論我國的公益法律服務(wù)

摘要：公益法律服務(wù)最早產(chǎn)生于美國1870年第一個律師協(xié)會成立時，2015年以后美國規(guī)定申請律師執(zhí)業(yè)的前提之一是給社區(qū)提供不少于50小時的公益法律服務(wù)，歐洲多國也成立了公民咨詢機(jī)構(gòu)為社會提供公益法律服務(wù)。我國從1980年恢復(fù)律師制度，在1996年的刑事訴訟法首次規(guī)定了法律援助，1997年司法部法律援助中心在北京成立，2003年頒布了法律援助條例，2015年開始建立一村一律師工作，之后逐漸推廣到全國，同年實現(xiàn)了法律援助服務(wù)的窗口化，2017年對法律援助刑事辯護(hù)全覆蓋進(jìn)行了試點工作，2019年向全國推廣，2019年司法部頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》，對公益法律服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)化地陳述。

關(guān)鍵詞：法律援助 公益法律服務(wù) 公共法律服務(wù)

一、對公益法律服務(wù)的理解

（一）公益法律服務(wù)的概念和特點

公益法律服務(wù)，是指律師事務(wù)所、律師為公民、法人和其他組織提供的無償法律服務(wù)。

這個概念是司法部在2019年10月23日下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》中的第二條中提出的。值得商榷的是，目前在我國法律領(lǐng)域，已經(jīng)普遍采用自然人代替公民提法的情況下，該意見的公民提法是否變更為自然人更為貼切。

當(dāng)下我國公益法律服務(wù)主要體現(xiàn)以下特點：

1、政府主導(dǎo)性

我國對法律服務(wù)市場實行準(zhǔn)入制度，現(xiàn)行的律師法和三大訴訟法都為非律師身份進(jìn)入法律服務(wù)市場設(shè)置了障礙。律師事務(wù)所和律師本身受司法行政部門管理，法律公益服務(wù)體現(xiàn)了政府主導(dǎo)。

并且從提供者——律師和律師事務(wù)所而言，由于2001年修改律師法以來，律師已經(jīng)從之前的國家工作人員定位變?yōu)樯鐣煞?wù)人員定位，律師事務(wù)所也完全自收自支，從實際層面上，律師和律師事務(wù)所更趨向于營利性業(yè)務(wù)，所以讓律師和律師事務(wù)所自覺地去提供公益法律服務(wù)也需要政府主導(dǎo)。

2、提供公益法律服務(wù)的強(qiáng)制性

從目前我國立法和政策層面，不管是律師法28條還是《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》第二條第六項，都強(qiáng)調(diào)律師提供公益法律服務(wù)的強(qiáng)制性。

并且意見明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務(wù)或者至少辦理2件法律援助案件。

另外意見第二條第九項規(guī)定了律所和律師的考核都與公益法律服務(wù)的履行情況掛鉤。

（二）公益法律服務(wù)與公共法律服務(wù)的辨析

實踐中，公益法律服務(wù)容易與公共法律服務(wù)的概念發(fā)生混淆，實際上，這是兩個不同的概念。

2019年7月10日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)

的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》導(dǎo)言部分指出，“公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，對于更好滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。”

可見，公共法律服務(wù)的提供者是政府，公共法律服務(wù)體系是政府職能的組成部分，公共法律服務(wù)體系目前主要體現(xiàn)為各地市區(qū)的公共法律服務(wù)中心，其整合了法律援助、公證、法律咨詢、人民調(diào)解等法律資源，給人民群眾提供一站式服務(wù)，并提供網(wǎng)絡(luò)、電話、實體三大平臺，實現(xiàn)人群最大限度覆蓋。

