垃圾全程分類科技供需平衡的制度保障探析

黃文芳，羅晶，姜玲

(1.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200438；2.上海市新能源科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心，上海 200001)

在垃圾分類的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源化利用以應(yīng)對(duì)垃圾問題已成為國際共識(shí)。2010 年我國在北京、上海、廣州等城市掀起了新一輪垃圾分類實(shí)踐。我國應(yīng)盡快建立健全垃圾分類制度，完善政府主導(dǎo)市場和社會(huì)參與的垃圾分類收運(yùn)處置體系。上海市于2019 年提出垃圾全程分類體系基本建成目標(biāo)，并提出“要著力推動(dòng)末端處置技術(shù)向更高層次迭代躍進(jìn)”等科技進(jìn)步要求。

垃圾全程分類需要系統(tǒng)合理、環(huán)境有效、經(jīng)濟(jì)可行和社會(huì)可接受的技術(shù)集成配套體系。經(jīng)調(diào)研，上海市垃圾全程分類推進(jìn)中先進(jìn)技術(shù)開始滲透到各個(gè)環(huán)節(jié)，如源頭的智能垃圾箱投入使用、中端可回收廢棄物的分選技術(shù)、區(qū)垃圾運(yùn)輸碼頭的濕垃圾智能識(shí)別和追溯技術(shù)、末端的濕垃圾資源化利用技術(shù)等。當(dāng)前物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)了智能化管理，先進(jìn)技術(shù)已經(jīng)體現(xiàn)在源頭垃圾智能化投放、中端智能化監(jiān)管、垃圾分類質(zhì)量追溯以及末端資源化利用等領(lǐng)域。但是，垃圾全程分類技術(shù)尚不能完全滿足需求，依然面臨著垃圾分類及其資源化利用技術(shù)的缺失和不足以及已有技術(shù)推廣難等問題。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)固體廢棄物可持續(xù)管理經(jīng)驗(yàn)表明，垃圾處理處置技術(shù)進(jìn)步與制度創(chuàng)新是交織在一起的，且二者螺旋式上升，不斷推進(jìn)垃圾分類收運(yùn)處置體系的發(fā)展完善。這里，“制度”是一個(gè)寬泛的概念，多用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。它一般是指在特定社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、調(diào)節(jié)人與人之間社會(huì)關(guān)系的一系列習(xí)慣、道德、法律等的總和。具體到垃圾管理領(lǐng)域，則指在一定時(shí)期內(nèi)基于對(duì)垃圾的認(rèn)知、態(tài)度和價(jià)值取向所制定的規(guī)范人們對(duì)待垃圾行為的諸多法律、法規(guī)和政策規(guī)范等制度。在我國，它不僅包括?固體廢物污染環(huán)境防治法??循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法??清潔生產(chǎn)促進(jìn)法??城市市容環(huán)境管理?xiàng)l例?等有關(guān)固體廢棄物管理的法律法規(guī)，還包括諸如垃圾分類制度、垃圾收費(fèi)制度、可回收廢棄物資源化利用制度等措施辦法。它隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的發(fā)展而呈動(dòng)態(tài)發(fā)展變化之勢(shì)。諸多學(xué)者從多個(gè)層面、多個(gè)維度分析了新技術(shù)發(fā)展與制度安排之間的關(guān)系以及相互影響的路徑。拉坦認(rèn)為“推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的新知識(shí)的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上就是制度不斷發(fā)展的過程”[1]，“技術(shù)變遷、制度變遷間的依存性較高，因而需要在一個(gè)連續(xù)作用的邏輯關(guān)系之中展開剖析”。發(fā)達(dá)國家之所以擁有不斷創(chuàng)新的垃圾分類、收運(yùn)和處置技術(shù)，源于不斷的源頭減量、資源化利用的法規(guī)政策的驅(qū)動(dòng)。如美、德等發(fā)達(dá)國家建立垃圾收費(fèi)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR，Extended Producer Responsibility)①生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR，Extended Producer Responsibility)指生產(chǎn)商不僅對(duì)產(chǎn)品品質(zhì)承擔(dān)法律責(zé)任，而且對(duì)產(chǎn)品消費(fèi)后處置承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。，對(duì)被焚燒、填埋的垃圾以征收垃圾處置稅、能源稅方式引導(dǎo)可回收垃圾資源化利用，通過碳排放交易制度激勵(lì)利益相關(guān)方進(jìn)行垃圾分類資源化利用。再如垃圾細(xì)分種類最多的日本，其垃圾分類處置相關(guān)技術(shù)進(jìn)步與制度配套也是相互作用的。一方面，技術(shù)進(jìn)步使得垃圾細(xì)分精分成為可能，如，垃圾焚燒技術(shù)決定了源頭可分為可燃廢物和不可燃廢物，PET 瓶②PET 瓶是指含聚對(duì)苯二甲酸乙二醇酯的塑料材質(zhì)的包裝瓶，常用于碳酸飲料、罐裝茶飲料、果汁等的瓶包裝?？衫z制作商品類的纖維技術(shù)要求前端垃圾分類的精細(xì)化，要分類投放飲料瓶蓋與瓶身和外包裝紙；另一方面，循環(huán)型社會(huì)構(gòu)建法律法規(guī)的完善又為分類基礎(chǔ)上的資源化利用技術(shù)的研發(fā)提供了可能，如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為可回收廢棄物分類回收資源化利用提供了資金支持，它不僅能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈綠化，從源頭減少廢棄物產(chǎn)生，而且為可回收廢棄物高值化利用的技術(shù)研發(fā)提供了經(jīng)濟(jì)保障[2]。

