呂梁山生態(tài)修復(fù)存在的問(wèn)題及對(duì)策

張曉玲,廉梅霞,趙育鵬,張先平,李新平

(1.山西省林業(yè)和草原科學(xué)研究院, 山西 太原 030012; 2.山西省林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院, 山西 太原 030009;3.太原學(xué)院, 山西 太原 030012))

呂梁山位于黃河中游，水土流失嚴(yán)重，年輸入黃河泥沙占山西省入黃泥沙的 80% 以上。呂梁山黃土丘陵溝壑區(qū)是全國(guó)“兩屏三帶”生態(tài)安全格局中“黃土高原-川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，對(duì)黃河中下游生態(tài)安全具有重要影響。呂梁山生態(tài)條件脆弱，不僅影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全格局構(gòu)建，也嚴(yán)重制約山西省及周邊區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。綜合研判呂梁山生態(tài)保護(hù)修復(fù)中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策，可為提升呂梁山生態(tài)保護(hù)修復(fù)水平提供科學(xué)依據(jù)。

1 呂梁山區(qū)域概況

1.1 自然條件

1.1.1 地形地貌

呂梁山南北長(zhǎng)400 km，東西寬約100 km，平均海拔1 000 m以上。呂梁山生態(tài)區(qū)國(guó)土面積463.76×104hm2，占山西省國(guó)土面積的1/3.其中涉及的太原市、忻州市、臨汾市、呂梁市分別占區(qū)域面積的 2.8%,37.38%,21.08%,38.74%.呂梁山生態(tài)區(qū)地貌以黃土丘陵為主，占區(qū)域面積的2/3 ；土壤侵蝕嚴(yán)重，植被覆蓋率低，自然生態(tài)極為脆弱。呂梁山脈西坡呈黃土殘?jiān)颓鹆昶鸱臏羡值孛?，黃土沖溝和丘陵相間分布，土壤瘠薄，是黃河中游產(chǎn)沙區(qū)之一。

1.1.2 氣候條件

呂梁山生態(tài)區(qū)屬暖溫帶大陸性季風(fēng)型半干旱氣候，四季分明。年均氣溫 4.3 ℃～9.2 ℃ ，氣候溫和，光照充足。年降水量345 mm～588 mm，降雨較少，十年九旱。

1.2 植被條件

根據(jù) 2018 年山西省森林資源清查結(jié)果，全省森林覆蓋率22.79%.呂梁山生態(tài)區(qū)28個(gè)縣中，有16個(gè)縣低于全省平均水平。其中，森林覆蓋率在10.0%～22.7% 的有12個(gè)縣(市)；森林覆蓋率低于10%的有4個(gè)縣，均位于忻州市。此外，區(qū)域內(nèi)宜林地面積為64.667×104hm2，立地條件差，造林難度大，是今后呂梁山區(qū)植被生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域。

1.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件

呂梁山生態(tài)區(qū)常住人口562.7 萬(wàn)人，占山西省人口的15.13%.地區(qū)生產(chǎn)總值1 875.54 億元，占山西省生產(chǎn)總值的11.15%.人均地區(qū)生產(chǎn)總值33 513 元，比山西省平均水平低11 815 元。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。

2 呂梁山生態(tài)修復(fù)存在的問(wèn)題

2.1 觀念意識(shí)

2.1.1 未形成系統(tǒng)治理理念

地方政府沒(méi)有把系統(tǒng)治理的理念落實(shí)到呂梁山生態(tài)修復(fù)整體工作布局中，依然保留著林草、水保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土各行業(yè)要素分割、塊狀治理的傳統(tǒng)思維方式。區(qū)域生態(tài)修復(fù)治理要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，兼顧山水林田湖草各生態(tài)要素，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)。

2.1.2 修復(fù)觀念落后

生態(tài)修復(fù)觀念落后，對(duì)新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)的投入和開(kāi)發(fā)重視程度不夠，森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。造林樹種選擇不適或經(jīng)濟(jì)林樹種選擇不當(dāng)，林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低。植被恢復(fù)成本高、成活率低、生態(tài)效益低，耕作土壤大量施用化肥農(nóng)藥，導(dǎo)致地力衰竭。對(duì)于生態(tài)治理與畜牧養(yǎng)殖之間的問(wèn)題沒(méi)有創(chuàng)新思路和有效措施，影響生態(tài)建設(shè)成效。

2.1.3 未制定綜合規(guī)劃

呂梁山生態(tài)區(qū)僅有3個(gè)縣開(kāi)展了山水林田湖草綜合治理試點(diǎn)建設(shè)工程，其余各縣(區(qū))的生態(tài)建設(shè)工程之間缺乏系統(tǒng)性、整體性考慮。在實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)空間不足與土地大量撂荒的問(wèn)題普遍存在，造成這種現(xiàn)狀的原因是沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的治理部署，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。

2.2 體制機(jī)制

2.2.1 主體責(zé)任不明

生態(tài)修復(fù)在多數(shù)地方還只是行業(yè)責(zé)任，沒(méi)有形成地方目標(biāo)責(zé)任?！渡轿魇∪嗣裾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)提質(zhì)增效再上新臺(tái)階的意見(jiàn)》(晉政發(fā)[2014]5號(hào))明確提出要將新造林面積、造林保存率、森林覆蓋率、森林火災(zāi)發(fā)生率納入市縣政府年度目標(biāo)責(zé)任考核。目前，市縣政府強(qiáng)化了森林火災(zāi)的預(yù)防撲救保障體系，而忽視了林業(yè)生態(tài)造林和護(hù)林修復(fù)工作，生態(tài)修復(fù)沒(méi)有成為縣級(jí)及以下政府的目標(biāo)責(zé)任。

