綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論視角下我國河長制立法審視

■ 王 偉，呂 濤

（1.貴州大學法學院，貴州 貴陽 550002；2.貴州省水利廳，貴州 貴陽 550002）

河長制是一項地方先行實踐探索，再逐漸在全國推廣，并由政策和法律雙雙確認的水污染治理及水資源管理保護領域具有中國特色的制度。目前河長制立法狀況方面的研究尚不多，本文擬從綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論的視角對我國現(xiàn)行河長制的立法狀況進行研究，以期對完善我國河長制立法提出有益的建議。

一、綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論視角下我國河長制立法正當性分析

綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論是關于生態(tài)系統(tǒng)管理的原理、原則以及方法的總稱，包括生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論兩個方面。作為解決生態(tài)環(huán)境問題的新思路，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論為環(huán)境資源和自然環(huán)境的規(guī)劃、利用及管理提供了新的方法，促使生態(tài)系統(tǒng)中自然資源的開發(fā)、利用和保護工作有序進行，是對人類實施生態(tài)系統(tǒng)的活動（包括管理、制定政策、法律等）的成效進行評價的有效工具。環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定應該符合綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論[1]。

（一）河長制立法源于回應民眾生態(tài)治水的公意新訴求

綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論指出，確定土地、水及其他生命資源的管理目標是一種社會選擇。作為生命之源的水是世間最寶貴的自然資源。新中國成立后，尤其是改革開放后，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)惡化等環(huán)境問題在我國相繼出現(xiàn)且有越發(fā)嚴重的態(tài)勢，嚴重影響了我國水安全進而威脅到國家安全。政府回應民意開始進行生態(tài)治水，履行治水的公共職能，但是原有的“九龍治水”的河流管理體制嚴重違背了“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，治水效果不佳，以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的治水思維為指導，將治水和治山、護田、護林有機結合，實施“整體治水”的河長制因此而誕生，提高了治水效率。法律回應社會的需要，將河長制進一步制度化和規(guī)范化，以保障公眾生態(tài)治水的公意訴求能夠得到實現(xiàn)與保障。

（二）河長制立法的目的是實現(xiàn)水資源的保護和可持續(xù)利用

綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論強調，對水和生物等資源進行綜合生態(tài)管理，需著眼于生態(tài)系統(tǒng)的長期的可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)，最終目的是促進資源的保護和可持續(xù)利用。河流的治理不僅涉及地理意義上的“上下游”“左右岸”的關系，還涉及到林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、航運等多個行業(yè)和領域。并且河流中各個環(huán)境要素相互影響并作用，往往污染表現(xiàn)在河面上，實質根源在岸上，所以河流治理不能局限于單個環(huán)境資源要素的點源治理。河長制立法通過賦予河長治水的職責，在河長的統(tǒng)籌領導下，各職能部門合作配合，以綜合性、系統(tǒng)性的思維解決水環(huán)境和水危機問題，從單要素環(huán)境資源管理向多要素環(huán)境資源管理轉變，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

二、綜合生態(tài)系統(tǒng)方法視角下我國河長制立法評析

目前，關于河長制的立法，國家層面有2017年《水污染防治法》修改時對其做了概括性規(guī)定。與此同時，各地地方立法進一步細化了河長制的內容，使這項法律制度具體化、規(guī)范化、常態(tài)化，截至2020年3月31日，我國河長制立法共有地方性法規(guī)107部，地方政府規(guī)章13部。其中最早以地方立法確定河長制的是2010年出臺的《昆明市河道管理條例》，最早的關于河長制地方專項立法的是2017年《浙江省河長制規(guī)定》。

（一）綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論視角下我國河長制立法取得的成績

1.將河長治理河湖的職權（責）來源形式合法化

綜合生態(tài)系統(tǒng)強調由適當層級行使管理生態(tài)系統(tǒng)的權限，并且管理中要平衡眾多利益者的關系。生態(tài)系統(tǒng)管理的決策要由能夠代表這些相關利益者的人做出，執(zhí)行則必須依靠有能力實施這些決策的人。將管理工作分派給能夠代表相關利益者的主體時，要考慮該主體是否代表了相應的利益群體，以及該主體履職的能力及效率。要對主體的職責職權進行明確分工，確定其職權職責的界限，防止權力行使被濫用，避免出現(xiàn)“權治特征”[2]。

