國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法考量
——以監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得授權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)為背景

韋嘉燕

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.南寧學(xué)院，廣西 南寧 530200）

一、引言

黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是“治國理政的重要保障”[1]。2019 年10 月31日黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十九屆四中全會(huì)《決定》）認(rèn)為，應(yīng)通過健全監(jiān)督體系形成具有“權(quán)力決策科學(xué)”“監(jiān)督有力”特征的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制[2]。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)及其通過黨的決議和憲法修改等一系列形式固定后形成的規(guī)范均視為我國憲法中國家指導(dǎo)思想體系規(guī)范的組成部分[3]。為順應(yīng)國家治理體系和治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景，2019 年10 月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《制定監(jiān)察法規(guī)的決定》），明確國家監(jiān)察委員會(huì)由全國人大常委會(huì)授權(quán)而獲得根據(jù)憲法和法律對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的制定權(quán)，國家監(jiān)察制度持續(xù)深化改革需要在增設(shè)反腐權(quán)力分支的國家權(quán)力配置問題上，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的配套法規(guī)體系，通過法律手段推進(jìn)反腐敗工作國家治理法治化、規(guī)范化。解決管轄權(quán)問題需要以厘清監(jiān)察管轄為基本，監(jiān)察管轄的核心本質(zhì)是對(duì)機(jī)關(guān)的整體“授權(quán)”，也就是根據(jù)國家機(jī)關(guān)職能的不同，將不同的職權(quán)授予不同的國家機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會(huì)案件管轄首先要解決的是國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)哪些活動(dòng)有權(quán)監(jiān)督、調(diào)查和處置，以區(qū)別于其他各類監(jiān)督管理部門的監(jiān)管事務(wù)和公安、檢察、法院等的偵查工作及司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督活動(dòng)。在全國人大常委會(huì)以授權(quán)形式賦予監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)制定權(quán)以形成科學(xué)規(guī)范的監(jiān)察法律規(guī)范體系的新形勢(shì)新背景下，監(jiān)察委員會(huì)案件管轄作為解決管轄權(quán)問題的首要基礎(chǔ)層次，對(duì)其研究的重要性和急迫性不言而喻。

二、國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法研究的憲法價(jià)值

十九屆四中全會(huì)《決定》第十四點(diǎn)提出健全“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)”作為完善“權(quán)力配置”的方式，并且要“明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程”，切實(shí)有效地“強(qiáng)化權(quán)力制約”[2]。此表述蘊(yùn)含著功能主義的權(quán)力配置觀，對(duì)以我國憲法體制為基礎(chǔ)的國家權(quán)力橫向配置、國家機(jī)關(guān)職權(quán)類型化分配提出了更具體化的新要求。為促進(jìn)各國家機(jī)關(guān)提高能力和效力，實(shí)現(xiàn)國家功能，在政權(quán)組織的“民主集中制”憲法原則指引下需要科學(xué)配置監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力及其運(yùn)作規(guī)則設(shè)計(jì)[4]、明確職責(zé)。監(jiān)察作為公權(quán)力制約的方式之一，其與憲法應(yīng)然蘊(yùn)含的限制公共權(quán)力，保障公民基本權(quán)利、民主自由精神相契合。將國家監(jiān)察職能整合，將形成拳頭性制約合力，規(guī)制公權(quán)力的實(shí)施，保障不同國家機(jī)關(guān)之間分工明晰、權(quán)力平衡。阿克曼給出了三個(gè)國家權(quán)力分工的正當(dāng)性價(jià)值：民主、專業(yè)能力及保護(hù)、增進(jìn)公民的基本權(quán)利[5]?！敖ⅰ焙汀跋拗啤苯y(tǒng)治共同組成兩面性的憲法功能[6]。將其轉(zhuǎn)換為憲法學(xué)范式，結(jié)合憲法的價(jià)值關(guān)系和價(jià)值形態(tài)[7]進(jìn)行類型化而按主旨精神為標(biāo)準(zhǔn)歸納出的“法治-民主型價(jià)值”，可以認(rèn)為對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)整體授權(quán)的監(jiān)察管轄研究之憲法價(jià)值歸納為：正義、人權(quán)、民主。本文綜合運(yùn)用本質(zhì)分析、系統(tǒng)、理論聯(lián)系實(shí)際價(jià)值研究方法，考慮價(jià)值論中價(jià)值來源的主觀與客觀兩方面因素[8]，分析建構(gòu)國家監(jiān)察委員會(huì)案件管轄研究憲法價(jià)值的內(nèi)涵。監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法研究的憲法價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）正義：廉政權(quán)力分支監(jiān)察管轄獨(dú)立有利于專業(yè)決策和共同體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

