí)法情勢(shì)發(fā)生了根本性的變化。執(zhí)法情勢(shì)變化是造成重大疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法問題的外因，而內(nèi)因則是重大疫情期間的執(zhí)法需求與平時(shí)不同，公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的（違法）犯罪類別化治理體系導(dǎo)致執(zhí)法的不規(guī)范和低效率。在重大疫情防控常態(tài)化下，如果公安機(jī)關(guān)采取以不變應(yīng)萬變的策略將對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法造成較大的負(fù)面影響。

一是重大疫情時(shí)期執(zhí)行的是戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，執(zhí)法情勢(shì)發(fā)生了根本性的變化。執(zhí)法情勢(shì)變化是造成重大疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法問題的外因。重大疫情防控時(shí)期，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的是戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，這是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法情勢(shì)最顯著的變化。戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制要求公安機(jī)關(guān)以疫情防控為重，此時(shí)執(zhí)法工作重心已經(jīng)發(fā)生偏移，即公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作應(yīng)圍繞疫情防控來展開，一切公安執(zhí)法要服從于疫情防控大局。為此，重大疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法必須以防控工作為目標(biāo)，一切公安機(jī)關(guān)執(zhí)法要圍繞防控工作進(jìn)行，對(duì)防疫工作秩序穩(wěn)定形成最有力的支持和保障。公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)時(shí)工作情勢(shì)下的執(zhí)法就一定要有戰(zhàn)時(shí)的執(zhí)法體系作為保障。公安機(jī)關(guān)固有的（違法）犯罪類別化治理體系，使得執(zhí)法警力分門別類，條塊分割，力量分散，將難以支撐起重大疫情防控時(shí)期的執(zhí)法工作。這是重大疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法效率偏低和案件增長較快的主要原因。疫情案件多數(shù)涉及社會(huì)輿情、涉及網(wǎng)絡(luò)、涉及疫情防控，重大復(fù)雜，致使公安機(jī)關(guān)執(zhí)法壓力倍增。抑或疫情案件是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的一個(gè)“燙手山芋”，案件管轄、立案、審批、偵辦等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不同程度的“甩鍋現(xiàn)象”。如按照慣有的屬地管轄制度，多地公安機(jī)關(guān)對(duì)涉網(wǎng)疫情案件都有管轄權(quán)。這樣就出現(xiàn)了有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)之間互相推諉、觀望，造成立案難，審批難，偵辦難，以至于案件數(shù)量大幅增長。

二是傳統(tǒng)警種部門界線嚴(yán)重阻礙了公安機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法力量的巨大需求。這是造成疫情防控期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，執(zhí)法效率低的內(nèi)因。我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法是一種分散性的（違法）犯罪類別化治理體系。[4]各個(gè)執(zhí)法部門按照（違法）犯罪的類型劃分為治安、偵查、交通管理三大警種，以及國保、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)偵、食藥環(huán)等諸多犯罪偵查部門。各個(gè)類型的案件由不同的警種和部門來辦理。在重大疫情防控期間，公安機(jī)關(guān)諸警種和部門之間的條塊分割、不能越界辦案的固有體系，一方面存在執(zhí)法警力相對(duì)富余和絕對(duì)不足的問題，另一方面使得“信息孤島”和辦案信息化的實(shí)際需求之間沖突明顯。由于防疫期間違法犯罪的案件類型發(fā)生了非常大的變化，在辦理案件時(shí)就出現(xiàn)有的警種“無事干”，有的警種和部門“干不完”的現(xiàn)象。同時(shí)，這種部門主義執(zhí)法也限制了其他基層民警工作積極性。在重大疫情時(shí)期，各級(jí)公安機(jī)關(guān)有大量機(jī)關(guān)民警下沉至防控第一線，但由于下沉警力在防控一線辦不了案，不能辦案，以至于公安機(jī)關(guān)大量“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”閑置。如果公安機(jī)關(guān)打破這種條塊分割的執(zhí)法管理體制，利用機(jī)關(guān)民警參與一線執(zhí)法，疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法力量就有了保證。同時(shí)，警力不能交叉使用，信息無法共享，公安機(jī)關(guān)在防疫時(shí)期執(zhí)法人力和情報(bào)信息就難以保障，“信息孤島化”與疫情期間辦案的情報(bào)信息需求之間矛盾也會(huì)加劇。