與前述公益法律服務(wù)兩相對比，可見其概念是完全不同的。

同時，兩者也有聯(lián)系，公共法律服務(wù)和公益法律服務(wù)是相互促進(jìn)和補(bǔ)充的，并且在有些領(lǐng)域還存在交叉。公益法律服務(wù)往往在多數(shù)社會首先產(chǎn)生，然后政府部門加以推廣，納入政府的管理，而政府的管理和經(jīng)費的扶持，往往更進(jìn)一步促進(jìn)公益法律服務(wù)的發(fā)展。并且公益法律服務(wù)還彌補(bǔ)了公共法律服務(wù)范圍過窄的不足。

如法律援助一開始是個別律師和律所自發(fā)進(jìn)行的，后來被政府納入管理。法律援助目前在我國既屬于公共法律服務(wù)，又屬于公益法律服務(wù)，其政策依據(jù)有二。其一，《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》第二條第四項的公益服務(wù)范圍并不包括法律援助，但是意見第二條第六項明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務(wù)或者至少辦理2件法律援助案件。相當(dāng)于把法律援助等同于作公益;其二，《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》對法律援助有很多論述，明確了法律援助是政府公共法律服務(wù)職能的一部分。

所以，從通常意義上來說，法律援助由于政府支付的補(bǔ)貼很少，只具有象征意義，從廣義上來說也屬于公益法律服務(wù)。

二、公益法律服務(wù)的歷史與現(xiàn)狀

（一）外國公益法律服務(wù)的起源和發(fā)展

周曉霞（2012）1通過研究認(rèn)為，公益法律服務(wù)最早產(chǎn)生于美國1870年第一個現(xiàn)代律師協(xié)會建立以后才逐漸出現(xiàn)，

伴隨著貧富的兩級分化，進(jìn)一步帶來了一系列社會問題，包括犯罪率的上升、環(huán)境的惡化、童工問題、婦女保護(hù)等，都促使管理者從立法的層面上提出來去解決上述問題，同時也伴隨著律師事務(wù)所一部分分化為為公眾服務(wù)的公共事務(wù)所。

紐約州的法律援助工作被認(rèn)為早在1876年就已出現(xiàn)，其一開始被認(rèn)為是慈善事業(yè)，是旁門左道，是一些不務(wù)正業(yè)的律師才從事的。然而隨著社會的發(fā)展，對弱勢群體的關(guān)注，尤其是成立了法律援助協(xié)會以后，律師職業(yè)的公益法律服務(wù)理念也逐漸深入人心。（周曉霞，2012）

2012年9月，紐約州大法官Jonathan Lippman還裁定，自2015年起，申請律師執(zhí)業(yè)的前提條件之一是為社區(qū)提供不少于50小時無償公益的法律服務(wù)，該條件至今還在實行。2（石文龍，2019）

英國在二戰(zhàn)后設(shè)立了公民咨詢局（Citizens Advice Bureau），提供免費法律服務(wù);法國在20世紀(jì)90年代成立了司法與法律之家，提供法律咨詢與調(diào)解;澳大利亞提供24小時在線公益法律咨詢;新西蘭在1970年成立了公民咨詢局提供公益法律服務(wù)。（石文龍，2019）

（二）我國公益法律服務(wù)的建立與發(fā)展

我國在1980年8月26日頒布了律師暫行條例，恢復(fù)了律師制度，把律師定位為國家法律工作者，納入行政編制。

1996年3月17日通過的新的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規(guī)定法律援助的條件。這是在我國立法史上，首次將"法律援助"明確寫入法律，是我國法律援助制度建設(shè)的一個重要里程碑。1996年5月15日通過的《中華人民共和國律師法》對法律援助的有關(guān)內(nèi)容作了專章規(guī)定?！堵蓭煼ā返诹乱?guī)定：“公民在贍養(yǎng)，工傷，刑事訴訟，請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助。律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)為受援人提供法律援助。法律援助的具體辦法，由國務(wù)院司法行政部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！边@些制度規(guī)定了律師進(jìn)行法律援助的范圍和進(jìn)行法律援助的強(qiáng)制性，并為今后法律援助的專門立法奠定了基礎(chǔ)。1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京成立，同日中國法律援助基金會成立，后續(xù)在省市縣分別設(shè)置了xiamian三級機(jī)構(gòu)，連同中央一級，形成了法律援助的四級機(jī)構(gòu)。（中國的法律援助制度，2020年）