國內(nèi)也有一些學(xué)者對(duì)技術(shù)與制度的耦合進(jìn)行了研究。陳兆蕙等人對(duì)垃圾處理總成本和垃圾處理分類收費(fèi)制度進(jìn)行分析，確定了適合實(shí)際情況的合理的垃圾處理模式及其技術(shù)支撐和垃圾收費(fèi)制度[3]。呂黃生從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)生活垃圾處置展開深入剖析，提出了適應(yīng)中國城市生活垃圾處置管理社會(huì)化、企業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的綜合管理經(jīng)濟(jì)政策體系[4]。占紹文、張海瑜對(duì)城市生活垃圾分類回收減量化管理進(jìn)行了剖析，為社會(huì)資本投資、政府制定發(fā)展策略提供科學(xué)、全面、合理的參考[5]。諸多研究表明，垃圾管理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、資源利用技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用需要和諧的制度保證。

可見，新技術(shù)孕育于制度之中，同時(shí)借助新技術(shù)推動(dòng)制度創(chuàng)新發(fā)展，兩者協(xié)同的進(jìn)程為固體廢棄物可持續(xù)管理提供了支撐。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文以實(shí)現(xiàn)垃圾全程分類的可持續(xù)推進(jìn)為目的，以上海為例，嘗試通過對(duì)垃圾全程分類科技供需現(xiàn)狀的調(diào)研，梳理、識(shí)別和分析當(dāng)前所面臨的阻礙技術(shù)應(yīng)用、進(jìn)步與發(fā)展的制度成因，在研判相應(yīng)科技能否滿足垃圾全程分類需求、當(dāng)前面臨的難點(diǎn)與熱點(diǎn)問題基礎(chǔ)上，借鑒國外發(fā)達(dá)國家固體廢棄物可持續(xù)管理的制度與技術(shù)耦合經(jīng)驗(yàn)，提出推進(jìn)科技進(jìn)步所需的制度保障。

1 上海垃圾全程分類科技供需不平衡問題

筆者對(duì)上海垃圾全程分類的各環(huán)節(jié)科技供需情況進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果顯示現(xiàn)有技術(shù)供給與需求不匹配現(xiàn)象較為普遍。具體表現(xiàn)如下:分類投放環(huán)節(jié)科技供需的不平衡、分類收運(yùn)環(huán)節(jié)科技供需不平衡、分類處置環(huán)節(jié)科技供需不平衡。

