我國體育公共事業(yè)PPP模式政府監(jiān)管困境與優(yōu)化路徑研究

鄧德林，李 輝，李樂虎

(1.廣東司法警官職業(yè)學院 警體技能部，廣東 廣州 510520；2.湖南工業(yè)大學 體育學院，湖南 株洲 412000)

體育公共事業(yè)是指為了滿足公眾的體育需求，而采取的生產(chǎn)體育公共產(chǎn)品或者提供體育公共服務的事業(yè)性活動過程[1]。十九大報告明確指出當前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。十九大關于主要矛盾的論斷已然成為我國體育事業(yè)發(fā)展中主要矛盾的真實寫照，尤其是體育公共服務、體育場館的建設與運營、體育賽事的組織與策劃、健身指導體系等方面的供給與人民的實際需求還存在較大差距。當前，全民健身已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，涉及14億人的健身事業(yè)更加暴露出我國體育公共事業(yè)的疲軟與乏力。國家為了尋求解決路徑，大力推進供給側結構性改革，并堅持實施PPP項目，目的之一就是要通過體制機制創(chuàng)新提高公共服務的效率和質(zhì)量[2]。顯然，體育公共事業(yè)深化改革的現(xiàn)實需求以及十九大對公共體育事業(yè)的明確要求和發(fā)展規(guī)劃，促使PPP的推廣從“破冰期”步入“深水區(qū)”。但是PPP項目畢竟屬于“舶來品”，在實際的操作過程中各主體之間存在認識偏差，政府與市場、企業(yè)之間的責任邊界沒有理清，導致跨界現(xiàn)象頻發(fā)，利益斗爭激烈，致使公共體育市場化名存實亡，進而造成大量的資源浪費和政府公信力的缺失。

在體育公共事業(yè)PPP模式政府監(jiān)管方面的研究雖然尚未引起學界的足夠重視，但是已有學者圍繞該問題進行了先導性研究。李明指出政府對PPP項目的本質(zhì)認識不足，導致部門管理僵化，政策執(zhí)行碎片化，必須強化頂層設計，規(guī)范監(jiān)管程序[3]。劉輝指出我國PPP體育項目存在嚴重的法制困境，缺乏法律的頂層設計，立法權威性不足，主要相關法律缺位，執(zhí)行乏力[4]。邵桂華指出：PPP模式下的運動休閑特色小鎮(zhèn)建設存在十類風險，其中行政與政策風險是十大風險之一，并根據(jù)風險類型和風險來源建立了ANP風險分擔的網(wǎng)絡模型[5]。焦長庚認為在市場機制并不明晰的前提下，PPP模式中的政府監(jiān)管和績效評價是政企雙方順利合作的保證，并建議引入獨立的第三方評價機構和建立PPP評價平臺[6]。因此，通過學者的觀點可知，我國體育公共事業(yè)PPP模式中的政府監(jiān)管主要涉及政策監(jiān)管、法律監(jiān)管、風險監(jiān)管、評價監(jiān)管等方面。針對當前PPP模式的存在問題，追根溯源，體育公共事業(yè)市場化沒有正確處理政府與市場的關系，從過度依賴政府這一極端走向了將責任與問題全部推卸給市場的另一極端，導致我國PPP項目難以在體育公共事業(yè)領域取得實質(zhì)性進展。鑒于此，為了進一步深化我國公共事業(yè)的市場化進程，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“市場需要在資源配置中發(fā)揮主導作用”，并強調(diào)“通過建立透明規(guī)范的投融資機制，鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設”。在體育公共事業(yè)領域，《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》將“培育多元供給主體”、“吸引社會資本”列入主要措施；《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強調(diào)建成公共體育服務體系新格局；《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》將“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，對體育公共事業(yè)提出更高、更明確的要求。在此背景下，我國體育公共事業(yè) PPP 項目得到迅速推廣。但是，有些問題不免引起學界的思考，目前被理論界和實務界追捧的PPP到底是什么？PPP的理論理解與實踐的路徑差異是否已經(jīng)化解？政府在PPP模式下到底需要承擔什么樣的角色？政府監(jiān)管該如何做到有效？這些問題都亟待得到答案。