三是疫情防控期間公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)馬基雅維利主義執(zhí)法偏差，是因?yàn)槊窬环矫嬉獔?zhí)法，另一方面要防疫，在疫情防控和公安執(zhí)法兩項(xiàng)工作交叉重疊的情況下，執(zhí)法很容易淪為防控工作的“工具”，造成公安機(jī)關(guān)在疫情期間執(zhí)法短視和執(zhí)法不規(guī)范。在重大疫情面前，防疫和執(zhí)法都是公安機(jī)關(guān)不二的選擇。如果公安機(jī)關(guān)不能理順二者的關(guān)系，不能高度統(tǒng)一這兩項(xiàng)任務(wù)，馬基雅維利主義執(zhí)法偏差就難以避免。即在執(zhí)法過程中，公安民警為了達(dá)到防控的目的，一味地迎合防控工作的需要，而忽視執(zhí)法規(guī)范性，結(jié)果就出現(xiàn)為防疫而過度用法、片面執(zhí)法的情形。馬基雅維利主義執(zhí)法偏差損害了疫情防控工作，而且使公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作遭到社會(huì)質(zhì)疑。公安機(jī)關(guān)防疫工作和執(zhí)法貌似一舉兩得，實(shí)則兩敗俱傷。

三、參與式執(zhí)法：重大疫情時(shí)期公安機(jī)關(guān)的治理創(chuàng)新

疫情防控和執(zhí)法工作都是公安機(jī)關(guān)的應(yīng)有職責(zé)。在有限警力之下，保持疫情防控與執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)一致是公安機(jī)關(guān)贏得這場(chǎng)防疫戰(zhàn)爭(zhēng)的關(guān)鍵。從本質(zhì)上說，參與式執(zhí)法是重大疫情時(shí)期公安機(jī)關(guān)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐應(yīng)對(duì)，是公安機(jī)關(guān)治理創(chuàng)新的具體形式。

（一）公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法的內(nèi)涵

公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法指的是基于整體治理理論，公安機(jī)關(guān)改變固有“條塊結(jié)合，以塊為主，條塊分明”的管理體制和違法犯罪類別化治理模式，整合各級(jí)公安機(jī)關(guān)警力、警種力量以及各警務(wù)部門資源，強(qiáng)調(diào)多方力量參與的一種整體性執(zhí)法體系。具體來說，重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)針對(duì)防控工作的需求，強(qiáng)調(diào)在整體性治理理念下，及時(shí)調(diào)整疫情時(shí)期的執(zhí)法導(dǎo)向、模式、機(jī)制和策略，理順公安機(jī)關(guān)與政府部門、公安民警和人民群眾之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)統(tǒng)一疫情防控和公安執(zhí)法二項(xiàng)任務(wù)，以此為基礎(chǔ)形成公安機(jī)關(guān)面向重大疫情防控的執(zhí)法體系。公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法有助于促進(jìn)疫情期間執(zhí)法過程的平衡，使公安機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的同時(shí)維護(hù)并增進(jìn)執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，在執(zhí)法相對(duì)方表達(dá)利益訴求的同時(shí)，理解并支持公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。[5]

（二）疫情防控導(dǎo)向的執(zhí)法目標(biāo)