2003年我國頒布了《法律援助條例》，首次以專門立法的方式規(guī)范了法律援助。2012年修改律師法的時候首次在律師法中規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)為被告人指定刑事辯護(hù)律師。

2017年10月份最高法院和司法部聯(lián)合下發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》，規(guī)定了8個省市試點實行刑事辯護(hù)全覆蓋，對于沒有律師辯護(hù)的被告人、犯罪嫌疑人無償指定法律援助律師，2019年01月21 日又在全國進(jìn)行推廣，下發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點范圍的通知》，進(jìn)一步把刑事辯護(hù)法律援助全覆蓋進(jìn)一步擴(kuò)展到全國范圍內(nèi)。

2015年6月29日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，提出建立法律援助便民服務(wù)窗口，同年12月，廣東省成立了全國首家公共法律服務(wù)平臺，建立了法律援助便民服務(wù)窗口。（高學(xué)德，2020年）

一村（ 社區(qū)） 一法律顧問于 2015 年 2 月 9 日在廣東省首先建立，該制度建立的目的是每個村或者社區(qū)配備一名公益律師，提供公益法律咨詢和調(diào)解，為村或者社區(qū)的居民提供法律服務(wù)。之后在全國逐漸進(jìn)行了推廣。

2017年9月，司法部制定出臺了《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》，大力推進(jìn)公共法律服務(wù)實體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺建設(shè)。2018年1月，制定出臺了《司法部關(guān)于加快推進(jìn)司法行政改革的意見》，對建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系進(jìn)行整體規(guī)劃、全面部署。（司法部，2020）

2018年1月2日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要在鄉(xiāng)村全面建設(shè)公共法律服務(wù)體系，并在鄉(xiāng)村進(jìn)一步推廣一村一律師。

2019年10月23日，司法部頒布《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》，至此，中國的公益法律服務(wù)規(guī)范體系進(jìn)一步完善。

三、當(dāng)前我國公益法律服務(wù)的主體和法律公益服務(wù)內(nèi)容

（一）當(dāng)前我國提供公益法律服務(wù)的主體

當(dāng)前，我國提供公益法律服務(wù)的主體是律師，現(xiàn)行律師法第2條明確規(guī)定，“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。 律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實施，維護(hù)社會公平和正義?！?/p>

現(xiàn)行律師法是2017年修訂的律師法，關(guān)于律師的定義和2007年的修訂版一致，其相比1996年和2001年的律師法中關(guān)于律師的定義，增加了律師的權(quán)利來源是接受委托或者指定，律師的職責(zé)是律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實施，維護(hù)社會公平和正義。

而維護(hù)社會公平正義實際上就隱含著為社會、為弱勢群體提供公益法律服務(wù)在里邊，因為只有保證每一個人不因為貧窮或者其他原因無差別的享受法律服務(wù)，理性地處理自己的法律事務(wù)，不因為不懂法而導(dǎo)致遭受損失，才符合公平正義的理念。

（二）當(dāng)前我國接受公益法律服務(wù)的主體和服務(wù)內(nèi)容

1行政訴訟中，申請國家賠償?shù)闹黧w;請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的的行政相對人;請求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的行政相對人。

2民事訴訟中，請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的;請求支付勞動報酬的;主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。

3刑事訴訟中，為所有由于經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因，沒有聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服務(wù)。

4城鄉(xiāng)群眾和基層群眾性自治組織，律師為他們提供法律公益咨詢和無償?shù)拿袷抡{(diào)解。

5殘疾人、農(nóng)民工、老年人、婦女、未成年人等特殊群體，提供訴訟或者非訴的公益法律服務(wù)