1 體育公共事業(yè)PPP模式的理論分析

1.1 體育公共事業(yè)PPP模式的內(nèi)涵

公私合作模式作為世界公共基礎設施與大型場館建設的重要模式，學界對PPP的研究成果也趨于白熱化。關于PPP內(nèi)涵的解析主要來源于世界銀行、IMF、歐盟、以及各國PPP委員會等政府機構或者權威部門的界定[7]。縱觀各國對PPP概念的理解，雖然PPP的內(nèi)涵闡釋并沒有形成統(tǒng)一的論斷，但實質(zhì)上存在“求同存異”的特征。

首先，“同”的核心在于“Partnership”，董傳升提出體育事業(yè)的發(fā)展對體育設施的要求越來越高，體育場館作為公共資源也正在被政府采取“公私合營”模式進行建設[8]。即政府與企業(yè)基于某個項目而建立起來的合作伙伴關系，其主要方式是通過適當?shù)漠a(chǎn)權關系置換、資源的合理分配、職能的合理界定，利益的合理共享，風險的共同承擔等，其主要目的在于提供更為優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務需求，實現(xiàn)公共利益的最大化。其實質(zhì)在于通過政府與市場不同形式、不同組合的合作預防“市場失靈”和“政府失靈”的問題，是對市場在“資源配置中主體地位”的進一步肯定和對政府“權利干預”的進一步限制。其次，“異”的表現(xiàn)較為廣泛，自2014年之后PPP模式逐漸成為政府與市場合作的微觀操作模式的升級以及宏觀模式的體制機制變革，主要涉及在不同國情，不同領域PPP項目的實施與管理問題。劉波等所擔心的地方政府在大型體育場館建設中如何轉變角色，如何與市場建立風險分擔問題[9]。鄭志強等所考慮的大型體育場館利益分配問題，而且認為利益分配的合理性才是PPP項目能否成功實施的關鍵[10]。李明所考慮的體育公共事業(yè)中引入PPP之后，相關制度的安排問題等[3]，以及其他所涉及到的“政府與市場”的組合方式、政府與企業(yè)的契約簽訂等實際操作與宏觀管理方面的問題。最后，認識PPP的本質(zhì)和內(nèi)涵不僅是認識到在“公私合作”關系中體育公共部門與私人企業(yè)之間復雜的契約關系，也不僅是為了保證市場在資源配置中的地位而處理契約關系中的責任分擔、風險轉移、利益分配、運營權限、締約程度等問題，更重要的是如何通過PPP的表層發(fā)現(xiàn)更為深刻的問題，例如法律法規(guī)的建設、政府職能的改革與調(diào)整、監(jiān)管體系的完善與擔當、金融管理的制度規(guī)劃與創(chuàng)新等?；诠彩聵I(yè)的公益性和市場的逐利性，PPP模式在實踐過程中政社雙方的契約將無限處于“不完全契約狀態(tài)”，政社雙方都將爭奪契約之外的剩余權利和剩余價值不斷爭斗。如何更好地發(fā)揮公共部門的職能，彌補市場本身的固有缺陷，回歸體育公共事業(yè)市場化改革的初衷，最大限度地滿足公眾的體育公共服務需求做到政社雙贏才是PPP的本質(zhì)追求和根本內(nèi)涵。

