積極對(duì)待穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

中國(guó)農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)課題組

一、農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)的紐帶

黨的十八大站在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的高度，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)“四化”同步發(fā)展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)，其核心和基礎(chǔ)是引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，充分發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的作用。沒有土地的適度集中，就不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的機(jī)械化，社會(huì)化技術(shù)服務(wù)的效力大打折扣。只有土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能提高土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，確保國(guó)家糧食安全，保障重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，得益于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2012年底，農(nóng)民工超過2.6億人，其中到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外地方打工的超過1.6億人，占60%。農(nóng)民工改變了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力明顯不足、且日益嚴(yán)重的狀況。農(nóng)民工在艱苦的生活環(huán)境下，通過辛勤的勞動(dòng)，為城鎮(zhèn)創(chuàng)造了財(cái)富，促進(jìn)了城鎮(zhèn)的繁榮，是城鎮(zhèn)的建設(shè)者，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，集聚產(chǎn)業(yè)，集聚人口，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)帶來1300萬的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。大量的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，促進(jìn)了土地適度集中，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。截至2012年底，全國(guó)農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)面積為2.7億畝，占農(nóng)民承包地的21.5%，經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)超過270萬家。農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“九連快”，2012年農(nóng)村居民人均純收入為7919元，實(shí)際增長(zhǎng)10.7%，其增速連續(xù)三年超過城鎮(zhèn)居民，其中重要的因素是農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入和農(nóng)民工的工資性收入。農(nóng)民工功不可沒。

二、貫徹“城鄉(xiāng)要素平等交換”政策，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工

黨的十八大提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”。2013年中央一號(hào)文件明確要“建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制”。這項(xiàng)政策既是徹底改變我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元管理體制的重要原則，也是推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的重要原則。

新中國(guó)成立后的幾十年，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元管理體制。土地、勞動(dòng)力、產(chǎn)品等經(jīng)濟(jì)要素在城鄉(xiāng)之間的交換中，出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等，偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則?？陀^地說，這也是無奈之舉。因?yàn)?，新中?guó)成立時(shí)，國(guó)家是一窮二白，并且長(zhǎng)期被西方國(guó)家封鎖。要進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，只能向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民伸手，解決資金的原始積累?！叭r(nóng)”為我國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，從而形成“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的狀況。

我國(guó)的改革開放首先在農(nóng)村拉開序幕。農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了生產(chǎn)力，釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。較之過去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了很大的發(fā)展，農(nóng)民生活有了一定的改善，但城鄉(xiāng)二元體制仍然存在。因此，黨的十八大提出：加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；著力促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)；促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

近年來，城鄉(xiāng)二元管理體制存在的突出表現(xiàn)是在農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工方面。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的最初幾年，就業(yè)時(shí)被限定在狹小的范圍內(nèi)，工資待遇明顯低于相同崗位的城鎮(zhèn)居民，且往往低于城鎮(zhèn)制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2009年農(nóng)民工的人均年收入僅為6143元。如果再往前推幾年，農(nóng)民工的年收入會(huì)更少。拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象屢見不鮮，用工單位不給農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)更是家常便飯。直到2011年底，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的比重分別為16.4%、18.6%。農(nóng)民工勞動(dòng)力的價(jià)值未得到公平體現(xiàn)。

農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，許多人長(zhǎng)期居住在不具備基本生活條件的環(huán)境下。家庭成員長(zhǎng)期不能生活在一起，非常不利于農(nóng)民工的身心健康，由此還帶來許多社會(huì)問題。如果說在農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)的初期這種情況是不可避免的話，那么，到目前這種情況仍然比較普遍。據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工中52%的人由用工單位提供宿舍，包括工棚、簡(jiǎn)易房等；47%的人住在城中村中；只有1%的人有自有住房。

農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，其子女的教育問題沒有在城鎮(zhèn)得到妥善解決。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，20%的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校，使農(nóng)民工無法安心就業(yè)。

