基于“三線一單”的排污許可精細(xì)化管理設(shè)想*

盧瑛瑩 樓喬奇 劉柏辰

(浙江省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州 310007)

環(huán)境影響評價與排放管理從過去的以項目準(zhǔn)入為主向既抓宏觀又抓微觀的全流程管理轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建起以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單(以下簡稱“三線一單”)為空間管控基礎(chǔ)，項目環(huán)境影響評價為環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)口，排污許可為企業(yè)運(yùn)行守法依據(jù)的管理新框架。排污許可制是指生態(tài)環(huán)境主管部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，依法規(guī)范其排污行為并依證實施監(jiān)管的環(huán)境管理制度。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，明確2020年應(yīng)完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作?！叭€一單”是生態(tài)破壞、環(huán)境污染源頭預(yù)防和系統(tǒng)管理的重要手段[1]。2017年9月，國家啟動長江經(jīng)濟(jì)帶11個省(市)及青海省“三線一單”編制工作，目前重慶市、浙江省、上海市、江蘇省等省市 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案相繼發(fā)布。當(dāng)前，我國正處于排污許可與“三線一單”制度落地的關(guān)鍵時期，作為固定污染源環(huán)境監(jiān)管的核心制度，排污許可與其他制度的有機(jī)銜接成為學(xué)界探討熱點(diǎn)及環(huán)境管理的迫切需求[2-3]，但與“三線一單”的融合研究鮮有相關(guān)報道。本研究從“三線一單”的特點(diǎn)及功能視角探討推進(jìn)排污許可管理精細(xì)化思路，為兩項制度落地應(yīng)用與實效提升提供參考。

1 結(jié)合“三線一單”推進(jìn)排污許可實施的必要性

1.1 “三線一單”環(huán)境準(zhǔn)入前端屬性可提升排污許可科學(xué)性，實現(xiàn)系統(tǒng)性預(yù)防

“三線一單”以區(qū)域生態(tài)功能定位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向確定環(huán)境質(zhì)量底線，按生態(tài)空間分布和水、大氣、土壤等環(huán)境要素評價結(jié)果開展空間管控[4]，以生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單為成果出口，從固定污染源的環(huán)境管理鏈上看，“三線一單”制度屬于環(huán)境準(zhǔn)入的最前端制度。在排污許可實施過程中充分結(jié)合“三線一單”管控要求，可以體現(xiàn)決策源頭管控科學(xué)性，尤其在當(dāng)前排污許可清理整頓階段，大量已有企業(yè)的歷史遺留問題正在處理過程中，“三線一單”管控要求為排污許可證發(fā)放提供了系統(tǒng)依據(jù)，防止清理整頓“一刀切”，確保在清理整頓過程中處理好發(fā)展與底線的關(guān)系。

1.2 “三線一單”分區(qū)可視化標(biāo)準(zhǔn)增加了排污許可空間屬性，推動排污許可空間準(zhǔn)入落地

“三線一單”構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、資源利用管控要求落實在一張圖上，具有顯著的空間化特征，是落實生態(tài)環(huán)境空間管控的重要抓手。各省編制的“三線一單”都要求覆蓋整個省級行政區(qū)，分區(qū)可細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，是在主體功能區(qū)劃等基礎(chǔ)上細(xì)化和延伸的新型環(huán)境空間管制模式，可為政府和企業(yè)同時提供環(huán)境管理的空間可視化標(biāo)準(zhǔn)。通過數(shù)據(jù)平臺整合，在“三線一單”基礎(chǔ)上實施排污許可，可以增加排污許可的空間屬性，實現(xiàn)排污許可空間準(zhǔn)入。

1.3 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系可為排污許可提供差異化依據(jù)，實現(xiàn)排污許可精細(xì)化管理