1.1 分類投放環(huán)節(jié)科技供需的不平衡

1.1.1 智能投放供給與居民投放習(xí)慣和需求不匹配

筆者曾經(jīng)對(duì)小區(qū)垃圾投放方式以及“綠色賬戶”③“綠色賬戶”是上海垃圾分類推進(jìn)中為激勵(lì)居民參與垃圾分類而實(shí)施的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，每次分類投放正確的居民獲得一定積分，積分積累到一定程度可以兌換小禮品。運(yùn)行進(jìn)行過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)垃圾投放者多為年齡大的居民，其接受新事物的能力低。因此，智能投放時(shí)需根據(jù)機(jī)器提示掃描“綠色賬戶”，因其有一定技術(shù)含量不易被年齡大的投放居民接受。這是小區(qū)智能投放箱方式停留在試點(diǎn)而未能普及的主要原因。另一主要原因在于智能投放箱初期安裝和后期管理投入較大，其可回收廢棄物的成本收益低，導(dǎo)致其推廣應(yīng)用受阻?？梢?，智能投放因技術(shù)經(jīng)濟(jì)性差和科學(xué)應(yīng)用發(fā)展激勵(lì)不足以及使用人素質(zhì)有待提升等原因在當(dāng)下需求有限。

1.1.2 夏季濕垃圾除袋投放的二次污染問題亟待技術(shù)創(chuàng)新解決

筆者在調(diào)研走訪時(shí)，有居民反映居民小區(qū)能做到定時(shí)定點(diǎn)投放，但濕垃圾④上海生活垃圾四分類包括干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾，其中濕垃圾主要以廚余垃圾為主，是指易腐爛的垃圾，指食材廢料、剩菜剩飯、過期食品、瓜皮果核、花卉綠植、中藥藥渣等易腐的生物質(zhì)生活廢棄物。按要求破袋投入，可是濕垃圾分類回收企業(yè)由于運(yùn)力有限，很難及時(shí)收運(yùn)濕垃圾，有小區(qū)住戶反映其小區(qū)濕垃圾曾經(jīng)在小區(qū)滯留長達(dá)20 小時(shí)，導(dǎo)致外露濕垃圾在高溫蒸發(fā)作用下不僅散發(fā)惡臭，而且還帶來污水、蚊蠅等環(huán)境問題。由此可見，濕垃圾分類投放在小區(qū)環(huán)節(jié)面臨二次污染問題是現(xiàn)有的濕垃圾箱密閉條件差、分類回收企業(yè)不能及時(shí)清運(yùn)以及破袋投放所致。因此，未來相關(guān)的技術(shù)需求主要聚焦在三個(gè)方面:一是研制面向小區(qū)層面密封性好，能有效應(yīng)對(duì)惡臭、滲濾液等問題的中型濕垃圾桶；二是加強(qiáng)智能管理系統(tǒng)開發(fā)，建立能與小區(qū)投放時(shí)間相匹配的分類回收體系；三是研制推廣應(yīng)用生物可降解塑料袋用于濕垃圾投放，或者在濕垃圾處置的預(yù)處理環(huán)節(jié)加大研發(fā)力度，破解塑料袋對(duì)濕垃圾處置的技術(shù)障礙；四是研發(fā)推進(jìn)熱解技術(shù)應(yīng)用，熱解塑料袋而讓隨袋扔濕垃圾成為可能。

1.1.3 小區(qū)分散式生化處理技術(shù)日漸成熟但推廣難

上海市多年來一直遵循“集中處置與分散處置”相結(jié)合的濕垃圾處置原則，濕垃圾就地處置技術(shù)得到不斷研發(fā)、創(chuàng)新推進(jìn)，其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、安全性等技術(shù)要求不斷地得到滿足，但仍面臨就地處置推廣應(yīng)用難問題。以濕垃圾生化處理為例，已有多家企業(yè)、高校研制出萬能菌種堆肥，可以以家庭、小區(qū)為單位進(jìn)行就地消納濕垃圾。但據(jù)筆者調(diào)查，采用生化處理技術(shù)就地消納的小區(qū)少，多為試點(diǎn)需要，因?yàn)閷?duì)于不負(fù)責(zé)垃圾處置的小區(qū)而言，自行承擔(dān)運(yùn)行費(fèi)用成為濕垃圾就地消納推廣普及的障礙。另據(jù)筆者了解，某科技創(chuàng)新基地孵化出家庭用生化處理機(jī)，成本為2000 元/臺(tái)，每年運(yùn)行需要4 次菌種投放共計(jì)400 元和一定電費(fèi)投入。但在居民生活垃圾免費(fèi)收運(yùn)處置的當(dāng)下，該生化處理機(jī)由于市場缺乏而停留在小試中試階段。

