規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)重大化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)的支撐性作用

康小華(惠州大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)石化區(qū)環(huán)境監(jiān)控中心，廣東 惠州 516000)

0 引言

惠州大亞灣石化園區(qū)為廣東省5個(gè)石化基地之一，2014年被列入國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的七大石化基地。近些年，園區(qū)對(duì)標(biāo)世界級(jí)綠色石化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，引進(jìn)埃克森美孚、恒力石化等一批重大化工項(xiàng)目落戶(hù)大亞灣，在取得經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境壓力也日益增加。為了規(guī)范園區(qū)的發(fā)展，避免因缺乏規(guī)劃引導(dǎo)、環(huán)保措施不合理帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃開(kāi)展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，為重大化工項(xiàng)目的落戶(hù)建設(shè)起到了積極作用，為園區(qū)管理部門(mén)提供了科學(xué)合理的決策依據(jù)，為項(xiàng)目環(huán)評(píng)起到了支撐性作用。

1 規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展歷程

伴隨著部分應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃未經(jīng)評(píng)價(jià)即予以審批等現(xiàn)象的不斷發(fā)生，為了進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃編制、審批機(jī)關(guān)的責(zé)任，細(xì)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的程序、內(nèi)容、依據(jù)和形式，明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查主體、內(nèi)容、程序和效力等，加強(qiáng)規(guī)劃編制、審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)審查之間的制約效力，確保規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的對(duì)策措施得到有效落實(shí)，完善跟蹤評(píng)價(jià)、區(qū)域限批等約束機(jī)制，2009年國(guó)務(wù)院制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。

《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》解決了如何對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如何對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查，規(guī)劃實(shí)施后如何對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，如何保證規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)策、措施落到實(shí)處等核心問(wèn)題。

規(guī)劃環(huán)評(píng)將環(huán)境保護(hù)理念從規(guī)劃設(shè)計(jì)初期就開(kāi)始形成對(duì)地區(qū)自然及社會(huì)環(huán)境和諧發(fā)展具有促進(jìn)作用的管理機(jī)制[1]，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比，規(guī)劃環(huán)評(píng)的前瞻性和預(yù)判性對(duì)地方環(huán)境管理所能發(fā)揮的作用更有意義[2]。因此，在化工行業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)，開(kāi)展石化園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，既可以探究規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的環(huán)境可行性和對(duì)地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的影響，論證規(guī)劃實(shí)施后環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)的可達(dá)性[3]，提出規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)境影響減緩措施，為規(guī)劃設(shè)計(jì)和環(huán)境管理提供決策依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施初期防治環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的目的[4-5]。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增了關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)定。至此《環(huán)境保護(hù)法》與已經(jīng)實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》形成了有關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)的基本框架制度，對(duì)我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)定更加具體可操作，要求也更加嚴(yán)格。緊接著配套出臺(tái)的HJ 130—2014《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》為規(guī)劃環(huán)評(píng)從技術(shù)層面提供了有力指導(dǎo)。

2019年生態(tài)環(huán)境部修訂印發(fā)了HJ 130—2019《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》，這是落實(shí)環(huán)評(píng)法等法律法規(guī)，銜接區(qū)域三線一單，推動(dòng)放管服改革，規(guī)范和指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的又一重要舉措。

2 規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的差異

園區(qū)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)是有效判斷環(huán)境承載力的關(guān)鍵所在，是合理控制污染源頭、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有效手段。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)對(duì)象是具體的建設(shè)項(xiàng)目，通常是指帶有工程性質(zhì)的建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，它是環(huán)評(píng)管理微觀層面的具體實(shí)施。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一定時(shí)間和空間區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的綜合評(píng)定，主要對(duì)象是各種規(guī)劃。

2.1 時(shí)空范圍的差異

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)從時(shí)間范圍上通常分為施工期環(huán)境影響和運(yùn)營(yíng)期環(huán)境影響，從空間角度主要局限于項(xiàng)目自身所處的位置對(duì)周邊四至的直接環(huán)境影響。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在時(shí)間范圍上具有規(guī)劃的前瞻性以及對(duì)未來(lái)區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)的預(yù)測(cè)性，從空間范圍上來(lái)說(shuō)，其具有地域上的廣泛性。

2.2 環(huán)境影響不同

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)一般僅考慮單個(gè)項(xiàng)目污染源對(duì)周邊環(huán)境的影響，側(cè)重于污染物的達(dá)標(biāo)排放，規(guī)劃環(huán)評(píng)同時(shí)考慮多個(gè)項(xiàng)目在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)共同作用下的綜合影響，以及長(zhǎng)時(shí)間的累積影響。

2.3 評(píng)價(jià)技術(shù)不同

規(guī)劃環(huán)評(píng)可以通過(guò)矩陣和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行效益情景分析從而從宏觀角度對(duì)規(guī)劃布局和規(guī)模等對(duì)環(huán)境的影響做出判斷，亦有遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)的信息技術(shù)做支撐。項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)的規(guī)范性和基礎(chǔ)理論模型已較完善成熟。

2.4 建設(shè)單位不同

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是由建設(shè)單位自行編制或者委托有技術(shù)能力的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行編制，項(xiàng)目的選址、布局、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)規(guī)模等基本確定。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)由組織編制規(guī)劃的部門(mén)委托環(huán)評(píng)單位進(jìn)行編制，由于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在規(guī)劃前端介入，有利于評(píng)價(jià)單位對(duì)規(guī)劃提出不同意見(jiàn)。