亞里士多德認(rèn)為，公平正義核心原則應(yīng)作為優(yōu)良政體的制度設(shè)置基礎(chǔ)并以此為始源展開[9]。正義有分配正義與改正正義之分[10]，分配正義就是根據(jù)多個(gè)因素綜合考量而賦予差別化處理，這些要素包括不同的地位、財(cái)產(chǎn)、能力或者貢獻(xiàn)等[11]。根據(jù)該精神，對(duì)于國家公法人而言進(jìn)行權(quán)力配置的分配正義可以理解為應(yīng)根據(jù)組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員等因素對(duì)權(quán)力行使的正確決定影響給予各機(jī)關(guān)不同的職權(quán)配置待遇。鄧小平、彭真等“憲法工程師”將權(quán)力配置的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定為“權(quán)力行使的正確性”。習(xí)近平同志指出，“國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化”是一國國家制度能否獲得優(yōu)良政體評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)[12]。而決策科學(xué)化的“有效性”“科學(xué)性”“能力和效力”要素與民主集中制原則的“正確性”（Richtigkeit）內(nèi)涵一脈相承。前者突出國家權(quán)能和效率、治理能力等效果正是功能主義進(jìn)路所提倡[13]，也是權(quán)力配置合憲性考究的指向[13]，國家權(quán)力劃分和機(jī)關(guān)設(shè)立均須與所劃分的國家權(quán)力承擔(dān)功能相適應(yīng)[14]。根據(jù)我國憲法所體現(xiàn)出的功能主義權(quán)力配置原理進(jìn)路，對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行憲法上的職能整體授權(quán)，確定對(duì)哪些案件享有管轄權(quán)，能夠通過職權(quán)的各個(gè)對(duì)稱要素和監(jiān)察管轄釋放出對(duì)制約對(duì)象的權(quán)力及其監(jiān)督制約強(qiáng)度，建立“職權(quán)明確、分工負(fù)責(zé)、程序健全”與“上下一體、橫向協(xié)作、內(nèi)部協(xié)調(diào)、整體統(tǒng)籌”的反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法調(diào)查、反腐敗特別調(diào)查與預(yù)防腐敗的體制機(jī)制，有利于破解對(duì)違紀(jì)違法腐敗人員乃至腐敗犯罪的處置執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、司法裁斷相互沖突的難題。

監(jiān)察委員會(huì)案件管轄設(shè)定需要考慮堅(jiān)持平衡“國家權(quán)力統(tǒng)一行使”與“合理分工”，讓國家得以建構(gòu)起來并能作出合理決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化共同體之目的。如要實(shí)現(xiàn)有效能的政府目標(biāo)，對(duì)于職務(wù)犯罪這類政治監(jiān)督上敏感、調(diào)查手段技術(shù)復(fù)雜、法律責(zé)任處置棘手的專業(yè)化問題的應(yīng)對(duì)，需要專門獨(dú)立管制機(jī)關(guān)來規(guī)制職務(wù)廉潔性問題。孫中山先生“五權(quán)憲法”[15]認(rèn)為，這與西方憲法分權(quán)主流理論使權(quán)力三權(quán)絕對(duì)分立以達(dá)到制衡效果的精神不同[16]。“五權(quán)憲法”通過“廉政分支”進(jìn)行憲法依據(jù)上對(duì)其他權(quán)力的專門、獨(dú)立規(guī)制并非會(huì)使國家能力弱化，反而能回應(yīng)“職能專業(yè)化”的需要。同一級(jí)的不同國家機(jī)關(guān)之間橫向權(quán)力平衡，包括對(duì)行政權(quán)力、司法權(quán)力以及監(jiān)督者自身使用監(jiān)督權(quán)力時(shí)均應(yīng)當(dāng)受到約束。制約對(duì)象權(quán)力各個(gè)對(duì)稱要素及其強(qiáng)度是監(jiān)督制約強(qiáng)度的參考依據(jù)[17]。面對(duì)掌握不同權(quán)力的龐大監(jiān)察對(duì)象，需要監(jiān)察委員會(huì)整體發(fā)力，形成一個(gè)全覆蓋、全過程、體系化的監(jiān)督模式，增強(qiáng)監(jiān)督強(qiáng)度。通過對(duì)原有監(jiān)督組織和力量各要素進(jìn)行整合重組，以達(dá)到形成的活力與監(jiān)察制約對(duì)象各要素強(qiáng)度能夠形成制衡之勢(shì)。通過全國人大常委會(huì)以授權(quán)立法方式對(duì)重組后監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部職能授權(quán)的管轄范圍應(yīng)在原有基礎(chǔ)上予以擴(kuò)張，規(guī)范細(xì)化職務(wù)違法監(jiān)察管轄的范圍，使單獨(dú)序列的監(jiān)察權(quán)各對(duì)稱要素發(fā)揮新的強(qiáng)力，以期適應(yīng)監(jiān)察全覆蓋的面向，實(shí)現(xiàn)橫向抓手和縱向過程的監(jiān)督、調(diào)查及處置權(quán)落實(shí)，牽引國家權(quán)力規(guī)模和中心發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（二）人權(quán)：監(jiān)察管轄對(duì)應(yīng)涵蓋和輻射公民基本權(quán)利