1.2 分類收運(yùn)環(huán)節(jié)科技供需不平衡

該環(huán)節(jié)除面臨收運(yùn)體系本身高質(zhì)量收運(yùn)技術(shù)提升難題外，還主要面臨源頭分類質(zhì)量達(dá)不到分類收運(yùn)處置要求的技術(shù)監(jiān)管缺失問題。據(jù)垃圾收運(yùn)企業(yè)反映，其分類收運(yùn)是通過識(shí)別收運(yùn)分類桶來完成的，但現(xiàn)實(shí)是分類收運(yùn)中面臨的與技術(shù)相關(guān)的供需問題是:一是僅憑表面目測，往往掩蓋了其內(nèi)部分類質(zhì)量差的事實(shí)，表明缺失有效的小區(qū)桶裝垃圾質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)；二是垃圾收運(yùn)統(tǒng)計(jì)是以桶來計(jì)量的，不需要車載稱重系統(tǒng)的安裝，因此車載稱重技術(shù)供給錯(cuò)位；三是存在部分街鎮(zhèn)濕垃圾收運(yùn)由于末端處置能力的限制而需等候進(jìn)場，同時(shí)，資源化利用預(yù)處理是通過人工方式對(duì)分類垃圾進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)，效率低下。由此可見，分類收運(yùn)環(huán)節(jié)面臨科技供需不平衡問題，其中垃圾分類質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)缺失問題更為突出。

1.3 分類處置環(huán)節(jié)科技供需不平衡

1.3.1 可回收廢棄物資源化利用技術(shù)研發(fā)不足和利用水平低問題

據(jù)調(diào)研，目前上海市面臨可回收廢棄物資源化利用技術(shù)缺失問題，尤其是低值廢棄物，其末端資源化利用可行性、水平等影響到前端的垃圾分類。如松江區(qū)2014 年通過政府補(bǔ)貼方式實(shí)施低價(jià)值廢塑料外包裝物的回收，就因外省區(qū)市再生利用企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)而中斷?？梢娚虾Ｊ腥笔Э苫厥諒U棄物資源化利用技術(shù)，折射出再生利用技術(shù)研發(fā)跟進(jìn)不足。

此外，低價(jià)值廢棄物資源化利用問題還較為突出地表現(xiàn)在廢舊紡織品的分類回收資源化利用方面。當(dāng)前面臨著捐贈(zèng)需求隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提升而減少，出口和降級(jí)低端化使用面臨環(huán)境保護(hù)政策影響而下降，進(jìn)而導(dǎo)致分類回收企業(yè)動(dòng)力不足，非全品回收以及分類回收可持續(xù)性受到價(jià)值斷裂的威脅。與此同時(shí)，我國作為紡織大國，盡管廢舊紡織品資源化利用已成規(guī)模，但受“禁廢令”影響，進(jìn)口廢品原料受阻，面臨原材料短缺難題。同時(shí)品牌制造商承諾按一定比例使用再生資源來履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，催生更多的再生資源需求，這些都為廢舊紡織品回收高值化利用提供了可能?？梢娔壳吧虾Ｊ腥狈⑶岸朔诸惢厥张c末端高值化利用對(duì)接的平臺(tái)。

1.3.2 技術(shù)不成熟和處置能力有限帶來二次污染和衍生產(chǎn)品出路問題

目前上海市濕垃圾主要通過厭氧發(fā)酵進(jìn)行末端處置，設(shè)施運(yùn)行穩(wěn)定性還需要相關(guān)技術(shù)方面的突破。一是資源化利用沒有形成閉環(huán)，衍生產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)使得資源化不徹底，相應(yīng)的技術(shù)不夠成熟穩(wěn)定。就國外垃圾分類資源化利用來看，餐廚垃圾厭氧發(fā)酵沼氣發(fā)電技術(shù)更為成熟，濕垃圾除用于沼氣發(fā)電外，其沼液、沼渣可以依照國家標(biāo)準(zhǔn)制成肥料，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。相比較而言，目前上海市濕垃圾沼氣發(fā)電后的沼液、沼渣沒有得到資源化利用。二是現(xiàn)有濕垃圾處置能力跟不上垃圾分類速度。據(jù)報(bào)道，?上海市生活垃圾管理?xiàng)l例?實(shí)施一個(gè)月后，上海市濕垃圾量上升了15%，已經(jīng)突破了2020 年6300 噸/天的處置能力。三是資源化利用產(chǎn)品市場出路受限于國家現(xiàn)行政策。如2017 年修訂的?肥料登記管理辦法?雖然沒有明確規(guī)定生活垃圾不能制作肥料，但濕垃圾制造的垃圾肥、沼渣、沼液因安全問題很難拿到登記證；再如濕垃圾厭氧制沼氣不適用于?城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例?，未能被納入燃?xì)怏w系。因此當(dāng)前產(chǎn)生的沼氣只能用于生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)部，激勵(lì)效果有限。