針對(duì)以上情況，應(yīng)該按照“城鄉(xiāng)要素平等交換”的政策，采取有力措施，努力逐步改善，力求從根本上解決存在的問題，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工。

一是重視農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬問題。目前，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)主要依賴市場(chǎng)的力量，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工不再受戶籍的限制，實(shí)現(xiàn)了平等。國(guó)家應(yīng)在宏觀上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬的管理。政府有關(guān)部門要根據(jù)每個(gè)城鎮(zhèn)制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管用工單位按規(guī)定支付農(nóng)民工工資、辦理社會(huì)保險(xiǎn)。盡管近期農(nóng)民工的工資水平已經(jīng)有了很大的提高，但仍然要繼續(xù)嚴(yán)格監(jiān)管，保證同地同工同酬。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，尤其要注意。

二是改善農(nóng)民工的居住條件，盡快解決農(nóng)民工的居住問題。從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民工的住房仍然需要用工單位繼續(xù)幫助安排。城鎮(zhèn)政府要盡快解決已就業(yè)一定年限的農(nóng)民工的居住問題，使農(nóng)民工在自己原本不多的收入中減少房租支出。這是政府應(yīng)盡的責(zé)任，是促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的基本保障。因?yàn)檫^去的幾十年里，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中政府獲取了30萬億元左右的土地價(jià)差。據(jù)2009年國(guó)土資源部監(jiān)測(cè)，105個(gè)城鎮(zhèn)的工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)用地綜合出讓價(jià)格折合為每畝180萬元，農(nóng)民從每畝被征土地中得到的補(bǔ)償僅占5%以下。這是土地市場(chǎng)的不平等交易。在今后的土地市場(chǎng)中，必須遵守平等自愿和等價(jià)交換的基本原則，保障農(nóng)民的權(quán)益?？上驳氖?，住建部已明確規(guī)定，2013年年底前，全國(guó)地級(jí)以上城市要明確外來務(wù)工人員申請(qǐng)住房保障的條件、程序和輪候規(guī)劃。希望盡早制定和實(shí)施農(nóng)民工住房的政策，讓農(nóng)民工住進(jìn)具有基本居住功能的房子。

三是解決農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育的問題刻不容緩。在一定意義上說，教育是關(guān)系一個(gè)國(guó)家未來的大事，同樣，也是關(guān)系農(nóng)民工子女成長(zhǎng)的大事。2012年，國(guó)家財(cái)政性教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的4%強(qiáng)（即約2.2萬億元），反映了國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的重視和支持。支持農(nóng)村教育的發(fā)展，是教育經(jīng)費(fèi)支出的重點(diǎn)之一。安排好農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)的學(xué)習(xí)，就是解決農(nóng)村孩子的教育問題。至于如何明確農(nóng)民工流入地和流出地的教育投入責(zé)任，怎樣建立中央與省級(jí)、流入地和流出地之間的教育分擔(dān)機(jī)制都是技術(shù)性問題。技術(shù)性問題應(yīng)該快些解決，使農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)上學(xué)的通道暢通。但絕不能因?yàn)榧夹g(shù)性問題的未決而影響農(nóng)民工子女入校學(xué)習(xí)。目前，許多城市已經(jīng)確定或正在研究異地高考辦法。其實(shí)，相對(duì)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題，農(nóng)民工子女異地高考只是一個(gè)枝節(jié)問題。如果農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)完成了義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)任務(wù)，只要本人愿意，就應(yīng)該允許其在城鎮(zhèn)參加中考、高考。只要大家堅(jiān)持平等的原則，以平常心對(duì)待城鎮(zhèn)的高考升學(xué)率的小幅降低，農(nóng)民工子女異地高考的問題就不是問題。

三、準(zhǔn)確理解和執(zhí)行“城鄉(xiāng)要素平等交換”政策，推進(jìn)戶籍、社會(huì)保障等制度改革，使農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