1.2 體育公共事業(yè)PPP模式的外延

通過梳理我國現(xiàn)行的PPP理論及實踐可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對特許經(jīng)營或者“BOT”較為關注，很多的PPP項目基本都是采用這一模式，北京國家體育場(鳥巢)、湖北黃石奧林匹克體育中心、云南騰沖全域旅游國際戶外運動中心、深圳大運中心等，都將政府在其中的主導性、權威性以及融資動機體現(xiàn)得淋漓盡致。國外PPP項目的實踐可以發(fā)現(xiàn)PPP的作用遠不止于融資，更傾向于對產(chǎn)品的運營和管理以及對后續(xù)技術性問題的診斷與處置[11]。在我國PPP項目的最初引入與之后的大規(guī)模使用的邏輯起點是“資金短缺”。PPP在我國一度成為政府為了籌建項目而進行社會融資的代名詞，拋開合作模式、經(jīng)營理念、產(chǎn)權配置、角色擔當、利益均衡等實際問題，僅僅為了融資而融資也只能是政府的“一廂情愿”。我國體育領域失敗的PPP項目不在少數(shù)，盲目地吸收私人投資并不是有效解決體育公共事業(yè)難題的法寶，更加深入地了解PPP項目在體育公共事業(yè)中的運行機理才是最為急迫的。

1.2.1 主要目標：提高體育公共事業(yè)中的運營效率和服務質(zhì)量。從理論上來講，PPP模式一方面可以緩解政府獨立承建體育公共設施和提供體育公共服務而帶來的資金壓力，同時提升體育項目承建的效率和提升體育公共服務的質(zhì)量。另一方面，可以為龐大的社會資本進入體育事業(yè)提供投資渠道，進而形成社會資本穩(wěn)固的著力點。因此，作為一種減輕政府負擔又可以提升服務質(zhì)量的合作方式，始終都是地方政府關注與考慮的焦點。在市場化的背景下，PPP作為連接市場與政府之間價值通道的特殊方式，其核心在于充分發(fā)揮社會資本和政府的優(yōu)勢，最大限度地盤活體育公共資源，提升體育事業(yè)服務效率，滿足群眾的體育需求。張一鳴指出PPP模式雖然可以吸納大量的社會資金，但是資金多集中于前期的建設階段，對于后期運營與管理表現(xiàn)低迷，大量亟待盤活的存量體育場館，不受成熟運營商青睞，面臨各種經(jīng)營挑戰(zhàn)，缺乏健全的管理制度和制約體系[12]。市場在后期運營方面的管理優(yōu)勢往往被資金雄厚的外行企業(yè)所屏蔽。

表1 國家體育場項目公司各方投資及比例構成

表2 廣州體育館項目公司各方投資及比例構成

國家體育場項目(表1)，北京市國有資產(chǎn)股份有限公司58%，中信聯(lián)合體42%，幾乎全部的資金都用在了項目的承建階段，投資企業(yè)中沒有一家與“體育場館經(jīng)營與管理”相關的企業(yè)。融資的膨脹與融智的缺失導致體育場館的管理缺失、運營停滯、盈利渠道中斷，最后只能由政府接盤，宣告PPP項目失敗。廣州在體育公共事業(yè)PPP模式方面積累了豐富的經(jīng)驗，其中廣州體育館(表2)建設中廣州市政府出資7億元，珠江實業(yè)集團投資6億元，建成后的廣州體育館所有權歸政府所有，經(jīng)營權歸珠江實業(yè)集團，實際的運營由廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司負責，最終形成了以廣州體育館為主要平臺，以場館管理、賽事運營、文化康體、體育培訓等獨具特色的經(jīng)營格局。同時廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司將體育文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與珠江實業(yè)集團的現(xiàn)代管理體系相結合，開創(chuàng)了國內(nèi)獨具特色的體育場館“酒店式”管理的先河，并力求將其打造成廣州市民的健康加油站、文化會展演繹中心、青少年體育培訓中心等等。因此，只有融資與融智的有效結合可以提升我國體育公共事業(yè)的運營效率和運營質(zhì)量。