此外，濕垃圾處置需求催生了多種技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。但技術(shù)利用仍面臨環(huán)境有效、經(jīng)濟(jì)可行、老百姓可接受難題。如廚房濕垃圾粉碎處理機(jī)器由于我國市政管網(wǎng)能力總體有限、污水處理技術(shù)有待提升而不能在全市鋪開，因此即便有餐廚垃圾分離技術(shù)補(bǔ)充污水處理碳源理論上可行，但實(shí)踐上不可行，只會(huì)做到污染的轉(zhuǎn)移而非減量；小區(qū)生化處理由于小區(qū)居民不愿接受而推廣普及受阻；一些不成熟的處理技術(shù)導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移到大氣和水體，二次污染導(dǎo)致對(duì)環(huán)境保護(hù)無效果。

2 垃圾全程分類科技供需不平衡的制度成因分析

2.1 缺乏有效經(jīng)濟(jì)機(jī)制導(dǎo)致居民減量、分類動(dòng)力不足，進(jìn)而對(duì)已有科技需求不足

上海和國內(nèi)其他一些省區(qū)市一樣，雖然企事業(yè)單位按“誰產(chǎn)生誰付費(fèi)”原則按量建立了垃圾收費(fèi)制度，但居民垃圾處置是不收費(fèi)的。這種制度安排導(dǎo)致老百姓普遍認(rèn)為垃圾處置是政府的事。所以，即便在實(shí)施垃圾分類制度的環(huán)境之下，普通民眾對(duì)生活垃圾進(jìn)行了分類投放，但是其思想上仍然認(rèn)為是在幫政府的忙，甚至有居民認(rèn)為垃圾分類增加了他們的日常生活負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)貼，甚至將現(xiàn)行的“綠色賬戶”激勵(lì)措施等同于政府對(duì)其分類行為的補(bǔ)償。還有小區(qū)居民認(rèn)為政府宣傳鼓勵(lì)式的垃圾箱房改造和垃圾分類桶的首期投入理應(yīng)由政府承擔(dān)，結(jié)果因居民持有這種觀點(diǎn)，小區(qū)被動(dòng)地由居委會(huì)或物業(yè)來推進(jìn)垃圾分類。

可見，盡管當(dāng)前上海市頒布實(shí)施了?上海市生活垃圾管理?xiàng)l例?，明確垃圾分類是居民責(zé)任，構(gòu)建了垃圾分類制度，但是家庭和小區(qū)層面的濕垃圾生化處理技術(shù)應(yīng)用供大于求、智能垃圾箱未能滿負(fù)荷使用等事實(shí)又凸顯出居民源頭分類的激勵(lì)制度還不健全。對(duì)此，促進(jìn)源頭智能分類投放，甚至促進(jìn)源頭減量的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的前提是構(gòu)建垃圾收費(fèi)制度，讓老百姓切身體會(huì)到垃圾產(chǎn)生量的減少和分類投放與自己的利益息息相關(guān)，從而在小區(qū)層面激發(fā)其參與分類模式建設(shè)的需求，選擇所需的分類投放方式并推進(jìn)投放環(huán)節(jié)所需技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。

2.2 制度與技術(shù)不協(xié)同造成夏季濕垃圾投放帶來二次污染控制技術(shù)供需不平衡

前端垃圾袋裝化受后端處置技術(shù)限制而被要求改變，濕垃圾需破袋投放。但居民的投放習(xí)慣、垃圾桶的設(shè)計(jì)和垃圾房的改造等等一時(shí)沒有跟上，導(dǎo)致小區(qū)濕垃圾投放帶來二次污染問題，其根本原因在于制度與技術(shù)未能有效協(xié)同。