十九屆四中全會(huì)《決定》指出“為人民謀幸?！睉?yīng)該是健全監(jiān)督體系，具備“監(jiān)督有力”特點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的最終指向。功能主義的國家權(quán)力配置進(jìn)路認(rèn)為，保障自由權(quán)利是應(yīng)有之義[18]?；緳?quán)利“限制統(tǒng)治”的功能實(shí)則提出并不僅是“不侵害”的單一要求，也是國家權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置本身不形成基本權(quán)利危害后果的消極規(guī)范[7]。憲法基本權(quán)利條款通過防御性消極要求以“國家權(quán)力禁止不當(dāng)限制”方式來影響國家權(quán)力的形成中要將基本權(quán)利因素考慮其中[19]。能夠有效制約權(quán)力的就是權(quán)利，基本權(quán)利的客觀秩序功能體現(xiàn)其自身消極的防御權(quán)能夠?qū)?quán)力劃出邊界[20]進(jìn)而形成有效制約，消除由于權(quán)力腐敗本性所帶來的不利后果[21]。這要求立法機(jī)關(guān)制定組織法、程序法時(shí)不能不當(dāng)設(shè)置機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，更要避免機(jī)構(gòu)間職能設(shè)置不當(dāng)導(dǎo)致沖突或推諉。以法定權(quán)利為本位之國家法律規(guī)則一般支持以下觀點(diǎn)：將權(quán)利表征為法律的應(yīng)然價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利保障為中心或者出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)[22]。法律的價(jià)值理論權(quán)利本位說[22]認(rèn)為，當(dāng)法律上一些問題需要判斷是非曲直時(shí)，權(quán)利為先要考量的優(yōu)位因素。國家監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)是防止公權(quán)力對(duì)人民權(quán)利進(jìn)行侵害予以監(jiān)督的行為。監(jiān)察委員會(huì)通過對(duì)破壞憲法統(tǒng)一正確實(shí)施、破壞社會(huì)各方面秩序等行為予以調(diào)查、監(jiān)察和處罰[23]。國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)我國現(xiàn)存的犯罪、違法、違規(guī)和違紀(jì)現(xiàn)象予以整頓和處理，有助于改善違反法治和貪污腐化的作風(fēng)環(huán)境，更有助于人民自由平等行使權(quán)利空間的凈化、對(duì)人權(quán)保障原則的呼應(yīng)。人權(quán)保障體系涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的方方面面，監(jiān)察管轄也應(yīng)該對(duì)應(yīng)涵蓋和輻射政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等多個(gè)方面。

（三）民主：監(jiān)察管轄標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行對(duì)憲治意識(shí)培育有“溢出”效應(yīng)

彭真在1982 年憲法草案制定過程中認(rèn)為，“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力”所體現(xiàn)的“民主制約原理”[24]應(yīng)作為國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的方向和權(quán)力行使的要求之一[25]。說明在“憲法主治”下人民當(dāng)家做主是保證國家制度運(yùn)轉(zhuǎn)有效性、權(quán)力行使的效能也是國家權(quán)力行使的“正確性”要求。“民主”文義解釋為“人民當(dāng)家做主”。法治-民主型憲法價(jià)值，是人民主體與“法治”“民主”價(jià)值在憲法應(yīng)然與實(shí)然兩個(gè)層面能動(dòng)和效果的互動(dòng)。人民主體關(guān)于法治和民主的需要的產(chǎn)生以憲法意識(shí)的培育為前提。