1.2.2 主要特征：風險共擔，利益共享。區(qū)別于傳統(tǒng)的投資模式，PPP項目意味著政府在服務外包的同時，也將風險進行了分配，避免將所有風險都集中于一個責任主體。體育公共事業(yè)采取PPP模式最為關鍵的環(huán)節(jié)在于場館建成后的經(jīng)營與管理，例如廣州體育館的建設經(jīng)營單位為廣州珠江實業(yè)集團有限公司，實際的管理為廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司，并責任分工明確，管理科學規(guī)范，而且一直處于盈利狀態(tài)[13]。由此可見，PPP項目的風險共擔需要風險承擔方具備較強的風險駕馭和協(xié)調(diào)能力。一方面，要發(fā)揮政府與企業(yè)在風險承擔方面的優(yōu)勢，例如企業(yè)更加善于處理體育公共項目在實際運行中的管理和技術風險；政府部門可以協(xié)助企業(yè)規(guī)避由于政策、財稅、土地、金融等方面產(chǎn)生的經(jīng)營環(huán)境風險。國家體育場(鳥巢)項目的順利實施，北京市政府在各種政策方面都給予了巨大支持。另一方面，利益分配是PPP項目得以有效運轉的重要指標。合理的利益分配是短期內(nèi)難以實現(xiàn)的，因為體育公共事業(yè)是帶有公益性質(zhì)的，不以盈利為目的，但是PPP項目的經(jīng)營是企業(yè)承擔的，企業(yè)要收回成本并實現(xiàn)盈利，可能存在對體育場館的過度開發(fā)，而且價格監(jiān)控相對滯后，常常會出現(xiàn)暴利問題，最后出現(xiàn)市場失靈。因此PPP項目在實質(zhì)上是政府與企業(yè)之間保護公眾利益與爭奪市場價值的長期博弈，也是政府與市場在PPP項目實施過程中為了平衡風險與收益的矛盾而進行的“不完全契約”逐漸完善的過程。

1.2.3 本質(zhì)體現(xiàn)：政府針對市場和社會進行的采購行為和責任分擔。PPP項目在英國屬于一種特殊的采購行為，是為了滿足民眾的公共體育需求而采用的購買手段[14]。PPP項目在我國也是政府采購行為，主要通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、非競爭性談判以及單一來源采購等進行，上海市、江蘇無錫市、深圳羅湖區(qū)等已經(jīng)相繼實施了公共體育設施的政府購買。政府通過PPP項目購買的體育公共服務更為復雜，購買方式也不是以“付現(xiàn)”的形式進行。因此，政府需要在購買公共服務之前詳細地描述政府需要采購的體育公共服務類型，并將其列入雙方長期的合同之中。同時，審核PPP參與方的資質(zhì)、經(jīng)營范圍、經(jīng)營能力，制定嚴格的可操作性的評價體系和監(jiān)督標準，嚴格把控體育公共服務提供方提供的產(chǎn)品質(zhì)量，應避免出現(xiàn)在項目運營過程中的虎頭蛇尾，無疾而終。十三五期間國家大力倡導體育公共事業(yè)采用PPP模式，2017年全國采取PPP模式的體育公共事業(yè)進入高峰期，全國PPP項目庫中的體育場館建設123個，表明社會資本進入PPP項目的信心不斷提高，同時，體育公共事業(yè)PPP模式的廣泛應用亟待加強政府監(jiān)管力度。體育公共事業(yè)PPP模式實際運作中，由于公共事業(yè)獨特的非排他性以及PPP介入者“牟利”的本質(zhì)，難免存在重表面合作，輕實質(zhì)供給，甚至會存在違規(guī)、違法、腐敗等行為，因此，政府監(jiān)管必不可少。體育公共事業(yè)PPP模式吸引社會資本進入，并不意味著政府自身甩掉一個大包袱，相反更應該加強對外包過程的全程監(jiān)管。唯此，才能有效避免政府公共責任的缺失，有效制止體育公共事業(yè)PPP模式成為私人資本謀求私利的途徑，同時，能不斷提高政府的公信力與執(zhí)行力。