針對(duì)濕垃圾分類投放對(duì)環(huán)境的二次污染問題，需討論有效的控制技術(shù)研發(fā)?？尚械闹卫砑夹g(shù)有以下幾個(gè)方面:一是使用生物降解袋，延續(xù)原有的袋裝化投放垃圾制度；二是居民延續(xù)原有袋裝化投放垃圾制度，垃圾的破袋在末端資源化利用的預(yù)處理階段解決，它需要怎樣的預(yù)處理技術(shù)或者資源化處置技術(shù)需要后續(xù)研發(fā)跟進(jìn)；三是小區(qū)濕垃圾桶設(shè)計(jì)的技術(shù)創(chuàng)新，可否在小區(qū)層面通過垃圾桶密閉能力的提升、臭氣和滲濾液就地處理技術(shù)的研發(fā)來應(yīng)對(duì)解決。

上述技術(shù)缺失表明，當(dāng)前相應(yīng)的制度配置不足。如濕垃圾生物降解袋的強(qiáng)制使用制度缺失、法律要求末端資源化處置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白以及小區(qū)垃圾箱房環(huán)保要求標(biāo)準(zhǔn)不明或執(zhí)法不到位等，均導(dǎo)致現(xiàn)有技術(shù)要么得不到很好應(yīng)用，要么還沒有研發(fā)出來。

2.3 現(xiàn)代市民培育理念和方法的缺失導(dǎo)致僅依賴分類監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建無法應(yīng)對(duì)垃圾的持續(xù)分類要求

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行分析，人類個(gè)體所開展或者參與的一切活動(dòng)均是以不影響他人利益前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化為最終目標(biāo)，垃圾分類的出發(fā)點(diǎn)同樣與該假設(shè)相符。正是由于該種心理普遍存在，垃圾分類推進(jìn)中普遍面臨居民知易行難問題。事實(shí)上，垃圾分類關(guān)系到社會(huì)福祉的提升，如何消除個(gè)體行為的外部性對(duì)社會(huì)整體的“不經(jīng)濟(jì)”就顯得尤為重要。該問題不能僅靠法律的強(qiáng)制，還需靈活有效的以社區(qū)為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化。例如?上海市生活垃圾管理?xiàng)l例?于2019 年7 月1 日正式實(shí)施，但由于執(zhí)法成本高，依靠長期持久的監(jiān)督機(jī)制以及宣傳工作去打好垃圾分類這場持久戰(zhàn)顯然是經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)的。將市民培養(yǎng)出自覺參與社會(huì)公共物品供給，養(yǎng)成自覺垃圾分類習(xí)慣還任重道遠(yuǎn)?，F(xiàn)代市民的培育不是依靠宣傳教育就能自覺形成的，它需要制度先行，將垃圾分類的成本和收益內(nèi)化為垃圾產(chǎn)生者，這是推進(jìn)城市現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。因此，以小區(qū)為單位的垃圾收費(fèi)制度、差別化的物業(yè)費(fèi)制度，以及推進(jìn)小區(qū)自治能力提升的項(xiàng)目金制度、小區(qū)垃圾分類星級(jí)評(píng)級(jí)制度等的建立與完善就顯得尤其重要。

2.4 靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度配套不足導(dǎo)致末端資源化利用技術(shù)的研發(fā)能力有限

靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展是構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，然而目前卻面臨著循環(huán)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不循環(huán)的現(xiàn)實(shí)窘境。事實(shí)上，靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展是制度推進(jìn)下市場化實(shí)現(xiàn)廢棄物資源化利用的前提，它要求垃圾分類收運(yùn)、資源化利用和末端處置各環(huán)節(jié)均能發(fā)揮市場機(jī)制作用，充分調(diào)動(dòng)起市場的力量解決技術(shù)落后的瓶頸問題。然而，隨著我國對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)與推進(jìn)，相應(yīng)的扶持政策也不斷頒布實(shí)施，實(shí)踐中與垃圾分類相關(guān)的專利技術(shù)數(shù)量也有了可觀的增長，但依然面臨轉(zhuǎn)化利用率不高的事實(shí)，其背后折射的就是市場機(jī)制未能充分發(fā)揮作用。

首先，濕垃圾的資源化利用技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新需要制度支持。目前靜脈產(chǎn)業(yè)由于經(jīng)濟(jì)的外部性，環(huán)境收益外溢到整個(gè)社會(huì)而彰顯出動(dòng)力不足的事實(shí)，說明需要政府給環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以政策支持。