憲治意識(shí)是指公民參與憲法實(shí)踐時(shí)經(jīng)過客觀對(duì)主觀作用，內(nèi)化為對(duì)憲法認(rèn)知、情感和意志，進(jìn)而形成相對(duì)穩(wěn)定的憲法心態(tài)、憲法觀念和憲法意志，由主觀反之于客觀作用于憲法行為[26]。國家監(jiān)察委員會(huì)在依據(jù)監(jiān)察管轄制度確立的標(biāo)準(zhǔn)履行監(jiān)察職能的過程中，對(duì)公民憲政文化的培育有“溢出”效應(yīng)。首先，通過監(jiān)察委員會(huì)履行多領(lǐng)域的監(jiān)察管轄能幫助被監(jiān)察對(duì)象牢固樹立正確的權(quán)力觀。國家監(jiān)察委員會(huì)通過各種形式在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、司法、執(zhí)法、社會(huì)和涉外等多領(lǐng)域履行監(jiān)察職能[27]，能夠增強(qiáng)各領(lǐng)域被監(jiān)察對(duì)象紀(jì)律意識(shí)和憲政法制觀念，根植權(quán)力來源的人民性。其次，擴(kuò)大監(jiān)察管轄有利于培育被監(jiān)察對(duì)象依法用權(quán)的意識(shí)。在傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、執(zhí)法監(jiān)察管轄的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對(duì)涉嫌腐敗犯罪行為監(jiān)察的司法管轄、涉及民生基本權(quán)利的社會(huì)管轄、人民生存保障環(huán)境管轄和腐敗畏罪潛逃的涉外管轄，全方位警醒被監(jiān)察對(duì)象手中的權(quán)力不是無限的而是受黨紀(jì)國法約束的，用權(quán)要受監(jiān)督。要按權(quán)力清單用權(quán)，防止利用權(quán)力設(shè)租、尋租，避免以權(quán)壓法、濫用權(quán)力使權(quán)力“異化”導(dǎo)致腐敗。再次，設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)在多領(lǐng)域的監(jiān)察管轄能引導(dǎo)和促進(jìn)公民憲法觀念和意志的形成。依據(jù)監(jiān)察的預(yù)防、教育、糾偏、保護(hù)、懲處等職能設(shè)置監(jiān)察管轄制度，將反腐教育和廉政文化的實(shí)施情況納入監(jiān)察管轄范圍，在一定程度上將促進(jìn)民眾憲法觀念的轉(zhuǎn)變。通過引導(dǎo)公民爭(zhēng)當(dāng)尊法、學(xué)法、守法、用法模范，逐步培養(yǎng)公民自由、平等、民主、法治、保障人權(quán)等價(jià)值觀念，使公民逐漸樹立對(duì)憲法和法律的信仰及契約精神，促進(jìn)公民形成憲法心態(tài)、觀念和意志。

三、監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的立法規(guī)范架構(gòu)與意蘊(yùn)

（一）監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的規(guī)范架構(gòu)

我國《憲法》第一百二十四條第四款是監(jiān)察委員會(huì)結(jié)構(gòu)組織形式和職權(quán)授權(quán)獲取方式來源《憲法》基礎(chǔ)之明示規(guī)定，規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”?！侗O(jiān)察法》在第一章“總則”第一條即表明立法目的，在微觀層面是針對(duì)行使公權(quán)力的公職人員為對(duì)象的監(jiān)督，宏觀層面置入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景中，實(shí)現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革。因而根據(jù)新時(shí)代推進(jìn)依法治國和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)訴求，在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)并賦予其國家監(jiān)察職能?！稇椃ā返谝话俣邨l規(guī)定的是監(jiān)察委員會(huì)獲得監(jiān)察權(quán)獨(dú)立屬性的憲法依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第三條明確了監(jiān)察委員會(huì)“專責(zé)”行使監(jiān)察職能的性質(zhì)，通過三種工作方式以達(dá)到維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的目的。基于這一職能屬性所獲得的職權(quán)授權(quán)，我國的監(jiān)察法律體系與傳統(tǒng)部門法劃分理論分類的行政法律體系和訴訟法律體系相區(qū)別開來。依據(jù)《監(jiān)察法》第四條可知，職務(wù)犯罪辦理模式發(fā)展為以監(jiān)、公、檢、法為主體的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的預(yù)防與懲治機(jī)制?！侗O(jiān)察法》第四條反映的監(jiān)、公、檢、法之間分工、配合與制約的規(guī)范構(gòu)造，《監(jiān)察法》第十一條重申與細(xì)化，形成了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查與處置職能。然而《憲法》《監(jiān)察法》基于其基本法的屬性在監(jiān)察領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)察委員會(huì)職能配置及以此為基礎(chǔ)作出的職權(quán)授權(quán)，雖起著統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用，但僅僅是一種概括性規(guī)定，如《監(jiān)察法》第三十四條第二款對(duì)職務(wù)犯罪牽連案件的監(jiān)察管轄進(jìn)行“并案管轄，監(jiān)察主導(dǎo)”的原則性規(guī)定，第三十五條從監(jiān)察程序上規(guī)定了獲得案件線索進(jìn)行監(jiān)察管轄實(shí)踐上實(shí)質(zhì)審查的處理，仍不足以為監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作的辦案程序和具體措施的運(yùn)行提供充足的制度供給，其中的規(guī)范意涵也有待進(jìn)一步厘清。