2 我國體育公共事業(yè)PPP模式政府監(jiān)管的困境

2.1 合作性質(zhì)：對體育公共事業(yè)“公共性”判定陷入困境

在體育公共事業(yè)領域，“公共性”一般是指非盈利性和具有一定的社會效益性。目前的PPP模式中的企業(yè)主體極易將“公共性”與“市場性”對立起來。一方面，提供體育公共事業(yè)的私人企業(yè)難以在無強制制度約束下承擔相應的公共責任，盈利才是它們的根本目的，責任承擔應該由政府或者相關國有企業(yè)來承擔。例如：企業(yè)在經(jīng)營羽毛球館或者游泳館的過程中經(jīng)常隨意變動價格捆綁銷售，導致消費者有苦難言，叫苦不迭，最終投訴無門。另一方面，政府在購買體育公共服務的過程中極易被認為是為了提升“效率”、化解責任，將PPP模式認定為政府在“政治上甩包袱，在經(jīng)濟上減負擔”的行為?！罢猩桃Y”是地方政府謀求發(fā)展的法寶，在體育公共事業(yè)領域也是如此，PPP模式是政府招商引資的重要手段，引資完成后一切的事宜均由企業(yè)負責，政府則退居二線，變身“甩手掌柜”。事實上導致這種偏差的根源在于PPP當事方都將“公共性”理解為企業(yè)的義務而非政府的責任，認為企業(yè)既然提供體育公共服務就需要承擔相應的社會責任。PPP這種公私合作的根本在于保護公眾公平地享有高質(zhì)量的體育公共服務。雖然提供體育公共事業(yè)的主體發(fā)生了改變，但是并不意味著體育公共事業(yè)的公共屬性和公益性也發(fā)生了改變，換言之，“公共性”正是PPP模式的本質(zhì)，是其得以存在的根本前提，是主導體育公共事業(yè)公私合作制度得以運轉的靈魂。當然，由于體育公共事業(yè)的自身特點以及所惠及范圍較為廣泛，對于“公共性”的把握難以考量，體育公共事業(yè)極易陷入“公共性”的判定困局。

2.2 合作主體：PPP模式下政府與市場的角色混淆

體育公共事業(yè)的市場化運作必然涉及到政府與市場的角色定位問題。2016 年國家體育總局發(fā)布《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中對體育場館的閑置浪費現(xiàn)狀提出了新的要求，在體育場館的運營過程中要改革管理體制，探索大型體育場館所有權和經(jīng)營權分離。也就是說政府做自己該做的事，一些可做可不做的事情交給市場去做。PPP模式最大的問題在于政府與市場無法明晰自身在體育公共服務中的角色定位，主要表現(xiàn)為政府的“越位”和“缺位”。首先，“越位”主要體現(xiàn)在政府過度干預市場的經(jīng)營行為，導致市場作用嚴重弱化，市場成為政府的附庸，進而形成“雙軌制”或者地域分割的格局。例如政府將體育場館的經(jīng)營權交于企業(yè)之后，經(jīng)常干預企業(yè)的實際經(jīng)營，甚至不經(jīng)企業(yè)同意變更經(jīng)營范圍等。其次，“缺位”表現(xiàn)為市場對政府職能的過分干預，導致政府在體育公共事業(yè)中話語權喪失，政府對體育公共事業(yè)產(chǎn)生責任失信，市場作用被過度放大，體育公共服務的公私合營轉變?yōu)槭袌鰤艛啵M一步導致政府失靈和市場失靈，進而嚴重損害公眾的合法權益，例如很多體育場館在承包給企業(yè)之后，企業(yè)根據(jù)參與鍛煉的人數(shù)隨意調(diào)整價格，甚至還存在捆綁銷售，導致公眾反應極大。因此，在PPP模式中，政府要將經(jīng)營權利放歸市場，但是在涉及體育公共事業(yè)的區(qū)域劃分、資源分配、市場秩序以及服務的質(zhì)量、安全、效率等方面政府必須盡到監(jiān)督責任，決不可放任自流。