其次，末端高值化利用的技術(shù)研發(fā)也需要制度發(fā)揮引導(dǎo)和主導(dǎo)作用，推進(jìn)“城市礦產(chǎn)”向“城市礦山”的轉(zhuǎn)變。如當(dāng)前諸如廢舊紡織品、廢塑料、廢玻璃等低值廢棄物回收量小，且低端式的資源化利用凸顯出其屬性依然停留在“垃圾”上，“資源”屬性還需要其高值化應(yīng)用來應(yīng)對(duì)，這需要相應(yīng)的研發(fā)投入和技術(shù)進(jìn)步。目前，我國可回收物的資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈仍處在初期發(fā)展階段，即處于市場培育期，并沒有形成良好的市場機(jī)制，諸多企業(yè)開展可回收物收集工作還處于虧損狀態(tài)，急需政府給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。

因此，靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府在技術(shù)研發(fā)上給予扶持，廢棄物處置和資源化利用需要政府培育市場，借助市場的供求機(jī)制、競爭機(jī)制形成合理的價(jià)格機(jī)制，從而形成良性循環(huán)，提升廢棄物資源化利用的技術(shù)水平，推進(jìn)靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

綜上，當(dāng)前生活垃圾全程分類科技供需不平衡的制度原因在于制度的非體系化，薄弱環(huán)節(jié)在前端源頭分類和后端資源利用?，F(xiàn)階段，從垃圾投放開始，一直到分類、運(yùn)輸、末端處理，各環(huán)節(jié)均相互獨(dú)立，沒有形成較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈條，鏈條上的不同環(huán)節(jié)也沒有形成合理、科學(xué)的體系，從而導(dǎo)致垃圾回收工作未能獲得理想效果，故應(yīng)以價(jià)值鏈修復(fù)、市場機(jī)制引導(dǎo)物質(zhì)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，并開展相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

3 促進(jìn)垃圾全程分類科技供需平衡的制度建設(shè)

前文分析指出，制度非體系化是導(dǎo)致垃圾分類工作未能取得理想效果的關(guān)鍵因素。為此，未來科技需求等待制度創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)。正如筆者調(diào)研時(shí)諸多被訪企業(yè)負(fù)責(zé)人指出，垃圾分類各環(huán)節(jié)技術(shù)均不是問題，關(guān)鍵是制度創(chuàng)造需求來推進(jìn)技術(shù)集成和創(chuàng)新。事實(shí)上，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府主導(dǎo)下制度推進(jìn)市場實(shí)現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，因此亟需制度優(yōu)化來催生有助于垃圾分類減量資源化利用技術(shù)，而有助于環(huán)保內(nèi)化為經(jīng)濟(jì)主體行為的經(jīng)濟(jì)制度氛圍的培育與營造是催生科技需求的必要保障。

3.1 協(xié)同多主體技術(shù)創(chuàng)新的制度建議

政府主導(dǎo)、市場社會(huì)參與的垃圾分類處置體系已現(xiàn)雛形，然而該體系的發(fā)展完善還需要在政府各職能部門協(xié)同的同時(shí)通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)。無論是在頂層設(shè)計(jì)、政策制定與監(jiān)督，還是在公民教育、宏觀調(diào)控方面，政府均需發(fā)揮引領(lǐng)作用。

3.1.1 出臺(tái)有助于推進(jìn)區(qū)縣因地制宜的區(qū)域濕垃圾處置的扶持政策

針對(duì)濕垃圾集中還是分散的不同場景條件下的前沿技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用方面，政府應(yīng)該根據(jù)各區(qū)的實(shí)際條件做相應(yīng)部署，通過制度優(yōu)化創(chuàng)造更適于技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用的場景條件和制度保障。如上海松江等郊區(qū)可以主打“集中處置與分散處置”相結(jié)合的濕垃圾處置模式，對(duì)就地消納的濕垃圾給予一定的補(bǔ)貼；相比較而言，對(duì)于中心城區(qū)外運(yùn)集中處置模式，則通過跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度來平衡不同區(qū)縣的利益。