2019年10月26日，全國人大常委會(huì)通過《制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，意味著監(jiān)察法規(guī)的制定是監(jiān)察委員會(huì)案件管轄職能體系性規(guī)范完善的重大契機(jī)。監(jiān)察委員會(huì)案件管轄具體制度的建構(gòu)，在對(duì)行政監(jiān)察法律進(jìn)行合理繼承的基礎(chǔ)上，結(jié)合憲法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職能定位和改革實(shí)際情況，遵循《監(jiān)察法》的立法目的、立法原則進(jìn)行充實(shí)，科學(xué)解決國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)哪些活動(dòng)有權(quán)監(jiān)督、調(diào)查和處置問題，改變職務(wù)違法監(jiān)察管轄規(guī)范設(shè)定存在立法漏洞的狀況，避免監(jiān)察委員會(huì)與各類監(jiān)督部門和公、檢、法因監(jiān)察管轄制度不清而產(chǎn)生案件推諉和扯皮現(xiàn)象。將監(jiān)察委員會(huì)職能體系規(guī)定作為監(jiān)察職權(quán)行使前提納入監(jiān)察法規(guī)制定宏觀規(guī)劃中，使監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使和監(jiān)察立案管轄具有針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性。劃分監(jiān)察管轄的法律依據(jù)應(yīng)該是《監(jiān)察程序法》，而非實(shí)體的《監(jiān)察法》，建議制定并細(xì)化《國家監(jiān)察程序法》。在銜接監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法規(guī)定與《刑事訴訟法》基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)定職務(wù)犯罪監(jiān)察委員會(huì)案件管轄，在《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》中完善職務(wù)違法監(jiān)察管轄內(nèi)容并提高至法規(guī)層面，形成《國家監(jiān)察程序法》—《國家監(jiān)察管轄條例》的法律、法規(guī)體系化層級(jí)效力。

（二）監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的規(guī)范意蘊(yùn)

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》提出，監(jiān)督體系作為建構(gòu)職能體系“系統(tǒng)完備”中的有機(jī)組成部分，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制。依據(jù)《監(jiān)察法》第四條，作為監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的總領(lǐng)性原則規(guī)范，國家監(jiān)察體制改革補(bǔ)全職務(wù)違法的防懲，擴(kuò)展為監(jiān)、公、檢、法之間的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的預(yù)防與懲治機(jī)制，體現(xiàn)規(guī)范“系統(tǒng)完備”的發(fā)展過程。我國《憲法》第一百二十七條規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)履行職能行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和與公、檢、法之間分工合作、相互配合與制約的關(guān)系，是職能體系建構(gòu)“科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效”要求的體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第一章總則第四條是對(duì)《憲法》第二十七條的重申和細(xì)化，第一款規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)履行職能行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，獨(dú)立性并非不受法律約束下的絕對(duì)自由，而是在法律范圍內(nèi)不受特定對(duì)象——“行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人”的干涉；第二款通過指引性規(guī)范引導(dǎo)監(jiān)、公、檢、法部門在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件辦理中的配合與制約；第三款規(guī)定對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和單位而言屬于義務(wù)性規(guī)范，其對(duì)監(jiān)察委員會(huì)有依法協(xié)助義務(wù)。從規(guī)范視角考察《憲法》的特殊規(guī)定和《監(jiān)察法》的一般規(guī)定可以認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，各個(gè)機(jī)關(guān)各司其職與決策程序、管轄范圍互不干涉。在分工負(fù)責(zé)的基本框架前提下，基于反腐專門、專業(yè)性工作目標(biāo)同一性要求，在規(guī)范上應(yīng)然銜接以實(shí)行監(jiān)、公、檢、法之間的互相配合通力合作發(fā)揮系統(tǒng)合力、形成良性互動(dòng)的實(shí)然運(yùn)作模式。故監(jiān)察委員會(huì)與公、檢、法之間也形成了分工、配合與制約的規(guī)范銜接與良性互動(dòng)關(guān)系，辦理職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件運(yùn)作模式是在各司其職與互不干涉基礎(chǔ)上的互相配合以及互相制約。第二、第三、第四款既是以第一款各機(jī)關(guān)獨(dú)立性地位和尊嚴(yán)為前提，也能反作用且促進(jìn)實(shí)現(xiàn)第一款監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)獨(dú)立與不受干涉。