戶籍管理是我國(guó)二元管理體制的典型。1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第一次明確將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同的戶籍，一般情況下，“農(nóng)業(yè)戶口”不能改變?yōu)椤胺寝r(nóng)業(yè)戶口”。兩種戶籍有著不同的權(quán)益，形成城鄉(xiāng)居民的種種不平等：鄉(xiāng)村孩子不能到城鎮(zhèn)上學(xué)；鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不能得到城鎮(zhèn)的正式工作崗位；鄉(xiāng)村婦女生的孩子只能落在“農(nóng)業(yè)戶口”等等。這些不平等，說到底是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)力不足，是服務(wù)于我國(guó)的工業(yè)化建設(shè)。

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍所體現(xiàn)的權(quán)益差異在逐步減少，戶籍管理也在不斷變革，逐漸脫離城鄉(xiāng)二元管理的軌道。按照國(guó)務(wù)院分別在1977年6月、1998年7月批轉(zhuǎn)公安部的有關(guān)文件規(guī)定，在小城鎮(zhèn)、城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的農(nóng)村人口，可準(zhǔn)予在小城鎮(zhèn)、城市落戶。但畢竟在當(dāng)時(shí)“農(nóng)業(yè)戶口”居民中只有極少數(shù)的人符合條件。從另外一方面說，由于城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，還未顯出勞動(dòng)力的不足，因此，并不亟須吸納農(nóng)村勞動(dòng)力。

我國(guó)改革不斷深入開展，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率有了提高，農(nóng)民對(duì)增收的渴望，使得人多地少的矛盾突出出來，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工。同時(shí)，我國(guó)工業(yè)化的快速發(fā)展和城市的擴(kuò)張需要更多的勞動(dòng)力。在這種形勢(shì)下，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工成為必然。大多數(shù)的農(nóng)民工期望在城鎮(zhèn)有住房，能夠享受城鎮(zhèn)居民所享有的社會(huì)保障。然而，只有很少的人實(shí)現(xiàn)了愿望。從2010年至2012年，全國(guó)共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2500萬人，盡管無法與2.6億農(nóng)民工的龐大數(shù)字相比，但卻為三年前的2.2倍。多數(shù)農(nóng)民工沒有取得城鎮(zhèn)戶籍，因而未能享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。這是目前城鄉(xiāng)不同戶籍所產(chǎn)生的最主要的不平等。

擋住農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍的是城鎮(zhèn)有限的財(cái)力以及現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的不同。據(jù)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工市民化僅公共服務(wù)就要政府花費(fèi)8至10萬元。那么，幾億農(nóng)民工市民化需要政府支出的錢實(shí)在是一筆巨大數(shù)額。顯然，在現(xiàn)有條件下城鎮(zhèn)無法在短時(shí)間內(nèi)讓上億農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍，只能有序進(jìn)行。另外，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差距很大，需要在平等的原則下制定相應(yīng)辦法：首先，針對(duì)目前農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的具體情況，將現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法做適當(dāng)?shù)男薷摹⒀a(bǔ)充，即農(nóng)民工個(gè)人交納的社保費(fèi)用的一定比例由當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)助，減輕農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)。由于近兩年農(nóng)民工的工資提高得較多，其參加社會(huì)保險(xiǎn)的意愿更加強(qiáng)烈，再加上政府嚴(yán)格監(jiān)督用工單位按規(guī)定為農(nóng)民工交納社保費(fèi)用，能夠促進(jìn)更多的農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)。與此同時(shí)，盡快制定出農(nóng)村居民社會(huì)保障制度和城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度銜接的辦法，適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)。這樣，從社會(huì)保障的制度層面推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)成為常住人口，但戶籍沒有得到解決，因而形成這樣的局面：我國(guó)的城鎮(zhèn)化率，按常住人口算是52.6%，按戶籍人口算是35.29%，就是說有2億多的農(nóng)民工是被“城鎮(zhèn)化”的。為了改變這種狀況，促進(jìn)農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍，要根據(jù)城鎮(zhèn)逐步增加的財(cái)力，制定適當(dāng)?shù)臈l件：主要是確定農(nóng)民工的就業(yè)年限，要有穩(wěn)定的工作，取得一定的收入，使舉家遷徙取得城鎮(zhèn)戶籍的家庭人均收入略高于該落戶城鎮(zhèn)的人均最低生活標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證正常的生活。可以根據(jù)農(nóng)民工納稅記錄、按國(guó)家規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)的記錄以及就業(yè)單位出具的可以證明農(nóng)民工在本單位就業(yè)的資料確定。至于過去政策規(guī)定需要住所的條件，由于城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)安排農(nóng)民工的住房，這個(gè)條件就沒有意義了。如果農(nóng)民工已經(jīng)符合有穩(wěn)定的工作和有一定收入的條件，但還沒有穩(wěn)定的住房，那么，在取得戶籍時(shí)，政府應(yīng)該把他們納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶峁┖统鞘性芯用褚粯拥墓夥?、廉租房等保障性住房。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)財(cái)力的增加，各有關(guān)部門創(chuàng)新制度，會(huì)有越來越多的農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍。