2.3 合作內(nèi)容：監(jiān)管機制、監(jiān)管體制與監(jiān)管制度的供求失衡

2.3.1 PPP運行的監(jiān)管法律法規(guī)制度不健全。目前國內(nèi)針對公私合作的法律法規(guī)尚未形成統(tǒng)一認識。雖然自2015年國家大力推行PPP項目之后，出臺了PPP相關的制度條文，但是在真正涉及違約和維權的事件時還缺少高一層級相關法律的支持。而最新的《投標招標法》和《行政許可法》也僅僅是對PPP的一些基本程序和基本理念進行了規(guī)定和解讀，缺乏實際的可操作性。體育公共事業(yè)PPP模式更為復雜，因為體育相關的法律在體育公共事業(yè)領域嚴重缺失，對PPP模式在體育領域的立法更無法實現(xiàn)?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是城市公共服務管理的最直接立法，但是仍然在面對PPP利益主體時存在無法可依的尷尬境地。它應該是最為接近體育公共事業(yè)的管理立法，上層立法的缺失，必然引起下層立法的“失位”，在缺少法律約束的前提下，體育行政部門對PPP公共體育服務項目認知定會出現(xiàn)偏差，使其很多項目出現(xiàn)形式大于內(nèi)容，形象工程大于實際運用。因此，政府應該針對不同的項目設置差別化的監(jiān)管機制和評估標準。

2.3.2 監(jiān)管體制改革“貌合而神離”。我國體育公共事業(yè)始終沒有擺脫“條塊分割”、“多頭管理”的歷史遺留問題，最為突出的是“碎片化”管理。李明認為，公共體育事業(yè)的碎片化主要體現(xiàn)在行政部門之間的利益重疊、權利重疊而產(chǎn)生的行政政策重疊和行業(yè)法規(guī)重疊，進而導致政出多門，多頭監(jiān)管的“零碎”狀態(tài)[15]。政府在體育公共事業(yè)的供給中沒有理清企業(yè)所有者、監(jiān)管者與政策制定者三者之間的關系，造成職責不清，角色混亂，監(jiān)管體制“貌合神離”。例如，河源萬綠湖國際馬拉松項目的運營服務項目，政府采購的預算為675萬元，但是在結合PPP模式引入社會資本后，地方政府仍需增加財政預算，主要因為政府過于關注 PPP體育公共服務項目的建設成本、融資成本、過分干涉項目及在招投標過程中設租尋租所致。一方面，針對于體育公共事業(yè)獨立的監(jiān)管機構僅停留在理論層面，沒有部門可以獨立進行監(jiān)管，進而造成形式上“政企分離、政監(jiān)分離”。另一方面，體育公共事業(yè)PPP項目涉及面較廣，行政審批重疊嚴重，利益糾葛裁剪不清，進一步造成“重疊監(jiān)管”，權利過剩，過分關注。

2.3.3 尚未構成以“合約”為基礎的科學監(jiān)管機制。PPP項目的實質(zhì)是“合作”不是“領導”，政企雙方要改變傳統(tǒng)的認識，更加要求政府轉變管理理念。體育公共事業(yè)的雙方不再是單純意義上“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的行政關系，而是基于“合約”基礎上的平等契約關系，提供體育公共服務的企業(yè)擁有項目管理與運營的全部權利，政府屬于購買體育公共事業(yè)的主體，擁有對服務質(zhì)量的監(jiān)督權利。很明顯，在當前的體制之下，社會資本“止步不前”的根本原因在于各政府部門為了利益，違約、濫權的現(xiàn)象依然存在?？茖W的監(jiān)管機制沒有形成，市場和社會資本的發(fā)展空間不夠明晰，政府在行政審批、權力清單、事中事后監(jiān)管、社會和行業(yè)監(jiān)督等方面進行的改革沒有得到市場的充分認可。

3 體育公共事業(yè)PPP模式政府監(jiān)管的優(yōu)化路徑

財政部和國家發(fā)改委分別下發(fā)了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》標志著PPP模式正式登上歷史舞臺，但是到目前為止，我國體育公共事業(yè)領域依然沒有針對該項政策發(fā)布專門性的政策條文。新形勢下完整的監(jiān)管體系是確保我國體育公共事業(yè)PPP得以順利實施的關鍵。對政府而言，適當?shù)谋O(jiān)管可以有效提升體育公共事業(yè)效率，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置；對企業(yè)而言，適當?shù)谋O(jiān)管可以有效確保雙方責任與義務的執(zhí)行，預防政府失信，實現(xiàn)風險分擔，利益共享。