“三線一單”制定了一套生態(tài)環(huán)境分區(qū)的管控體系，“三線”是劃框子，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的邊界和底線，銜接資源開發(fā)利用的上線；“一單”是定規(guī)則，基于“三線”的劃定成果，對各類空間提出關(guān)于開發(fā)建設(shè)活動的限制性要求，這是為了進(jìn)行更有效的分類管理，明確禁止、限制或合理開發(fā)的邊界，從而引導(dǎo)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在這個目標(biāo)導(dǎo)向下，“三線一單”環(huán)境管控單元分為優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元和一般管控單元3類。優(yōu)先保護(hù)單元主要為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、國家級生態(tài)公益林等重要保護(hù)地，以及生態(tài)功能較重要的地區(qū)，優(yōu)先保護(hù)單元以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，依法禁止或限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。重點(diǎn)管控單元分為產(chǎn)業(yè)集聚類和城鎮(zhèn)生活類，主要為工業(yè)發(fā)展集中區(qū)域和城鎮(zhèn)建設(shè)集中區(qū)域。一般管控單元為優(yōu)先保護(hù)單元和重點(diǎn)管控單元以外的其他區(qū)域。“三線一單”對不同的環(huán)境管控單元規(guī)定了不同的資源環(huán)境底線和項目準(zhǔn)入要求，體現(xiàn)了分區(qū)差異化管控特質(zhì)。在“三線一單”基礎(chǔ)上實施排污許可，可以打破目前僅以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為許可依據(jù)的單一性，對不同環(huán)境管控單元實施差異化的許可標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)排污許可精細(xì)化管理。

2 結(jié)合“三線一單”推進(jìn)排污許可實施的重要突破

將“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求作為優(yōu)化排污許可制的重要依據(jù)，考慮到當(dāng)前排污許可按行業(yè)單線推進(jìn)的系統(tǒng)性不足問題，重點(diǎn)應(yīng)該在排污許可與管控單元環(huán)境質(zhì)量底線、管控單元準(zhǔn)入要求、管控單元差異化管控要求相結(jié)合3方面有所突破。

2.1 與管控單元環(huán)境質(zhì)量底線相結(jié)合，在排污許可與環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)上有所突破

當(dāng)前，排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范以行業(yè)分類，未考慮排污單位所在區(qū)域的環(huán)境管控需求，基于“環(huán)境質(zhì)量改善”的許可限值、許可管理等響應(yīng)機(jī)制尚未建立，未能滿足《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出的“全面推行排污許可，以改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo)”的制度執(zhí)行要求。因此在制度銜接推進(jìn)中，可將“三線一單”提出的環(huán)境質(zhì)量底線作為排污許可制執(zhí)行的首要目標(biāo)[5]，對排污許可、總量控制、環(huán)境監(jiān)管等進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，使排污許可清理整頓分類處置方式、排污許可管控要求和證后管理優(yōu)化等均以環(huán)境質(zhì)量作為基本要求，解決當(dāng)前排污許可制行業(yè)單線推進(jìn)的不足，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善需求為基礎(chǔ)的系統(tǒng)化排污許可管控體系。

2.2 與管控單元準(zhǔn)入要求相結(jié)合，在排污許可清理整頓歷史遺留問題上有所突破

在排污許可清理整頓推進(jìn)過程中，遇到很多因環(huán)境影響評價“未批先建”等歷史遺留問題而導(dǎo)致申領(lǐng)排污許可證遇阻的情況。目前環(huán)境影響評價管理對于現(xiàn)狀已存在但未完成環(huán)境影響評價審批驗收的項目一般仍認(rèn)定為新建項目，導(dǎo)致部分現(xiàn)有企業(yè)由于不符合空間管控要求而無法辦理環(huán)境影響評價手續(xù)。現(xiàn)行“三線一單”對現(xiàn)有企業(yè)和新、改、擴(kuò)建項目有不同的準(zhǔn)入管控要求，浙江、江蘇、上海等地生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中均有“禁止新建某類項目”的表述，對于“三線一單”實施時現(xiàn)狀已存在的企業(yè)一般認(rèn)為是現(xiàn)有企業(yè)。可見，在不同環(huán)境管理制度中，“新建”“現(xiàn)有”概念界定較為混亂，使得制度執(zhí)行上存在不銜接的情況。因此在排污許可清理整頓歷史遺留問題的過程中，可以根據(jù)“三線一單”環(huán)境管控單元的準(zhǔn)入要求，在排污許可管理中統(tǒng)一將現(xiàn)狀已存在的企業(yè)作為現(xiàn)有企業(yè)對待，執(zhí)行現(xiàn)有企業(yè)的準(zhǔn)入管理要求。