有序使農(nóng)村人口市民化，客觀上為政府對(duì)農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍后在城鎮(zhèn)和農(nóng)村可能出現(xiàn)的情況和問題提供了調(diào)研時(shí)間，以便制定有針對(duì)性的政策。比如，要關(guān)注農(nóng)民工進(jìn)入大、中、小城市的動(dòng)態(tài)，合理調(diào)節(jié)其流向；研究解決城市人口增加后的管理問題等。特別值得重視的是，農(nóng)民工在取得城鎮(zhèn)戶籍、享受城鎮(zhèn)居民的待遇后，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)、管理是擺在政府、村集體以及農(nóng)民面前的一個(gè)重要課題，需要認(rèn)真研究解決。按照“城鄉(xiāng)要素平等交換”的政策，農(nóng)民工在自愿取得城鎮(zhèn)戶籍、享受城鎮(zhèn)居民的待遇后，應(yīng)該視作放棄自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)然，權(quán)利的放棄應(yīng)該得到一定的補(bǔ)償，有助于解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居初期對(duì)資金的需求問題，使其盡快融入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)，有利于鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建設(shè)，有利于留在農(nóng)村的本是同根生的父老鄉(xiāng)親提高收入水平。這是取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工做出的新貢獻(xiàn)。否則，盡管農(nóng)民工的權(quán)益增加了，但卻沒有達(dá)到從根本上推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的目的，還可能引發(fā)城鄉(xiāng)之間新的不平等。

對(duì)于農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍后可能出現(xiàn)的新情況、新問題，一定要及時(shí)了解，在充分討論、研究后，進(jìn)行相關(guān)的管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。一般而言，當(dāng)局部出現(xiàn)問題時(shí)，及時(shí)應(yīng)對(duì)，容易解決；而一旦成為全局性的問題時(shí)，扭轉(zhuǎn)起來就困難多了，付出的代價(jià)會(huì)很大。

在農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，到自愿取得城鎮(zhèn)戶籍的過程中，需要厘清這樣幾個(gè)概念：

一是進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民和進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民。前者在城鎮(zhèn)務(wù)工若干時(shí)間后，返回農(nóng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)。后者是在城鎮(zhèn)就業(yè)，享受了城鎮(zhèn)居民的待遇，這時(shí)他們不應(yīng)再被稱為“農(nóng)民工”，而是城鎮(zhèn)新居民。

二是土地流轉(zhuǎn)中的出租和轉(zhuǎn)讓。出租是指農(nóng)民由于進(jìn)城務(wù)工或其他原因，按約定在一定時(shí)間內(nèi)將土地有償轉(zhuǎn)給他人使用，租約到期后，自己繼續(xù)在承包的土地上從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)讓是指將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給他人，以后不再擁有。