3 規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)

近年來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了一些規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的相關(guān)法律法規(guī)，在一定程度上為規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。而規(guī)劃環(huán)評(píng)又對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)起了關(guān)鍵作用，有效的從源頭預(yù)防了環(huán)境污染。因此，從決策開(kāi)始有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地規(guī)劃等進(jìn)行有效控制，對(duì)區(qū)域規(guī)劃中重大項(xiàng)目的布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等進(jìn)行指導(dǎo)。在深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)行政審批體制改革的大背景下，各地為充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的宏觀引導(dǎo)功能，提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批效率，紛紛出臺(tái)有關(guān)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)的引導(dǎo)性文件，通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、降低項(xiàng)目環(huán)評(píng)類(lèi)型、簡(jiǎn)化項(xiàng)目環(huán)評(píng)格式和內(nèi)容、下放審批權(quán)限、推行告知承諾制管理、優(yōu)化公眾參與等一系列舉措為項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批提質(zhì)增效。重大化工項(xiàng)目作為環(huán)境重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)，主要通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)內(nèi)容、下放審批權(quán)限、優(yōu)化公眾參與四個(gè)方面實(shí)施聯(lián)動(dòng)。

3.1 建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對(duì)重大化工項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)提前介入，主動(dòng)服務(wù)，在規(guī)劃環(huán)評(píng)組織編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位、建設(shè)單位、項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制單位、環(huán)評(píng)審批部門(mén)之間建立溝通機(jī)制，各方密切關(guān)注規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)展，并將重大化工項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等階段性成果及早融入規(guī)劃環(huán)評(píng)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)發(fā)現(xiàn)存在可能制約項(xiàng)目落地的環(huán)境問(wèn)題，在規(guī)劃環(huán)評(píng)中提前謀劃，統(tǒng)籌解決。

重大化工項(xiàng)目由于規(guī)模大，產(chǎn)能高，所需的總量指標(biāo)普遍較大。當(dāng)?shù)貫榱舜_保水環(huán)境和空氣環(huán)境質(zhì)量不因重大項(xiàng)目落戶(hù)排污而下降，可在規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出由地方政府部門(mén)牽頭制定空氣和水環(huán)境質(zhì)量的改善方案，并明確將質(zhì)量改善方案作為重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)的支撐性文件，以此來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

如果說(shuō)環(huán)境質(zhì)量改善作為一種政策效用，那么規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素優(yōu)化配置的利劍，因此規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論主要考慮發(fā)展中各個(gè)方面產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題。

3.2 合理簡(jiǎn)化項(xiàng)目環(huán)評(píng)內(nèi)容

針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論及審查意見(jiàn)被園區(qū)管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)采納的，其入園項(xiàng)目的環(huán)評(píng)與區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施聯(lián)動(dòng)，編制依據(jù)、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境敏感點(diǎn)、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)、環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析等內(nèi)容可適當(dāng)簡(jiǎn)化。當(dāng)然，在規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出需要項(xiàng)目環(huán)評(píng)深入論證的，則項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)重點(diǎn)分析，審批機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，做好把關(guān)工作。

3.3 試點(diǎn)下放審批權(quán)限

針對(duì)已經(jīng)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系完善且管控單元明確的區(qū)域，在強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)工藝先進(jìn)、環(huán)保措施成熟的行業(yè)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限可適當(dāng)考慮下放。

3.4 優(yōu)化公眾參與

2019年1月1日最新施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》明確要求規(guī)劃環(huán)評(píng)在編制階段也應(yīng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)一樣，開(kāi)展相關(guān)公示工作，加大了規(guī)劃環(huán)評(píng)的信息公開(kāi)力度，為公眾及早發(fā)聲、政府科學(xué)決策、項(xiàng)目有序推進(jìn)墊定了扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。近些年化工項(xiàng)目引發(fā)的鄰避輿情問(wèn)題也成為政府監(jiān)管部門(mén)的難點(diǎn)痛點(diǎn)。規(guī)劃環(huán)評(píng)的全本公開(kāi)，打開(kāi)了公眾與政府部門(mén)溝通的窗口，使得公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)不再成為一句口號(hào)，消除了未來(lái)項(xiàng)目落戶(hù)引發(fā)重大輿情問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)隱患，減少事后環(huán)境治理的不必要性和給社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，提高了政府決策的科學(xué)性和公信力。在確保公民的環(huán)境權(quán)益不被侵犯的條件下，項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制階段的公示工作可以考慮簡(jiǎn)化。

4 結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃環(huán)評(píng)力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型，微觀項(xiàng)目環(huán)評(píng)的作用將進(jìn)一步弱化，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)重大項(xiàng)目落戶(hù)建設(shè)的支撐性作用將愈發(fā)明顯。在未來(lái)的工作中，提出以下工作建議。

(1)依法依規(guī)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，做好與區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單成果做好銜接，細(xì)化區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)空間、污染物排放總量管控限值、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入條件和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急要求。

(2)強(qiáng)化重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，提前介入重大項(xiàng)目前期工作，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的宏觀指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的微觀指導(dǎo)，優(yōu)化審批流程。

(3)建立重大項(xiàng)目辦，實(shí)行專(zhuān)班工作機(jī)制，為規(guī)劃環(huán)評(píng)及項(xiàng)目環(huán)評(píng)的信息共享、流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)，為政府部門(mén)高效能決策提供有力支撐。