2.3 與管控單元差異化管控要求相結(jié)合，在排污許可分區(qū)分類精細(xì)化管理上有所突破

目前排污許可在核發(fā)和管理上，主要依據(jù)國家按行業(yè)推出的排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，在許可排污總量和排污濃度上基本按現(xiàn)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系確定，在管理層級上主要依據(jù)國家規(guī)定的固定污染源排污許可分類管理名錄，與區(qū)域環(huán)境管理實際需求未能良好關(guān)聯(lián)。在實際推進(jìn)過程中，存在某些行業(yè)按規(guī)定實施排污許可重點(diǎn)管理，但實際排污總量不大，或者某些行業(yè)按規(guī)定實施排污許可簡化管理且不需要核定排放總量，但卻是區(qū)域內(nèi)環(huán)境影響較大的排污行業(yè)的情況。“三線一單”在制定過程中，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況對禁止或限制開發(fā)的優(yōu)先保護(hù)單元、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的重點(diǎn)管控單元、城鎮(zhèn)生活為主的重點(diǎn)管控單元和一般管控單元設(shè)置了差異化的單元管控要求，可依據(jù)“三線一單”對不同單元的差異化管控要求，實施差異化的排污許可核發(fā)和管理，在分區(qū)分類精細(xì)化管理上有所突破。

3 結(jié)合“三線一單”推進(jìn)排污許可實施的實際應(yīng)用建議

以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，鼓勵試點(diǎn)先行，按照“守住底線，尊重事實，分區(qū)分類管控”的思路，探索建立基于“三線一單”的精細(xì)化排污許可管理制度，處理好底線與發(fā)展的關(guān)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 結(jié)合“三線一單”做好“加減法”，妥善處理歷史問題

堅持以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，“三線一單”為基礎(chǔ)，堅守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，緊守資源利用上線。“三線一單”是基層政府對本區(qū)域環(huán)境管理的宏觀調(diào)控，是環(huán)境準(zhǔn)入中的綜合準(zhǔn)入要求，是區(qū)域各類開發(fā)活動的基礎(chǔ)性普適性準(zhǔn)則，在處理歷史問題的過程中起指導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上制定分類處置措施，做好“加減法”，避免“一刀切”。

一方面要通過清理整頓“做減法”，取締一批污染嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的非法加工利用小作坊、“散亂污”企業(yè)和污染物排放不符合標(biāo)準(zhǔn)與總量控制要求且治理無望的企業(yè)。另一方面，地方政府應(yīng)勇于“做加法”，用發(fā)展的辦法解決現(xiàn)實問題，對于整頓規(guī)范后的、環(huán)保治理設(shè)施齊全的、能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的符合“三線一單”要求的企業(yè)按現(xiàn)有企業(yè)予以認(rèn)定，依申請核發(fā)排污許可證，將其納入環(huán)境監(jiān)管。同時杜絕新的“未批先建”現(xiàn)象發(fā)生，改變以往“重審批、輕監(jiān)管”的局面，確保排污許可制在環(huán)境管理中發(fā)揮有效作用。

3.2 結(jié)合“三線一單”做好“升降法”，科學(xué)細(xì)化管理分類

建立固定源污染物排放與分區(qū)環(huán)境質(zhì)量底線之間的響應(yīng)關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱《名錄》)基礎(chǔ)上進(jìn)一步科學(xué)細(xì)分管理類別，達(dá)到分區(qū)域精細(xì)化管理的目的。“三線一單”對不同區(qū)域和環(huán)境控制單元存在差異化的管理和準(zhǔn)入要求，為政府和企業(yè)同時提供了環(huán)境管理的空間可視化標(biāo)準(zhǔn)。在嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線的前提下，因地制宜，按照企業(yè)污染物排放量和環(huán)境影響程度，實行排污許可分類管理。確保污染物排放量較高、環(huán)境影響程度較大的排污單位重點(diǎn)管理，污染物排放量較低、環(huán)境影響程度較小的排污單位實行排污許可簡化管理或登記管理。做好“升降法”，科學(xué)細(xì)化管理分類，提高企業(yè)主動治理的積極性，從而推動行業(yè)治理水平整體提升，促進(jìn)行業(yè)高效綠色發(fā)展。