基于整體治理的公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法是以疫情防控為導(dǎo)向的執(zhí)法理念。疫情就是命令，防控就是任務(wù)，現(xiàn)場(chǎng)就是戰(zhàn)場(chǎng)。公安機(jī)關(guān)把疫情當(dāng)作警情，緊密圍繞疫情來組織執(zhí)法工作，確保疫情防控大局穩(wěn)定。公安民警在疫情一線執(zhí)法，目的是為了保障防控工作的順利進(jìn)行，服務(wù)于防控工作大局，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法目標(biāo)也基于疫情防控來設(shè)計(jì)。對(duì)一切有損于疫情防控的違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)立案處置。疫情防控導(dǎo)向，把是否有利于疫情防控大局作為檢驗(yàn)一切公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)辦理各類疫情案件時(shí)，首先應(yīng)考量案件對(duì)疫情防控的實(shí)際影響，以此引導(dǎo)執(zhí)法工作有序展開。其次，公安機(jī)關(guān)對(duì)疫情案件執(zhí)法以防疫工作效果為前提。即在重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)機(jī)、執(zhí)法過程、執(zhí)法方式、執(zhí)法強(qiáng)度等，應(yīng)與疫情防控工作需求結(jié)合起來，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法節(jié)奏與疫情防控步調(diào)保持一致，創(chuàng)造安定和諧的防控局面。第三，公安機(jī)關(guān)對(duì)疫情案件的執(zhí)法應(yīng)與疫情防控大局高度統(tǒng)一，杜絕不規(guī)范執(zhí)法，糾正“工具論”的馬基雅維利主義執(zhí)法偏見。重大疫情期間公安機(jī)關(guān)不規(guī)范執(zhí)法不利于防控大局。

（三）參與式執(zhí)法的基本框架

一是執(zhí)法隊(duì)伍的廣泛參與，且執(zhí)法力量與防控力量高度整合，防控任務(wù)和執(zhí)法責(zé)任一體化。在重大疫情防控期間，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍來自不同的警種和部門，以及各級(jí)公安機(jī)關(guān)，范圍非常廣泛。但無論來自哪里，每一位公安民警既是執(zhí)法隊(duì)伍的一員，也是一位抗疫先鋒戰(zhàn)士。在身份上，每一位民警都是疫情防控戰(zhàn)斗員和執(zhí)法者的統(tǒng)一。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中要打破原有警種和部門的身份界線，促進(jìn)每一位民警對(duì)于雙重身份的認(rèn)同。在執(zhí)法警力部署上，打破公安機(jī)關(guān)人員條塊分割管理的固有模式，實(shí)現(xiàn)一線民警疫情期間整體性執(zhí)法。防控是執(zhí)法目的，執(zhí)法是防控保障。每一位民警既承擔(dān)著一線防控工作任務(wù)，同時(shí)也是承擔(dān)一線的執(zhí)法工作，兩者高度統(tǒng)一。

二是在重大疫情期間，案件管轄權(quán)下放至防控一線。公安機(jī)關(guān)在一線防控實(shí)行綜合執(zhí)法，推進(jìn)一人多案。打破原有部門管轄分工的限制，賦予在防控一線公安機(jī)關(guān)各個(gè)部門和派出所擁有各類案件的管轄權(quán)和立案權(quán)。推進(jìn)一人多案，一線防控民警擁有各類案件辦案權(quán)。即對(duì)疫情防控一線的各類案件，不再按照管轄分工進(jìn)行立案和偵辦，而是充分發(fā)揮民警的主觀能動(dòng)性，打破案件管轄限制，實(shí)現(xiàn)一名民警偵辦所有的疫情案件。充分發(fā)揮部署在防控一線的機(jī)關(guān)民警的辦案潛力，引導(dǎo)機(jī)關(guān)民警積極參與案件辦理。

三是形成疫情案件執(zhí)法征求群眾意見的制度。公安機(jī)關(guān)在辦理疫情案件過程中，應(yīng)充分考慮相對(duì)人意見，聽取其他參與人的建議，尤其是防控基層組織、疾控中心技術(shù)人員、防疫志愿者、防疫工作人員對(duì)案件的評(píng)價(jià)。為此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合防疫工作實(shí)際，充分發(fā)揮群眾的力量，引導(dǎo)群眾全面參與公安機(jī)關(guān)疫情期間的行政執(zhí)法工作。重大疫情時(shí)期，群眾參與公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作，具體表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為參與執(zhí)法的個(gè)人和單位提供必要案件信息，及時(shí)向社會(huì)公開案件的執(zhí)法依據(jù)、處置程序及辦理結(jié)果，在執(zhí)法受理、立案、取證、處罰等各個(gè)環(huán)節(jié)充分聽取群眾意見。公安機(jī)關(guān)在作出具體執(zhí)法行為前，必須告知行政相對(duì)人作出執(zhí)法行為的實(shí)施、理由和依據(jù)，以及相對(duì)人依法享有的權(quán)利。行政執(zhí)法相對(duì)人有異議時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分聽取具體行政行為相對(duì)人和參與人意見。[6]另一方面，公安機(jī)關(guān)在辦理疫情刑事案件時(shí)，對(duì)違法行為的社會(huì)危害性評(píng)價(jià)要充分考量疫情這個(gè)特殊背景，以及案件當(dāng)事人的實(shí)際狀況和一線防控組織及人員的態(tài)度。公安機(jī)關(guān)辦理疫情案件時(shí)，要充分依靠群眾和基層防控組織，把疫情防控效果和執(zhí)法效果結(jié)合起來，快偵快結(jié)。

