造成林木、林地毀壞的法律責(zé)任
——《中華人民共和國森林法》釋義系列之二

第七十四條違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用三倍以下的罰款。

違反本法規(guī)定，在幼林地砍柴、毀苗、放牧造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。

向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

釋義：

本條是關(guān)于非法開墾、采石、采砂等毀壞林木、林地行為以及在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧等毀林行為的法律責(zé)任的規(guī)定。本條是由原森林法第四十四條和《森林法實施條例》第四十一條修改而來，與原法相比，增加了造成林地毀壞的法律后果和在幼林地毀苗的違法行為，明確了責(zé)令補種樹木的地點是原地或者異地，以更嚴格的責(zé)任、更明確的舉措保護森林資源。

一、非法毀壞林木的情形和法律責(zé)任

（一）造成林木毀壞的違法情形

1.非法毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他活動，毀壞林木的行為。在實際中，未經(jīng)林業(yè)主管部門的批準，非法進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂等活動，毀壞林木的現(xiàn)象比較普遍，這些行為所采取的手段多種多樣，如挖倒樹木，砍下樹梢取種，環(huán)剝?nèi)≈确绞剑斐傻奈：蛽p失并不亞于盜伐、濫伐林木，對森林資源危害較大。為了制止這些違法行為，保護森林資源，本法第三十九條第一款規(guī)定：“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。”本條規(guī)定對這類毀林行為要給予處罰，所謂“毀壞”行為，是指致使林木不能正常生長或者造成林木死亡等情形。非法開展上述活動，造成林木毀壞的，即構(gòu)成本條的違法行為。

2.在幼林地砍柴、毀苗、放牧的行為。本法第三十九條第三款規(guī)定：“禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“新造幼林地和其他應(yīng)當封山育林的地方，由當?shù)厝嗣裾M織封山育林?！庇琢值厥翘幱谏治从糸]前的狀態(tài)，其林分結(jié)構(gòu)還不夠穩(wěn)定，極易受到外界環(huán)境的影響和破壞，砍柴、毀苗、放牧行為直接損害幼林，且這種損害難以自我修復(fù)，很可能造成幼林不能正常生長甚至死亡。因此，本法對幼林地給予保護，禁止在幼林地開展砍柴、毀苗、放牧行為。違反本法規(guī)定，從事上述行為的，依法應(yīng)予懲處。

（二）造成林木毀壞的法律責(zé)任

1.責(zé)令停止違法行為。對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，或者在幼林地砍柴、毀苗、放牧，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令違法行為人立即停止實施違法行為。

2.責(zé)令限期在原地或者異地補種樹木。對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，或者在幼林地砍柴、毀苗、放牧，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令違法行為人限期在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木。拒不補種樹木，或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，適用本法第八十一條的規(guī)定，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依法組織代為履行，代為履行所需費用由違法者承擔(dān)。

3.罰款。根據(jù)本條第一款規(guī)定，對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款，授予了林業(yè)主管部門行政處罰的自由裁量權(quán)。有關(guān)執(zhí)法部門在作出責(zé)令停止違法行為，限期補種的決定的同時，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害等多種因素，可以對違法行為人處以罰款，也可以不處以罰款。

二、非法毀壞林地的法律責(zé)任

（一）造成林地毀壞的違法情形

本法第三十九條第一款規(guī)定，禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。本條打擊的對象是非法開墾、采石、采砂、采土或其他活動毀壞林地的行為，其適用范圍限定為“非法活動”，并非絕對地禁止所有可能造成林木、林地毀壞的開墾、采石、采砂、采土以及其他活動。如果符合有關(guān)法律規(guī)定的條件，經(jīng)過法定程序來實施，雖然客觀上導(dǎo)致了破壞林地的后果，但并不構(gòu)成違法行為。

（二）造成林地毀壞的法律責(zé)任

1.責(zé)令停止違法行為。對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令違法行為人，立即停止實施違法行為。

2.責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。根據(jù)本條第一款規(guī)定，違法行為人在接到林業(yè)主管部門限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的決定通知后，應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)，對占用的林地進行整治，通過平整土地、覆蓋種植土等適宜的方式，確保被占用的地塊恢復(fù)生產(chǎn)條件；并根據(jù)地形地貌、水土環(huán)境、周邊環(huán)境等自然因素，實事求是、因地制宜地選擇適當?shù)奈锓N和適當?shù)姆椒ㄟM行植被恢復(fù)活動，將被其占用林地的植被和林業(yè)生產(chǎn)條件恢復(fù)起來。對拒不恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，或者恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件不符合國家有關(guān)規(guī)定的，適用本法第八十條的規(guī)定，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依法組織代為履行，代為履行所需費用由違法者承擔(dān)。

3.罰款。根據(jù)本條第一款規(guī)定，對違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，可以處限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用三倍以下的罰款?！翱梢浴碧幜P款，賦予了林業(yè)主管部門行政處罰的自由裁量權(quán)?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當準確核算恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用，作為決定罰款數(shù)額的依據(jù)。

4.刑事責(zé)任。對非法占用農(nóng)用地，改變林地用途的行為，不僅規(guī)定了行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。刑法第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”根據(jù)刑法這一條的規(guī)定，本條規(guī)定的違法行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，要具備以下兩個要件：一是，非法占用林地，改變林地用途；二是，占用林地數(shù)量較大，并造成林地大量毀壞的。關(guān)于“數(shù)量較大，并造成林地大量毀壞”的認定，按照《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定執(zhí)行。

三、向林地排污的法律責(zé)任

本條第三款規(guī)定了違反本法第三十九條的規(guī)定，向林地排污的法律責(zé)任。本法第三十九條第二款規(guī)定：“禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等?！迸c之相對應(yīng)，任何單位和個人向林地排放以下三類物質(zhì)，即構(gòu)成違法：一是，重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水；二是，重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污泥；三是，可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。其中，前兩項的污水、污泥要求“重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標”，排放可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等則沒有某種物質(zhì)超標的要求。

為了保護生態(tài)環(huán)境，法律對污染林地的違法行為必須嚴懲。向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等，既是違反森林法的行為，也是違反土壤污染防治法的行為。本條與土壤污染防治法第八十七條作了銜接性規(guī)定，對向林地排污的單位或者個人的處罰，適用土壤污染防治法的規(guī)定。在實踐當中，發(fā)現(xiàn)此類案件要及時向生態(tài)環(huán)境部門移送線索，嚴格查辦。