以浙江省為例，某豆制品企業(yè)按《名錄》要求為登記管理，但根據(jù)第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)，企業(yè)化學(xué)需氧量排放量大且被列入重點(diǎn)排污單位名錄，地方管理部門可以將該企業(yè)“升級”為重點(diǎn)管理，做好污染物排放管控，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線?！睹洝芬蠹堉破分圃煨袠I(yè)“有工業(yè)廢水或者廢氣排放的”企業(yè)實施簡化管理，第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)顯示，浙江省此類企業(yè)約5 000家，若均納入簡化管理范疇，監(jiān)管壓力較大?？山Y(jié)合“三線一單”分區(qū)定位，根據(jù)企業(yè)的原輔材料、生產(chǎn)工藝、污染治理水平、排放強(qiáng)度和排放濃度等情況，實行績效分級，進(jìn)一步細(xì)化管理分類。位于優(yōu)先保護(hù)單元、城鎮(zhèn)生活重點(diǎn)管控單元，對區(qū)域環(huán)境影響程度較大的企業(yè)，實行簡化管理；位于一般管控單元、工業(yè)集聚重點(diǎn)管控單元，對區(qū)域環(huán)境影響程度很小的企業(yè)，可“降級”為登記管理。

3.3 結(jié)合“三線一單”做好“差異法”，實現(xiàn)精細(xì)分區(qū)管控

精準(zhǔn)治污的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)施策，通過構(gòu)建基于各類環(huán)境要素質(zhì)量底線的許可排放標(biāo)準(zhǔn)，因地施策，大幅提高治污成效。以環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線為依托，對位于優(yōu)先保護(hù)單元、一般管控單元和重點(diǎn)管控單元的排污單位分級管控，對涉及重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)工藝的單位分類施策，科學(xué)核算污染物排放量和資源消耗量，實現(xiàn)精細(xì)化分區(qū)管控。以家具制造業(yè)為例，對不同管控單元的企業(yè)大氣污染物排放實施不同標(biāo)準(zhǔn)：位于一般管控單元的企業(yè)，有組織排放按照《工業(yè)涂裝工序大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 33/ 2146—2018)表1規(guī)定的大氣污染物排放限值執(zhí)行；而位于優(yōu)先保護(hù)單元和重點(diǎn)管控單元的企業(yè)，有組織排放按照DB 33/ 2146—2018表2規(guī)定的大氣污染物排放限值執(zhí)行。

依證監(jiān)管是排污許可實施到位的關(guān)鍵，在排污許可標(biāo)準(zhǔn)因地施策的同時，證后管理也應(yīng)因地施策。對位于優(yōu)先保護(hù)單元和重點(diǎn)管控單元的企業(yè)，提高證后監(jiān)管執(zhí)法的頻次，增加檢查的內(nèi)容，現(xiàn)場重點(diǎn)檢查排污許可證規(guī)定的許可事項的實施情況和環(huán)境管理要求的落實情況；對位于一般管控單元的企業(yè)，實行“書面檢查為主，現(xiàn)場檢查為輔”的監(jiān)管方式，書面檢查排污許可證申請資料、排污許可執(zhí)行報告等內(nèi)容，識別排污單位存在的問題，分析整改情況。依據(jù)資料審核發(fā)現(xiàn)的問題，制定現(xiàn)場執(zhí)法檢查表，現(xiàn)場檢查重點(diǎn)核實資料檢查發(fā)現(xiàn)的問題，有序高效地開展現(xiàn)場執(zhí)法工作，降低監(jiān)管成本。

4 結(jié) 語

“三線一單”與排污許可制是固定源準(zhǔn)入和污染物排放管理的基礎(chǔ)，探索兩項制度的融合可以推進(jìn)固定源精細(xì)化管理?；凇叭€一單”的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、空間可視化、分區(qū)管控等要求，可以提升排污許可的空間差異化系統(tǒng)管理水平。將排污許可與管控單元環(huán)境質(zhì)量底線、準(zhǔn)入要求、差異化管控要求相結(jié)合，可以促進(jìn)排污許可與環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)，為清理整頓歷史遺留問題提供依據(jù)，推動排污許可實現(xiàn)分區(qū)分類精細(xì)化管理。在實際應(yīng)用中，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，按照“守住底線，尊重事實，分區(qū)分類管控”的思路，做好“加減法”“升降法”和“差異法”，能夠促進(jìn)建立基于“三線一單”的精細(xì)化排污許可管理制度，推進(jìn)“三線一單”和排污許可兩項制度落地應(yīng)用與實效提升。