石油企業(yè)改制企業(yè)用地法律風(fēng)險(xiǎn)初探

陳曉軍 任群芳 房蕾

摘要：本文從石油企業(yè)實(shí)際出發(fā)就國有企業(yè)重組改制后存在的土地問題進(jìn)行梳理與探討，就如何防范和解決改制企業(yè)土地使用法律風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)建議，對(duì)明晰國有石油企業(yè)權(quán)屬關(guān)系，促進(jìn)石油企業(yè)和改制企業(yè)依法合規(guī)、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

國有企業(yè)改制是深化國有企業(yè)改革的重要舉措，在改制工作中涉及計(jì)國有資產(chǎn)土地資產(chǎn)規(guī)范管理與劃撥土地有償處置的現(xiàn)實(shí)問題。隨著依法治國、依法治企、合規(guī)經(jīng)營的深化推進(jìn)，部分改制企業(yè)使用國有劃撥用地的風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。如何規(guī)范改制企業(yè)用地，構(gòu)建石油企業(yè)與改制企業(yè)的健康市場(chǎng)關(guān)系，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、改制企業(yè)無償使用油氣劃撥用地歷史成因

2002年9月，中央、國務(wù)院召開了全國再就業(yè)會(huì)議，會(huì)議明確提出鼓勵(lì)有條件的國有大中型企業(yè)實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制，多渠道分流安置企業(yè)富余人員和破產(chǎn)企業(yè)職工。各國有石油企業(yè)根據(jù)會(huì)議要求先后啟動(dòng)了改制分流工作，給予“改制為非國有控股的企業(yè)，允許改制企業(yè)使用國有凈資產(chǎn)支付解除職工勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金;職工個(gè)人取得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可在自愿基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為改制企業(yè)的等價(jià)股權(quán)或債權(quán)”等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)所屬各企業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制，多渠道分離安置富余人員。

（一）政策法規(guī)予以優(yōu)惠支持改制企業(yè)辦理用地出讓手續(xù)

1.石油企業(yè)改制為非國有企業(yè)性質(zhì)的，需采用有償方式使用土地

石油企業(yè)原改制單位改制前的用地都屬于國有劃撥用地，按照《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（1998年國家土地管理局令第8號(hào)）中規(guī)定，其改制后如果繼續(xù)使用這些土地，需要采用國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃等有償使用方式。同時(shí)該法規(guī)規(guī)定，土地出租方特指縣以上人民政府土地管理部門。2019年7月，國家自然資源部出臺(tái)5號(hào)令廢止了該法規(guī)。

2.給予改制企業(yè)無償使用劃撥用地五年過渡期及辦理土地出讓，優(yōu)惠價(jià)款四到七折

為推進(jìn)改制分流工作順利進(jìn)行，國家經(jīng)貿(mào)委、國土資源部等八部門2002年下發(fā)《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國經(jīng)貿(mào)企改[2002]859號(hào)），其第十一條規(guī)定“改制企業(yè)占用的原主體企業(yè)的行政劃撥土地，只要不改變土地用途，經(jīng)所在地縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)以劃撥方式使用”。

（二）地方政府給予優(yōu)惠情況下，改制企業(yè)依然無力辦理土地出讓

盡管當(dāng)?shù)卣o予了改制企業(yè)辦理用地出讓較大優(yōu)惠，但由于改制企業(yè)使用的劃撥土地面積大、且多數(shù)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳，具備辦理土地出讓能力的企業(yè)少之又少，絕大多數(shù)企業(yè)無力承擔(dān)土地出讓金，增加了改制企業(yè)辦理土地出讓的難度。隨著改制企業(yè)改制優(yōu)惠政策時(shí)限的截止，部分改制企業(yè)用地成為歷史遺留難題，解決難度進(jìn)一步增大。

二、面臨的法律政策風(fēng)險(xiǎn)分析

隨著國家依法治國的推進(jìn)，國家法律體系不斷健全，執(zhí)法力度逐步加大，改制企業(yè)無償使用石油企業(yè)劃撥土地法律風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，在內(nèi)審?fù)獠橹袑掖伪徽J(rèn)定為整改事項(xiàng)，面臨合規(guī)風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)也不利于各大石油公司實(shí)現(xiàn)中央企業(yè)資產(chǎn)保值增值要求。因此，這一歷史遺留問題到了亟待解決之時(shí)。