6參與法治扶貧活動，到邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)擔(dān)任志愿律師

7參與公益性法治宣傳活動，擔(dān)任普法志愿者、法治輔導(dǎo)員等，在公共法律服務(wù)平臺或者通過其他渠道提供免費法律咨詢服務(wù)，服務(wù)社會大眾

8協(xié)助黨政機(jī)關(guān)開展信訪接待、涉法涉訴案件化解、重大突發(fā)案事件處置、城市管理執(zhí)法等工作

9提供公益性律師調(diào)解服務(wù)，志愿參與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解

10參與民營企業(yè)“法治體檢”公益服務(wù)

11從事公益法律服務(wù)政策研究、立法論證、學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)等工作;為公益法律服務(wù)活動提供贊助或者支持

12從事其他形式的公益法律服務(wù)

四、存在的問題及對策分析

存在的問題和對策，筆者認(rèn)為主要為以下幾點：

1、對于公益法律服務(wù)的宣傳、教育、重視不夠，部分律師參與公益法律服務(wù)的積極性不高。針對這一點，應(yīng)加強(qiáng)進(jìn)行宣傳教育，提升整個律師隊伍對公益法律服務(wù)的重要性認(rèn)識，同時應(yīng)該在社會中發(fā)掘一些典型的公益律師榜樣，給予各種榮譽(yù)獎勵，并把其事跡加以整理匯編，編成書面材料下發(fā)學(xué)習(xí)，或者主動邀請這些公益律師楷模到各地進(jìn)行巡回演講，樹立維護(hù)社會公正，致力于公益法律服務(wù)之風(fēng)尚。

2、經(jīng)費保障不到位，如一村一律師，很多鄉(xiāng)村比較偏遠(yuǎn)，律師下鄉(xiāng)普法，不僅沒有基本的成本報酬，多數(shù)連交通費都得自己墊付，畢竟多數(shù)律師還得維持基本的生活，如果搞公益反而背上經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會大大影響律師的服務(wù)熱情。針對這一點，應(yīng)多方面籌集資金，建議各地建立法律公益服務(wù)基金，政府帶動、企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，搞工資一日捐或者其他捐款形式，籌集公益法律服務(wù)基金，根據(jù)律師公益法律服務(wù)情況給與報銷費用并發(fā)放適度報酬。

3服務(wù)范圍和救助對象應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，本文列舉了12種服務(wù)對象和內(nèi)容，然而實際上，這也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，筆者認(rèn)為在服務(wù)對象和內(nèi)容的界定上，不宜采取簡單列舉的方式，應(yīng)明確法律公益服務(wù)的對象是扶危濟(jì)困，打破條條框框，只要有證據(jù)證明其個人或家庭目前由于健康、經(jīng)營或者債務(wù)限于困難，經(jīng)其申請，都應(yīng)該給其個人和家庭提供公益法律服務(wù)，使其度過困難，從而化解社會矛盾。

4法律援助申請條件太為苛刻和形式化，目前申請法律援助的條件，實踐中必須由基層組織開具困難證明，受人際交往因素的影響，人為地增加了申請地難度，這其實既不科學(xué)又不必須，因為基層組織未必了解申請人地實際困難，應(yīng)該從立法層面上改變這種形式主義的做法，讓申請人提供足以證明其目前陷入困難的證據(jù)即可。

參考文獻(xiàn)

[1]周曉霞著：《我國公益律師群體形成機(jī)制研究》，南開大學(xué)博士論文，載于中國知網(wǎng)，2012年12月著.

[2]石文龍著：《政府對公益法律服務(wù)的有效應(yīng)對與作為》，載東南法學(xué)，2019年秋季卷，第85-86頁.

作者簡介

蔡志猛（1979-07），男，漢族，河南安陽，安陽師范學(xué)院，講師，碩士，博士研究生在讀，法學(xué)和工商管理學(xué)。