3.1 體育公共事業(yè)PPP模式政府監(jiān)管機制優(yōu)化

通過對PPP模式的理解不難發(fā)現(xiàn)，價格與質(zhì)量是最終評價PPP項目是否成功的最有效指標。但是針對于體育公共事業(yè)而言，價格與質(zhì)量并不好量化，缺乏量化標準。體育公共事業(yè)自身的范圍較為廣泛，對質(zhì)量的要求差異性較大，與傳統(tǒng)的公共事業(yè)供給模式相比，PPP模式的參與體育企業(yè)多為民營企業(yè)，為了提高效率很可能犧牲產(chǎn)品質(zhì)量，那么PPP項目將會對公眾權益帶來損失。也就是說，PPP模式更適合體育公共事業(yè)中對質(zhì)量要求較低，且容易量化的項目。因此，在當前的體育事業(yè)PPP模式下，監(jiān)管機制創(chuàng)新方向要圍繞如何構建出符合我國體育公共服務實際情況的質(zhì)量評估機制和價格形成機制。本文認為，第一，需要建立體育公共事業(yè)中除場館建設之外的服務成本與服務質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫，根據(jù)體育公共服務的類別、成本、以及用戶反饋監(jiān)管價格水平。第二，選擇科學的價格監(jiān)管模式。體育公共服務中的價格監(jiān)管往往采用收益率監(jiān)管和價格上限監(jiān)管兩種模式。由于體育公共服務涉及的項目差異性較大，而且不同運動項目容易受到場地、氣候、裝備、教練等因素的影響，因此可將兩種價格監(jiān)管模式進行結合，項目前期以收益率模式為主，保證投資方的利益，后期運營以價格上限為主，維護公眾的權益，這樣既保證資源的合理利用，又限制價格的隨意波動。

3.2 體育公共事業(yè)PPP模式監(jiān)管體制優(yōu)化

目前全國各地都將PPP模式作為改革體育公共事業(yè)，提升體育公共服務質(zhì)量的重要手段，有些地區(qū)的項目投融資達到千萬甚至億元以上。在這樣的背景下，如果針對于PPP的監(jiān)管體制沒有任何改變，那么很可能重新回到“鳥巢”的老路，極大地傷害體育公共事業(yè)的發(fā)展熱情。因此，體育公共事業(yè)PPP監(jiān)管體制的創(chuàng)新需要做到兩個方面：第一，簽訂科學縝密的PPP合同。PPP合同中所涉及的體育公共服務的項目類別、價格區(qū)間、服務標準及其他情況要描述清楚，為監(jiān)管機構參與PPP項目的全程監(jiān)督提供依據(jù)。第二，需要建立獨立的監(jiān)管機構。體育公共事業(yè)中的PPP項目尤其是大型的體育場館、體育公園、大型體育賽事等項目，往往分為四個周期，即：項目招標期、項目建設期、項目運營期和項目移交期，在不同的時期中需要處理好各行政部門的關系，成立綜合且獨立的監(jiān)管機構，負責對PPP進行全程的、全方位的監(jiān)督，最終建立符合PPP訴求的體育公共事業(yè)新型監(jiān)管體系。第三，監(jiān)管機構與PPP合同的緊密結合。監(jiān)管機構和PPP合同對體育公共事業(yè)項目的建設與運營可同時發(fā)揮作用。在PPP合同正式生效之前，獨立的監(jiān)管機構可以確保PPP項目的合同能夠執(zhí)行，并防止“政出多門”而出現(xiàn)政治機會主義，為PPP項目的順利開展提供穩(wěn)定的政治環(huán)境。