（一）存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

1.部分改制企業(yè)用地的城鎮(zhèn)土地使用稅由原石油企業(yè)承擔(dān)，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。也就是說，改制企業(yè)作為石油企業(yè)劃撥用地使用者，是城鎮(zhèn)土地使用稅的繳納人。但是，據(jù)了解，部分石油企業(yè)仍承擔(dān)著改制企業(yè)用地的稅費(fèi)，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

2.改制企業(yè)占用土地?zé)o法開展土地收儲(chǔ)，石油企業(yè)該項(xiàng)收益難以實(shí)現(xiàn)，造成潛在收益喪失。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，很多農(nóng)村地域轉(zhuǎn)為城市地域，石油企業(yè)部分被改制企業(yè)使用的農(nóng)用地已經(jīng)被規(guī)劃為建設(shè)用地，且被納入當(dāng)?shù)卣恋厥諆?chǔ)范圍。同時(shí)，各地政府建設(shè)用地指標(biāo)緊張，部分改制企業(yè)使用石油企業(yè)的建設(shè)用地也被納入收儲(chǔ)范圍。由于這些土地被改制企業(yè)占有和使用，導(dǎo)致石油企業(yè)難以與當(dāng)?shù)卣_(dá)成相關(guān)協(xié)議，致使收儲(chǔ)收益難以兌現(xiàn)。

3.改制企業(yè)擅自辦理了土地出讓，造成國有資產(chǎn)流失。由于歷史遺留因素，我國早期的部分土地權(quán)屬證書辦理不夠規(guī)范，沒有統(tǒng)一辦理在石油企業(yè)名下，甚至部分土地直接辦理在石油企業(yè)所屬的三級(jí)甚至四級(jí)單位名下。由于土地管理存在疏漏，導(dǎo)致在企業(yè)改制后，部分石油企業(yè)沒有收回全部土地權(quán)屬證書。在這種情況下，有的改制企業(yè)直接私自將劃撥土地辦理了出讓手續(xù)，進(jìn)行開發(fā)再利用，造成石油企業(yè)土地資產(chǎn)的流失。

4.部分改制企業(yè)將地上房產(chǎn)出租獲益，導(dǎo)致土地收益流失。房產(chǎn)和土地是連為一體的，所以我國實(shí)行“房地一體主義”原則，就是“房隨地走、地隨房走”。改制企業(yè)出租房產(chǎn)，也就意味著房產(chǎn)依附的土地是一并出租的，房租包含土地租金。改制企業(yè)并沒有將房租的一部分交給石油企業(yè)，房產(chǎn)依附的土地收益的流失，等于國有資產(chǎn)流失。

5.石油企業(yè)被占用土地?zé)o法利用，導(dǎo)致土地收益喪失。改制企業(yè)實(shí)際占用石油企業(yè)土地，導(dǎo)致石油企業(yè)無法對(duì)這些土地進(jìn)行使用，造成國有資產(chǎn)流失。一是農(nóng)用地上的直接收益損失;二是土地?zé)o法辦理出讓再利用的損失;三是土地?zé)o法在石油企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)劑使用，致使部分單位需要租賃土地或者房產(chǎn)使用造成的潛在損失。

（二）存在內(nèi)審?fù)獠楸徽J(rèn)定為違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)

改制企業(yè)無償使用石油企業(yè)劃撥土地，極易在企業(yè)內(nèi)部審計(jì)中被認(rèn)定為違規(guī)問題，相應(yīng)的整改措施一般是要求石油企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格收取改制企業(yè)土地租金。但是按照現(xiàn)有的政策法規(guī)規(guī)定，國家嚴(yán)格限定了劃撥土地使用權(quán)的出租，即使出租，收益也需上繳當(dāng)?shù)卣?。因此，繼續(xù)讓改制企業(yè)無償使用石油企業(yè)劃撥土地存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，如何破解這一現(xiàn)狀仍需要相關(guān)政策的明確。

（三）加大了安全環(huán)保等各類風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)

改制企業(yè)用地?cái)?shù)量龐大，石油企業(yè)監(jiān)管難度巨大，違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，石油企業(yè)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)也隨之相應(yīng)加大。