明確了以上概念，可以按照不同的對(duì)象和情況制定不同的政策。比如：對(duì)進(jìn)城務(wù)工后返鄉(xiāng)的農(nóng)民，要保證他們繼續(xù)享有原來的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)，在他們務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)時(shí)，給予補(bǔ)助和貸款支持。對(duì)城鎮(zhèn)新居民，政府應(yīng)繼續(xù)對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力，使他們很好地融入城鎮(zhèn)，避免西方國(guó)家城市化后出現(xiàn)的種種弊端在我國(guó)重演。在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民出租土地，要按依法自愿有償原則，鼓勵(lì)和支持承包土地流向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，不能改變土地的用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；農(nóng)民要轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定要在其不依靠土地生活的前提下，否則，不能辦理相關(guān)手續(xù)。2013年中央一號(hào)文件已經(jīng)對(duì)上述的一些情況做了原則規(guī)定。

四、城鎮(zhèn)化要以人為本，其重點(diǎn)是以農(nóng)民工為本

目前，我國(guó)初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)體系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要充分利用大城市的輻射作用，一定要避免一味將小型城市發(fā)展為中型城市、中型城市建設(shè)成大城市的思路，而應(yīng)注重小城鎮(zhèn)的建設(shè)，逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、特色鮮明、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)化格局。據(jù)調(diào)查，70%以上的農(nóng)民工希望在家鄉(xiāng)周邊就業(yè)。中央和省級(jí)政府可以通過有計(jì)劃地發(fā)行專門債券，建立用于建設(shè)小城鎮(zhèn)的專項(xiàng)基金，和政府收取的土地經(jīng)營(yíng)收益、轉(zhuǎn)移支付資金等財(cái)政資金，有選擇地重點(diǎn)扶持具備小城鎮(zhèn)發(fā)展條件的縣城、中心鎮(zhèn)，因?yàn)槎鄶?shù)農(nóng)民現(xiàn)有的文化、知識(shí)、技能更加適合小城鎮(zhèn)集聚的產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)會(huì)成為人口轉(zhuǎn)移的主要承接地。這樣做，用“有形之手”既可以避免各地全面開花、一哄而上，又可以吸引包括金融機(jī)構(gòu)貸款在內(nèi)的社會(huì)資金投入，加速推進(jìn)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，盡快發(fā)揮城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的作用，達(dá)到城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)。在重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)，要考慮布局上的合理性，以利于就近的原則充分吸納農(nóng)村勞動(dòng)力。優(yōu)先獲得專項(xiàng)基金扶持的基本條件是：當(dāng)?shù)赜幸欢ǖ呢?cái)力；初步形成支柱產(chǎn)業(yè)并有發(fā)展的潛力；具有人群生存所必需的資源（如水資源等），等等。通過政府對(duì)基本建設(shè)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施的建設(shè)，吸引社會(huì)資金的投入，形成產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、財(cái)力大幅度增加，能夠大量吸納勞動(dòng)力（主要是農(nóng)民工），且能夠提供公共服務(wù)的局面。一定要防止沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)建設(shè)，以免形成“空心城”；要防止不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)，要能夠提供人口聚集的生活條件；要防止超過財(cái)政承受能力的城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)模要適度，不要貪大求洋，要把資金用在“刀刃”上，完善公共服務(wù)功能，確保城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本服務(wù)常住人口全覆蓋。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以考慮和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村相結(jié)合。在以“工業(yè)帶動(dòng)”等模式建設(shè)的新農(nóng)村的基礎(chǔ)上，有可能建成小城鎮(zhèn)。但千萬不要以行政手段，憑著主觀愿望“拔苗助長(zhǎng)”。

另外，可以在農(nóng)業(yè)資源豐富、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)展良好的農(nóng)村居住區(qū)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)當(dāng)?shù)匾约班徑霓r(nóng)民就近就業(yè)，作為農(nóng)民務(wù)工的一個(gè)渠道。

（課題組成員：王樹勤 湯星頤）

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