四、重大疫情防控時(shí)期公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法體系的建構(gòu)

（一）主動(dòng)型執(zhí)法模式

所謂被動(dòng)型執(zhí)法是指在案件發(fā)生后，執(zhí)法主體依照法律法規(guī)和職責(zé)，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查和處罰，被動(dòng)型執(zhí)法主要特點(diǎn)表現(xiàn)為事后處置而非超前介入和干預(yù)。被動(dòng)型執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)固有的執(zhí)法模式。[7]無論治安違法案件還是刑事犯罪案件，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)在案件發(fā)生以后對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行處理。而在重大疫情防控期間，公安民警就地在一線執(zhí)法，直接接觸到案件受害人或者違法犯罪嫌疑人，這將最有利于執(zhí)法民警早期干預(yù)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件隱患和違法犯罪信息，并且采取有力措施降低損失，直至阻止疫情案件發(fā)生。執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)前移，公安機(jī)關(guān)在防控一線及時(shí)辦理疫情案件，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，取得先發(fā)優(yōu)勢(shì)，提高了辦案效率。同時(shí)，民警在一線執(zhí)法，便于廣大防疫組織和群眾積極參與案件辦理，保證執(zhí)法效果與防控效果的統(tǒng)一。因此，公安機(jī)關(guān)采取主動(dòng)型執(zhí)法模式更加適合疫情時(shí)期的特殊情勢(shì)。主動(dòng)型執(zhí)法模式是在重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)以疫情防控為導(dǎo)向，結(jié)合具體防控區(qū)域的社會(huì)治安形勢(shì)，在防控一線主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法犯罪苗頭，及時(shí)開展行政執(zhí)法和打擊刑事犯罪的工作。在各個(gè)疫情防控區(qū)域，公安機(jī)關(guān)做足控制社會(huì)治安局勢(shì)和預(yù)防犯罪的“功課”，構(gòu)建防患于未然的主動(dòng)型執(zhí)法模式，消除疫情案件的負(fù)面影響，使社會(huì)不安全度最小化、社會(huì)和諧度最大化。[8]公安機(jī)關(guān)在防控一線主動(dòng)執(zhí)法，保證了抗疫期間各類案件不推脫轉(zhuǎn)移，矛盾不上交，執(zhí)法見成效。

（二）整體作戰(zhàn)機(jī)制

重大疫情防控是一場(chǎng)總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)、保衛(wèi)戰(zhàn)，是對(duì)我國治理體系和治理能力的一次大考。[9]公安部反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要按照黨中央的統(tǒng)一部署和要求，在當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，迅速啟動(dòng)戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制。因此，疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)行戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律，公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法必須是一種整體作戰(zhàn)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)整體作戰(zhàn)是構(gòu)建公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法體系的重要考量。整體作戰(zhàn)機(jī)制的構(gòu)成要素包括執(zhí)法目標(biāo)要素、參與執(zhí)法的主體要素、執(zhí)法管理制度要素三個(gè)方面。