1.“房地”分離增加管理土地的難度，土地資產(chǎn)被侵占風(fēng)險(xiǎn)較大。建設(shè)用地方面，石油企業(yè)改制前“房地”一體，改制后“房”歸改制企業(yè)，“地”仍歸屬石油企業(yè)，導(dǎo)致“房地”分離。石油企業(yè)對(duì)“地”的管理難度巨大，被侵占等違法使用現(xiàn)象難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，致使維權(quán)成本高升?！胺康亍狈蛛x不僅造成相應(yīng)的石油企業(yè)土地?zé)o法再利用，還造成改制企業(yè)“房”產(chǎn)資產(chǎn)附加值大幅縮減，影響了改制企業(yè)的發(fā)展，增加了石油企業(yè)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.疏于監(jiān)管或者使用不當(dāng)，安全環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)仍由石油企業(yè)承擔(dān)。部分改制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中一旦出現(xiàn)安全環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)，石油企業(yè)作為土地使用權(quán)所有人，可能面臨安全、環(huán)保處罰風(fēng)險(xiǎn)。

三、相關(guān)建議

改制企業(yè)用地情況復(fù)雜，石油企業(yè)需加大力度進(jìn)行全面清理并分類處理。只有在全面掌握真實(shí)數(shù)據(jù)的情況下，才能科學(xué)決策，通過爭取國家及地方政府的全力支持，制定切實(shí)可行的整改計(jì)劃，力爭將相關(guān)用地的法律風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（一）專門梳理，全面摸查改制企業(yè)使用劃撥用地情況

一是成立專門工作小組，由石油企業(yè)分管土地的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，土地管理部門牽頭，財(cái)務(wù)、法律、安全環(huán)保、紀(jì)委等相關(guān)部門配合，形成聯(lián)合工作組。二是完全摸清所有土地現(xiàn)狀，掌握改制企業(yè)使用石油企業(yè)劃撥用地現(xiàn)存數(shù)量，已辦理出讓手續(xù)的土地情況，土地出租情況，土地使用人和使用土地對(duì)應(yīng)情況等。三是按照不同用地情況出臺(tái)處理規(guī)定，力爭這一歷史遺留問題得到妥善解決，既維護(hù)石油企業(yè)合法權(quán)益，杜絕國有資產(chǎn)流失等法律風(fēng)險(xiǎn);又維護(hù)改制企業(yè)合法權(quán)益，使改制企業(yè)依法獲得土地，實(shí)現(xiàn)“房地”一體，借助房地資產(chǎn)的抵押功能擴(kuò)大可用資金來源，走上依法合

（二）分類處理，妥善解決現(xiàn)有土地使用合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

1.有“房”之地，石油企業(yè)積極退出。改制企業(yè)使用的“房地”無法分離的國有劃撥用地，建議石油企業(yè)按照相應(yīng)的流程辦理土地退出，由當(dāng)?shù)卣鲎饨o改制企業(yè)使用，以消除違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也免除了石油企業(yè)的土地管理義務(wù)，相應(yīng)降低管理風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用。另外，石油企業(yè)可與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，在不辦理土地出讓的條件下，由石油企業(yè)與改制企業(yè)簽署土地出租合同，租金交給地方政府，同時(shí)石油企業(yè)收取一定比例的管理費(fèi)。

2.無“房”之地，石油企業(yè)原則上收回。對(duì)于劃撥土地上沒有附著建筑物的，首先征求改制企業(yè)用地意見，在改制企業(yè)沒有辦理出讓意向的前提下，石油企業(yè)需積極向改制企業(yè)收回。第一步，由相關(guān)土地管理單位發(fā)函催收;第二步，在第一步無果的情況下，聘請(qǐng)律師發(fā)律師函催收;第三步，在第二步無果的情況下，采取法律手段，通過向法院起訴收回石油企業(yè)土地。

3.占用的農(nóng)用地，原則上予以收回。對(duì)于改制企業(yè)在用石油企業(yè)的農(nóng)用土地，建議石油企業(yè)原則上收回，集中進(jìn)行管理。對(duì)短期內(nèi)改制企業(yè)無法交回的農(nóng)用地，石油企業(yè)可通過業(yè)務(wù)外包模式收取使用單位的費(fèi)用，相應(yīng)的收回流程可借鑒無“房”之地。

（三）繼續(xù)鼓勵(lì)引導(dǎo)改制企業(yè)辦理土地出讓手續(xù)

建議石油企業(yè)總結(jié)自身土地管理的成功經(jīng)驗(yàn)，積極建議和協(xié)調(diào)地方政府出臺(tái)支持政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)改制企業(yè)逐步辦理劃撥土地出讓手續(xù)，為改制企業(yè)經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造條件。