2.2.2 機(jī)制不健全

呂梁山生態(tài)修復(fù)中，合作造林、股份造林、購(gòu)買管護(hù)、開(kāi)發(fā)造林等新機(jī)制、新措施在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中所占份額較少，社會(huì)直接參與造林、管林、護(hù)林的政策渠道和措施不多。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)和治理工作大多為單一目標(biāo)或特定環(huán)境，沒(méi)有形成一套獨(dú)立而明確、系統(tǒng)而規(guī)范的工程建設(shè)體系。

2.3 政策法規(guī)

2.3.1 政策法規(guī)不完善

生態(tài)修復(fù)扶持政策不完善，群眾造林投入大、收益小。由于缺少管護(hù)資金，造成水保林的管理工作落實(shí)不到位，保存率低。部分群眾只顧眼前利益，不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，出現(xiàn)了以損毀水土保持林獲取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象。由于生態(tài)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)不完善，礦山土地平均復(fù)墾率與國(guó)外大多數(shù)國(guó)家及我國(guó)平均值相差甚遠(yuǎn)，且環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍?。粚?duì)礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠，給山區(qū)梯田地和坡耕地的保護(hù)帶來(lái)不便。

2.3.2 執(zhí)法力度弱

2007年8月山西省人民政府出臺(tái)了《山西省封山禁牧辦法》，全省各地分期封山禁牧。但在實(shí)際中，呂梁山生態(tài)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行封山禁牧制度的地方幾乎沒(méi)有。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，縣區(qū)就偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政策沒(méi)有真正起到作用。未出臺(tái)有關(guān)舍飼圈養(yǎng)的政策，讓牧民有經(jīng)濟(jì)保障。立法與執(zhí)法矛盾突出，有限的管護(hù)力量不能適應(yīng)養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展。

2.4 經(jīng)費(fèi)投資

目前，國(guó)家造林地補(bǔ)貼 7 500 元/hm2，遠(yuǎn)不夠苗木費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、基建費(fèi)、管護(hù)費(fèi)等基本支出。投資欠缺導(dǎo)致林道、防火隔離帶、防護(hù)網(wǎng)等無(wú)法建立，影響整體治理恢復(fù)效果。隨著造林面積不斷加大，造林立地條件越來(lái)越差，造林整地和苗木規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，投資不足的問(wèn)題更加突出。

2.5 治理措施

2.5.1 生態(tài)修復(fù)難度大

長(zhǎng)期以來(lái)，受國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等因素影響，呂梁山生態(tài)區(qū)擾動(dòng)地表活動(dòng)頻繁，水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致土地被沖毀、農(nóng)田被破壞，土層剝蝕、肥力減退、水庫(kù)淤積、河道堵塞，生態(tài)修復(fù)難度較大。

2.5.2 技術(shù)支撐不夠

在呂梁山生態(tài)區(qū)水土保持林營(yíng)造中，普遍存在造林樹種單一、苗木病蟲害嚴(yán)重、經(jīng)營(yíng)粗放等問(wèn)題，導(dǎo)致林分質(zhì)量偏低，物種多樣性差，不利于構(gòu)建健康、穩(wěn)定、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的森林生態(tài)系統(tǒng)。呂梁山部分縣區(qū)造林技術(shù)比較落后，造林作業(yè)一般由造林專業(yè)合作社或?qū)I(yè)工作隊(duì)承擔(dān)，存在林業(yè)科技人員數(shù)量不足、培訓(xùn)不到位、技術(shù)支撐不夠等問(wèn)題。

2.5.3 治理結(jié)構(gòu)不合理

呂梁地區(qū)是典型的資源型地區(qū)，礦產(chǎn)資源豐富，煤炭、焦化、冶金、煤電四大行業(yè)的工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的80%以上。長(zhǎng)期以來(lái)，畸重的資源型工業(yè)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式并存，造成呂梁山資源消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)治理的矛盾十分突出。

3 對(duì)策

3.1 夯實(shí)主體責(zé)任

樹立山水林田湖草系統(tǒng)治理觀念，全面推廣林長(zhǎng)制，明確生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任，將生態(tài)修復(fù)設(shè)為市縣政府每年的目標(biāo)考核指標(biāo)。加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，由林業(yè)部門作為地方政府的造管助手，統(tǒng)籌管理，為呂梁山生態(tài)修復(fù)工程的順利實(shí)施提供保障。

3.2 強(qiáng)化科技攻關(guān)

呂梁山生態(tài)區(qū)綜合治理，空間尺度大，涵蓋內(nèi)容多，演替周期長(zhǎng)，沒(méi)有治理經(jīng)驗(yàn)和可借鑒模式，需強(qiáng)化科技攻關(guān)。要科學(xué)規(guī)劃，建立符合近自然要求的喬、灌、草混交模式，因地制宜、因害設(shè)防、因需種植。

3.3 創(chuàng)新機(jī)制

創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化林草融合，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與草畜業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求布設(shè)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，實(shí)施水土流失綜合治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)統(tǒng)一。

3.4 拓展多元投入

通過(guò)建立多元投入機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，帶動(dòng)社會(huì)資金流入生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)籌各類經(jīng)費(fèi)，加大生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度，確保呂梁山生態(tài)修復(fù)治理工程持續(xù)推進(jìn)。