在重大疫情時(shí)期，公安機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)機(jī)制的目標(biāo)要素是服務(wù)防控大局，維護(hù)聯(lián)防聯(lián)控工作的平穩(wěn)。首先，應(yīng)樹立疫情防控導(dǎo)向的執(zhí)法理念，保持執(zhí)法與防控工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。疫情防控需要什么，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)該提供什么樣的執(zhí)法保障。執(zhí)法工作要根據(jù)疫情形勢(shì)發(fā)展變化，在疫情監(jiān)測(cè)、人員排查、信息預(yù)警、物資保障等防疫環(huán)節(jié)上及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索并立案查處，筑牢重大疫情的聯(lián)防聯(lián)控工作。其次，公安機(jī)關(guān)要緊跟疫情防控需求，隨時(shí)提供執(zhí)法服務(wù)。病毒擴(kuò)散到哪里，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法就出現(xiàn)在哪里，實(shí)現(xiàn)疫情防控現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法整體覆蓋，不留執(zhí)法死角。在新的疫情現(xiàn)場(chǎng)，公安機(jī)關(guān)隨時(shí)啟動(dòng)整體作戰(zhàn)機(jī)制，提供執(zhí)法保障。在主體要素方面，公安機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)機(jī)制的主體要素，指疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的總體部署。疫情防控是一場(chǎng)總體戰(zhàn)，也是一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，人人參加。根據(jù)重大疫情防控工作的需要，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法是全員參與，所有民警既作為一線防疫工作人員，同時(shí)也是一名執(zhí)法人員，即警務(wù)執(zhí)法與防疫人員一體化。全體警員打破各種身份、部門、警種的限制，全面投入到各類疫情案件的執(zhí)法工作。公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法主體是執(zhí)法力量的最大化。再次，執(zhí)法管理制度要素是公安機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)機(jī)制運(yùn)行的保障。重大疫情防控期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律，令行禁止。為此，重大疫情期間公安機(jī)關(guān)執(zhí)法管理制度應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)和制定領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法帶班制度、疫情案件報(bào)告制度、每日疫情案件研判會(huì)商調(diào)度制度、疫情案件管轄權(quán)前移制度、疫情案件執(zhí)法責(zé)任制度、疫情案件執(zhí)法監(jiān)管制度。

（三）能動(dòng)的執(zhí)法策略

重大疫情時(shí)期的公安機(jī)關(guān)參與式執(zhí)法是一種能動(dòng)的執(zhí)法策略。在疫情期間，公安機(jī)關(guān)作為防疫力量部署防控一線。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)疫情防控實(shí)際及時(shí)調(diào)整執(zhí)法工作，即公安機(jī)關(guān)執(zhí)法節(jié)奏與疫情聯(lián)防聯(lián)控保持一致，執(zhí)法重點(diǎn)隨著疫情防控響應(yīng)級(jí)別的調(diào)整而適時(shí)發(fā)生改變。公安機(jī)關(guān)能動(dòng)的執(zhí)法策略將有利于把執(zhí)法工作融于防控體系中，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)工作的平衡，進(jìn)一步提高參與式執(zhí)法效能。

當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別為二級(jí)以上時(shí)，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案之規(guī)定，及時(shí)依法妥善處置與疫情有關(guān)的突發(fā)案件，嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國家和社會(huì)的穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)配合衛(wèi)生行政部門開展傳染源的追蹤調(diào)查，依法對(duì)拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療的人員采取強(qiáng)制隔離措施，做好疫區(qū)封鎖工作。公安機(jī)關(guān)根據(jù)疫情防控指揮部的要求，實(shí)施疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并采取有效措施，保證重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)人群、重要防疫物資的安全保衛(wèi)，實(shí)施交通管制和現(xiàn)場(chǎng)管制措施，同時(shí)開展執(zhí)法工作。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行重大疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制時(shí)，一線民警對(duì)發(fā)生的各類疫情案件和違反隔離治療措施的人員開展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，一線民警在征求防控指揮部和上級(jí)意見后，根據(jù)防控工作需要，及時(shí)對(duì)疫情案件進(jìn)行受理、管轄、立案、調(diào)查、取證，依法查處違法犯罪嫌疑人。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別為三級(jí)、四級(jí)時(shí)，公安機(jī)關(guān)配合疫情防控指揮部和各級(jí)政府，積極參與重大疫情后期的善后處置工作，繼續(xù)落實(shí)常態(tài)化防控措施。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法重點(diǎn)為積極發(fā)現(xiàn)災(zāi)后社會(huì)重建時(shí)的各種社會(huì)矛盾，積極參與并且妥善解決因疫情引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)糾紛和“疫后綜合癥”，嚴(yán)厲打擊和阻止電訊網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，防止出現(xiàn)次生事件和嚴(yán)重犯罪案件。