《監(jiān)察法》第三十四條第二款對(duì)職務(wù)犯罪牽連案件的管轄進(jìn)行的授權(quán)性規(guī)范事實(shí)上是確立了對(duì)職務(wù)犯罪牽連案件“并案管轄，監(jiān)察主導(dǎo)”的原則。該條款規(guī)范的職務(wù)犯罪被調(diào)查人主要涉及以下四種情形：一人犯數(shù)罪與他人共同犯一罪或者與他人共同犯數(shù)罪以及與他人實(shí)施的犯罪具有關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致幾個(gè)辦案機(jī)關(guān)根據(jù)《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律獲得管轄權(quán)的，職務(wù)違法、職務(wù)犯罪與其他違法犯罪性質(zhì)案件雜糅并發(fā)的案件，“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查”。按文意解釋理解，“一般”表明監(jiān)察管轄處理的基本思路，“應(yīng)當(dāng)”具有一定的確定和強(qiáng)制意味，二詞合用形成了具有前件的確定性指引規(guī)范，對(duì)涉及職務(wù)犯罪案件及其牽連案件情況下管轄處理原則上應(yīng)確定由監(jiān)察委員會(huì)并案管轄；“一般”的另一重含義是特殊或例外情況下不宜由監(jiān)察委員會(huì)并案管轄的，才由其他機(jī)關(guān)管轄?！耙话恪彼N(yùn)含的兩種情形同時(shí)適用該款后半部分規(guī)定的“其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”，“協(xié)助”的表述和與之有相似立法規(guī)范建構(gòu)方式的2018 年10 月新《刑事訴訟法》第七條繼續(xù)沿用“配合”一詞不同，實(shí)則強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)的主導(dǎo)地位[28]?！侗O(jiān)察法》第三十五條從監(jiān)察程序上規(guī)定獲得案件線索進(jìn)行審查的處理，采用的是排除性非列舉規(guī)范指明監(jiān)察委員會(huì)與公、檢、法之間的分工、相互配合與制約，對(duì)于不屬于監(jiān)察管轄范圍內(nèi)的移送主管機(jī)關(guān)。因此《監(jiān)察法》第三十四條、第三十五條實(shí)則是第四條的細(xì)化規(guī)范，其核心本質(zhì)仍是強(qiáng)調(diào)實(shí)踐中包含職務(wù)犯罪與職務(wù)違法涉關(guān)聯(lián)案件特殊情形及經(jīng)審查不屬于監(jiān)察管轄范圍的監(jiān)察委員會(huì)與其他各機(jī)關(guān)的分工負(fù)責(zé)與互相配合是互相制約的職能體系形成和互動(dòng)模式。

四、監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度立法規(guī)范設(shè)定需注意的問題

（一）監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度設(shè)定應(yīng)遵循立法技術(shù)規(guī)范

1.立法保留

監(jiān)察法律規(guī)范內(nèi)容設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循立法保留[29]原則，立法保留以立法權(quán)限分配為標(biāo)準(zhǔn)可劃分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留[30]。二者的區(qū)別主要在于事項(xiàng)規(guī)定是否僅限于法律及授權(quán)主體、授權(quán)機(jī)關(guān)的范圍[31]。具體到監(jiān)察領(lǐng)域，結(jié)合《立法法》第九條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的具體規(guī)定是為更好執(zhí)行《監(jiān)察法》所作的細(xì)化，并不屬于包括監(jiān)察制度與司法制度內(nèi)容在內(nèi)的三項(xiàng)只能經(jīng)由法律制定且不可授權(quán)其他機(jī)關(guān)先行根據(jù)實(shí)踐之需制定法規(guī)的絕對(duì)法律保留范圍，監(jiān)察法規(guī)立法時(shí)不需要將該內(nèi)容排除在外。結(jié)合《立法法》第八條規(guī)定，可對(duì)屬于法律相對(duì)保留事項(xiàng)內(nèi)容的關(guān)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)案件管轄及其審查程序規(guī)范事項(xiàng)先制定監(jiān)察法規(guī)和相關(guān)執(zhí)行性的規(guī)范?！吨贫ūO(jiān)察法規(guī)的決定》指出，為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)，需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)是監(jiān)察法規(guī)可以作出規(guī)定事項(xiàng)理由之一。監(jiān)察委員會(huì)案件管轄及包含監(jiān)察管轄程序等問題在監(jiān)察法規(guī)中規(guī)定，在一定程度上能緩解法治與改革之間的緊張關(guān)系。

2.法律優(yōu)先

依據(jù)法的效力理論[32]，根據(jù)《立法法》第九十二條之“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”等立法技術(shù)規(guī)則，《監(jiān)察法》是位居憲法之下在國家監(jiān)察工作方面的具有統(tǒng)領(lǐng)地位的法律，制定主體為全國人民代表大會(huì)，在監(jiān)察管轄制度上的新規(guī)定理應(yīng)優(yōu)先處于同一法律層級(jí)的《刑事訴訟法》。《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》升級(jí)至法規(guī)后其制定主體為國家監(jiān)察委員會(huì)?！读⒎ǚā返谝话倭闼臈l第三款規(guī)定司法解釋之主體在未獲得新的授權(quán)決定擴(kuò)展至監(jiān)察委員會(huì)情況下，國家監(jiān)察委員會(huì)并不屬于法律解釋主體，僅以《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》升級(jí)至法規(guī)后所明示的管轄罪名為限作為監(jiān)、公、檢、法之間互相配合辦理的職務(wù)犯罪案件。從法律優(yōu)先原則的角度來看，監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的設(shè)定至少應(yīng)具備三個(gè)特點(diǎn)：第一，內(nèi)容不得抵觸包括目的、原則、監(jiān)察管轄具體規(guī)則等在內(nèi)的憲法、監(jiān)察法律規(guī)范內(nèi)容；第二，根據(jù)《立法法》第八十八條第一、第二款之規(guī)定，《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》提高至法規(guī)層面并科學(xué)設(shè)定職務(wù)犯罪監(jiān)察委員會(huì)案件管轄，補(bǔ)足職務(wù)違法監(jiān)察管轄內(nèi)容后的監(jiān)察法規(guī)規(guī)范效力在位階上低于《監(jiān)察法》等法律，但高于地方性法規(guī)、規(guī)章；第三，新制定的監(jiān)察法律、法規(guī)中監(jiān)察委員會(huì)案件管轄內(nèi)容在范圍、種類、幅度上不得擴(kuò)大或縮小《監(jiān)察法》規(guī)范，并需經(jīng)受合法性審查。