3.1.2 構(gòu)建有助于形成長江三角洲生活垃圾一體化處置計(jì)劃的配套制度

垃圾處理能力與迅速增長的垃圾處理需求間的矛盾日益突出，單靠上海市范圍內(nèi)資源化和無害化處理將無法應(yīng)對(duì)。因此可以借鑒與學(xué)習(xí)國外以及京津冀一體化廢棄物協(xié)同處置經(jīng)驗(yàn)，與周邊省份共同制定高效、合理、完善的協(xié)同處置計(jì)劃，探索建立長江三角洲生活垃圾一體化處置行動(dòng)計(jì)劃，并將其納入長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的工作范圍，建立健全生活垃圾區(qū)域協(xié)同綜合利用處置機(jī)制。如建立基于垃圾處置的地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償制度，有助于區(qū)域間的協(xié)同。

3.2 基于“兩網(wǎng)融合”的可回收廢棄物高值化利用技術(shù)研發(fā)的制度建議

3.2.1 通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買市場服務(wù)、建立分類資源化利用標(biāo)準(zhǔn)等制度吸引和促進(jìn)市場主體的參與

在前端，合理運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋”垃圾回收模式對(duì)資源化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)充，能有效解決信息不對(duì)稱的問題，通過制定合理的政策引導(dǎo)，使其升級(jí)為一種社會(huì)服務(wù)，加入經(jīng)濟(jì)刺激手段，讓居民積極參與垃圾分類。在末端，政府應(yīng)對(duì)市場主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)管、引導(dǎo)和扶持，通過處置標(biāo)準(zhǔn)制度的實(shí)施、促進(jìn)靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅制度、政府購買和規(guī)范公共服務(wù)等促進(jìn)資源化產(chǎn)業(yè)的整合和體系化管理，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

3.2.2 轉(zhuǎn)變政府扶持環(huán)節(jié)，由對(duì)分類收運(yùn)和處置進(jìn)行優(yōu)惠的財(cái)稅補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒌椭祻U棄物高值化應(yīng)用中心

未來擬建的中心擁有的分揀功能、統(tǒng)計(jì)功能、規(guī)范管理功能、研發(fā)功能、宣教功能能夠促進(jìn)前端分類與后端資源化利用對(duì)接，后端廢棄物高值化利用催生分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而利用市場機(jī)制推動(dòng)前端垃圾分類制度的優(yōu)化。

3.3 建立垃圾收費(fèi)制度或生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

3.3.1 近期，以小區(qū)為單位根據(jù)垃圾分類質(zhì)量建立差別化的垃圾收費(fèi)制度

本質(zhì)上，垃圾收費(fèi)機(jī)制的核心是垃圾減量，而非政府創(chuàng)收。因此，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，地方政府應(yīng)綜合考慮垃圾減量化實(shí)現(xiàn)程度和分類效果、居民承受能力、垃圾處理費(fèi)用以及鄰近城市的收費(fèi)水平等因素。在收費(fèi)方式上，地方政府應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況以及垃圾的種類，選擇適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)方式。目前，基于小區(qū)的差別化的垃圾收費(fèi)制度是趨勢(shì)。可以設(shè)想，未來基于垃圾分類質(zhì)量的以小區(qū)為單位的居民差別化垃圾收費(fèi)制度或是差別化的物業(yè)費(fèi)制度將是未來優(yōu)化的方向。

3.3.2 遠(yuǎn)期，法律進(jìn)一步完善，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

我國?固體廢物污染環(huán)境防治法??循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法?等法律已經(jīng)對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度進(jìn)行了原則性規(guī)定。目前對(duì)電子廢棄物、鉛蓄電池和紙基復(fù)合包裝材料等開展生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施試點(diǎn)，可以預(yù)期未來在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度將在固體廢棄物管理中得到全面應(yīng)用。該制度的實(shí)施將從根本上實(shí)現(xiàn)垃圾的源頭減量，推進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)體系的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體系的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)固體廢棄物的可持續(xù)管理。

4 結(jié)語

簡而言之，垃圾全程分類基礎(chǔ)上的資源化利用是應(yīng)對(duì)垃圾問題的良策，但其實(shí)施需要技術(shù)保證，需要技術(shù)與制度的耦合。當(dāng)前垃圾全程分類盡管已有高科技的滲入，但供需不平衡依然較為普遍，制度的體系化建設(shè)和優(yōu)化可為已有技術(shù)推廣、應(yīng)用和創(chuàng)新提供保障。