3.3 體育公共事業(yè)PPP模式監(jiān)管法律制度優(yōu)化

2014年，亞洲開發(fā)銀行給中國的PPP環(huán)評打分僅為55.9分，遠低于澳大利亞的91.8和英國的88.1分[16]。其主要原因之一就是我國PPP項目融資的法制環(huán)境不容樂觀。目前對于PPP項目最具代表性的立法是《特許經(jīng)營法》和《PPP意見稿》這兩者對于體育公共事業(yè)中的基礎設施建設與融資都可以使用，但是針對于其他體育公共事業(yè)項目卻存在明顯的法律缺失。有學者曾提出我國體育PPP融資立法需要做到修訂《體育法》，搭建體育法與社會資本合作的法律，實現(xiàn)立法的頂層設計，在體育法中對大型體育場館項目適用PPP融資做出原則性的規(guī)定，同時制定《政府與社會資本合作法》，細化PPP融資的核心制度，加強對社會資本方權利的保護[4]。本文認為，體育公共事業(yè)門類復雜，涉及的法律和行政法規(guī)也較為寬泛，在監(jiān)管法律方面需要構建“法律規(guī)范+政策指導+實施細則”的法律框架。第一，制定和修訂與體育公共事業(yè)相關的專門法和相關法，要明確與體育公共事業(yè)相關的各方權利與義務，加快修訂《政府采購法》、《行政許可法》、《價格法》等與體育公共事業(yè)相關的法律，及時刪除或修改一些不適用條款，做到依法監(jiān)管。第二，進一步修訂與體育公共事業(yè)市場化改革相關的法規(guī)細則，根據(jù)各地區(qū)體育公共事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，制定專門法或地方法規(guī)，提高立法的可操作性。第三，完善法律的監(jiān)督機制，實現(xiàn)“陽光”下的法律監(jiān)管。將體育公共事業(yè)的監(jiān)督公布于陽光下，建立完善的聽證制度、預告制度、公示制度、談判制度，加強政府的立法監(jiān)督，讓體育公共事業(yè)的法制監(jiān)督在“陽光”下進行。

3.4 體育公共事業(yè)PPP模式監(jiān)管體系優(yōu)化

體育公共事業(yè)引入PPP模式就必然帶有市場的“逐利性”，各個部門都會將自身的“權利”做到最大化。新型的監(jiān)管體系必然能夠除弊立新才具有可行性，要擺脫以往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部調(diào)整的監(jiān)管模式。新型的監(jiān)管體系必然要做到監(jiān)管機制，監(jiān)管體制與制度的功能“耦合”。具體而言：第一，以體育公共事業(yè)市場化PPP項目中質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管為核心，從項目的市場構成、所有權以及承擔企業(yè)的內(nèi)部治理等宏觀、中觀和微觀三個層面，同步考量監(jiān)管體制搭建和監(jiān)管制度匹配問題；第二，體育公共事業(yè)的PPP模式具有混合所有權的特點，可以借助其監(jiān)管體系的設計優(yōu)勢取代我國傳統(tǒng)國企壟斷的監(jiān)管缺失弊端，從而達到監(jiān)管機制的實施與監(jiān)管制度的安排無縫對接。第三，法律制度是否完善是決定體育公共事業(yè)PPP模式能否順利實施的關鍵，進一步完善與其相關的法律條款，是銜接法律合同、監(jiān)管機制、監(jiān)管體制以及整個監(jiān)管過程的核心。

4 結 語

目前，我國體育公共事業(yè)PPP模式在實踐推進進程中存在部分認識與實踐誤區(qū)，并且尚未建立起完善的政府監(jiān)管體系。隨著全民健身、健康中國上升為國家戰(zhàn)略以及《體育強國建設綱要》、《關于促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等若干政策制度的相繼頒布實施，體育公共事業(yè)領域吸引了大量社會資本的注入，體育公共事業(yè)PPP模式的廣泛應用亟待加強政府監(jiān)管的力度與監(jiān)管改革創(chuàng)新，以確保增加體育公共事業(yè)供給，滿足人民日益增長的美好生活需要。