（二）監(jiān)察管轄限制性規(guī)定的思考

1.對(duì)監(jiān)察管轄限制過嚴(yán)不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能

國家治理內(nèi)容體系治理主體應(yīng)為“黨、政、企、社、民、媒”六位一體及其之間互動(dòng)合力；治理主體主要依靠法律等六大具體治理方法，使治理體系主要發(fā)揮監(jiān)管在內(nèi)的五大功能；實(shí)現(xiàn)自上而下、自下而上、橫向互動(dòng)三大治理運(yùn)行路徑[33]。重構(gòu)的監(jiān)察制度在我國的國家治理體系中，在治理結(jié)構(gòu)上屬于“黨、政”性質(zhì)的治理主體，承載著治理功能體系監(jiān)管的功能。要準(zhǔn)確定位監(jiān)察職能，需尊重監(jiān)察歷史及規(guī)章制度的繼承性和延續(xù)性，確認(rèn)除傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法方面的監(jiān)察管轄內(nèi)容外，加上劃轉(zhuǎn)的職務(wù)犯罪監(jiān)察司法監(jiān)察管轄，增加涉外監(jiān)察管轄，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)行體系自上而下運(yùn)轉(zhuǎn)[34]；同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步從橫向上豐富監(jiān)察職能內(nèi)涵，拓展監(jiān)察職能種類，增加社會(huì)、環(huán)境方面的監(jiān)察管轄，與文化監(jiān)察管轄[35]一并促進(jìn)運(yùn)行體系的橫向互動(dòng)。擴(kuò)張監(jiān)察管轄面，使監(jiān)察人員在準(zhǔn)確定位職能基礎(chǔ)上配置的適當(dāng)職權(quán)能與其肩負(fù)的重要使命相稱，使國家監(jiān)察管轄具體應(yīng)該體現(xiàn)七個(gè)方面，即糾偏、廉政、預(yù)防、服務(wù)、效能、懲處及監(jiān)督。由該七個(gè)職能內(nèi)涵出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察管轄優(yōu)化建議為：強(qiáng)化政治監(jiān)察管轄；擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)監(jiān)察管轄；強(qiáng)調(diào)文化監(jiān)察管轄；增加社會(huì)、環(huán)境監(jiān)察管轄；細(xì)化執(zhí)法監(jiān)察管轄；厘清司法監(jiān)察管轄；重視涉外監(jiān)察管轄。

2.監(jiān)察管轄程序性規(guī)定不宜限制過窄

劃分監(jiān)察管轄的法律依據(jù)[36]應(yīng)該是監(jiān)察程序法，而非實(shí)體的監(jiān)察法。將《國家監(jiān)察程序法》與《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》一并列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，通過實(shí)體與程序一體兩面實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，提高監(jiān)察效能合力。監(jiān)察程序法作為監(jiān)察工作開展時(shí)對(duì)問題線索處置、調(diào)查等的權(quán)限分配，是劃分監(jiān)察管轄的依據(jù)[23]，應(yīng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)案件管轄、案件線索審查移送程序等問題給予集中、明確規(guī)定。當(dāng)然，監(jiān)察法中有關(guān)監(jiān)察職責(zé)和監(jiān)察對(duì)象主體范圍的規(guī)定也會(huì)影響到管轄的確定?！侗O(jiān)察法》第十一條和《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》更側(cè)重于對(duì)職務(wù)犯罪管轄范圍的細(xì)化，但所涉規(guī)范中羅列的職務(wù)犯罪邏輯混淆導(dǎo)致分工模糊，行為內(nèi)涵界限不清，手段方式有包含交叉之意，將情節(jié)輕重程度相異致后果不同的行為并排列舉，將行為、目的、手段作為規(guī)范中并列出現(xiàn)的詞語的立法方式，將職務(wù)違法與職務(wù)犯罪結(jié)構(gòu)上視同并列關(guān)系。因此建議將一般違法與職務(wù)犯罪管轄規(guī)定通過量化細(xì)化進(jìn)行界限清晰的區(qū)分，另行通過類型化列舉式的立法技術(shù)，強(qiáng)化職務(wù)違法指引性規(guī)范創(chuàng)設(shè)。應(yīng)改變《監(jiān)察法》中涉及職務(wù)違法表述上與職務(wù)犯罪并列或裁量選擇的立法表述，將職務(wù)違法含義的表述不作擴(kuò)大解釋，僅將其理解在字面含義范圍內(nèi)。實(shí)際上，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪管轄范圍相比，其內(nèi)涵較為豐富，且具有更廣泛的外延，其“違法”行為范圍不僅包括已觸犯《刑法》但免受刑罰處罰行為，還指觸犯憲法、法律、行政法規(guī)的職務(wù)行為，甚至包括違反符合為執(zhí)行上位法規(guī)定而進(jìn)行細(xì)化的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的職務(wù)行為。在監(jiān)察對(duì)象主體范圍方面，《監(jiān)察法》第十五條監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法、犯罪的監(jiān)察人員并不限于國家工作人員，將其擴(kuò)展為行使公權(quán)力履行公職的人員，符合國家立法設(shè)立的目的和監(jiān)察理論，避免失職瀆職行為給國家和人民利益造成重大損失，國有資產(chǎn)流失和公職人員腐敗破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治根基，動(dòng)搖社會(huì)主義大廈的基石。

3.現(xiàn)行監(jiān)察法的監(jiān)察管轄部分限制性規(guī)定有悖于公正原則

雖然依據(jù)《監(jiān)察法》第三條和第三十四條與監(jiān)察管轄有關(guān)的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)似乎可以對(duì)一切職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，并且具有可將部分職務(wù)犯罪的調(diào)查工作交由檢察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)實(shí)施的主導(dǎo)權(quán)，然而公正始終應(yīng)該是法治的底色，在監(jiān)察管轄配置上不能以犧牲公正為代價(jià)[37]。當(dāng)在訴訟活動(dòng)過程中部分案件由監(jiān)察委員會(huì)管轄可能會(huì)導(dǎo)致案件處理不公正時(shí)，由監(jiān)察委員會(huì)管轄的決定并非為最好的選擇，應(yīng)避免監(jiān)察管轄制度規(guī)定上的“監(jiān)察中心主義”，如以下三類案件：第一，司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正等職務(wù)犯罪行為在訴訟活動(dòng)過程中被發(fā)現(xiàn)的案件。第二，如偽證罪、妨害作證罪、窩藏包庇罪以及辯護(hù)人、訴訟代理人毀滅證據(jù)、偽造證據(jù)、妨害作證罪等類型案件。第三，牽連程度比較低的互涉案。原因主要是：第一類監(jiān)察管轄實(shí)際上是要求監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于本機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)利用職務(wù)犯罪行為主動(dòng)移送給其他司法機(jī)關(guān)處理，勉為其難且不符合實(shí)際。該類所描述的情況屬于《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定之職務(wù)犯罪案件，規(guī)范賦予檢察機(jī)關(guān)保有針對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)此監(jiān)察委員會(huì)不能參與其中，而只能由檢察機(jī)關(guān)自行立案?jìng)刹椤９蕿楸苊馀c《刑事訴訟法》相沖突，由檢察機(jī)關(guān)管轄更為適宜，可以移送管轄。關(guān)于第二類情況，由于此類案件當(dāng)事人的行為與監(jiān)察管轄機(jī)關(guān)的調(diào)查（偵查）取證行為直接對(duì)立，雙方存在利益沖突，難以做到公正處理。為了避免監(jiān)察委員會(huì)打擊和報(bào)復(fù)性追訴的可能性，對(duì)這類案件宜交由本機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)辦理能更好遵循監(jiān)察管轄的憲法價(jià)值和立法精神。建議借鑒《刑事訴訟法》第四十四條第三款的規(guī)定，將該類案件交由具有偵查設(shè)備和技能更優(yōu)的公安機(jī)關(guān)管轄。第三類管轄的案件所指的牽連程度比較低的互涉案，如監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查受賄案件中起非重要作用和地位的某國家機(jī)關(guān)工作人員的受賄事實(shí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其過去觸犯故意殺人罪或搶劫等類似十大重罪性質(zhì)的與職務(wù)犯罪牽連程度較低行為，鑒于專業(yè)性、辦案經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)設(shè)備等對(duì)調(diào)查取證等多種優(yōu)勢(shì)考慮，宜將非職務(wù)犯罪案件移交公安機(jī)關(guān)辦理。

五、結(jié)語

本文因應(yīng)當(dāng)前國家監(jiān)察委員會(huì)獲得制定監(jiān)察法規(guī)授權(quán)的迫切需求而進(jìn)行的監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法考量，通過深究國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會(huì)案件管轄立法研究的憲法價(jià)值，考察監(jiān)察委員會(huì)案件管轄的立法規(guī)范架構(gòu)與意蘊(yùn)，監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度立法規(guī)范設(shè)定需注意的立法技術(shù)規(guī)范和限制性規(guī)定正反兩方面問題，獲得監(jiān)察委員會(huì)案件管轄多維建構(gòu)考量空間。