我國河長制立法根據(jù)所處級別、職位的不同對河長劃分出不同的職責，解決了以往實踐中河長職非法定的困境，將河長權力的配置和行使納入法治軌道。例如鄉(xiāng)級河長主要承擔河湖問題巡查與上報的責任，縣級河長主要承擔轄區(qū)內河湖問題治理以及督促解決河湖治理重大問題的責任，市級以上河長主要承擔統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督檢查的職責。區(qū)分不同級別河長職責內容，一是對河道治理責任進行了無縫隙分解，我國河長制地方立法中，均規(guī)定了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長的職責，做到了治水責任的全覆蓋，同時不同級別的河長的職責具有差異性，避免了不同層級的河長在同一河段上治理職責上的重復；二是規(guī)范和約束河長權力，防止河長及其他主體恣意專斷濫權。

同時我國河長制地方立法中很好把握了河長職責與部門法定職責的關系。《水污染防治法》在規(guī)定河長制的同時，繼續(xù)沿襲生態(tài)環(huán)境主管部門和其他相關部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、分級分部門相結合的水行政管理體制，地方立法遵循上位法的規(guī)定，將河長定位為河流的組織者、協(xié)調者與監(jiān)督者，河長的治水職責定位為對主管部門履行法定監(jiān)管職責的補充而不是否定與替代[3]。河長制辦公室職能定位于咨詢、協(xié)調、監(jiān)督的職責。

2.河長制工作機制逐漸健全

綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論強調，在自然資源管理中，必須認可與保護原住居民和當?shù)厣鐓^(qū)的權利和利益，平等各方的利益。在設定特定區(qū)域及區(qū)域內資源管理目標時，在決策過程中，利益各方都應該被吸納進決策過程中，聽取其各自的意見和訴求。目前在河長制地方專項立法中，均規(guī)定了公眾參與河流治理與保護，規(guī)定公民、法人和其他組織有權對河湖管理保護中存在的問題以及破壞河湖生態(tài)環(huán)境的違法行為進行投訴、舉報；鼓勵公民、法人和其他組織積極參與河湖保護、管理和治理的志愿活動；浙江省和吉林省規(guī)定，縣級以上人民政府可以聘請社會監(jiān)督員，監(jiān)督河長制工作情況；浙江省和龍巖市規(guī)定，同級河長或本級人民政府約談未履職的部門負責人時，可以邀請媒體及相關公眾代表列席；福建省還規(guī)定了公眾參與的方式。地方立法將社會力量等多元主體納入河流治理與管理保護體系中，以解決水環(huán)境持續(xù)惡化的問題[4]。

所有相關的社會部門和科學部門都參與到生態(tài)系統(tǒng)管理中來是生態(tài)系統(tǒng)方式的客觀要求。水資源的綜合管理要求協(xié)調各利益主體之間、各管理部門之間的關系，這就要求建立健全信息交換機制，以促進各部門和有關組織及個人進行合作。生態(tài)系統(tǒng)方式應考慮各種形式的信息，各種來源的信息是否通暢以及數(shù)據(jù)是否準確，這對于制定有效的生態(tài)系統(tǒng)管理策略很重要。在河長制地方立法中，逐漸重視綜合信息管理系統(tǒng)及信息共享，江西省、福建省、龍巖市、山南市的立法中都對此作了規(guī)定。通過這些制度，使不同地方政府、不同職能部門及其他河道治理主體之間實現(xiàn)信息共享[5]，實現(xiàn)河道治理與管理保護的高效。

（二）綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論視角下我國河長制立法的不足

1.公眾參與制度不完善

目前河長制立法中所規(guī)定的公眾參與河湖治理保護管理存在以下問題。第一，目前的公眾參與還僅僅局限于末端參與，即公眾可以對污染水環(huán)境或治理水污染不力的行為進行投訴或舉報，但是對于水域綜合治理方案的制定等重大問題的決策尚缺乏對公眾參與的規(guī)定。第二，末端參與也缺乏科學的參與機制，如目前河長制立法中規(guī)定的考核都是行政機關的內部考核，考核內容主要強調河長制建章立制的程序性方面以及對河長履職情況的考核，但缺少群眾滿意度的指標評價，缺少公眾對河長及河長制職能部門履職的監(jiān)督機制。即使《浙江省河長制規(guī)定》中規(guī)定縣級以上人民政府“可以”聘請社會監(jiān)督員對相關主管部門以及河長的履職情況進行監(jiān)督和評價，但也僅僅是“可以”而非“必須”或“應當”。如果缺乏社會公眾等外部力量對河長制工作進行有效監(jiān)督，就難以保證河長制考核問責結果的公平性。第三，公眾參與的領域也極為有限，局限于環(huán)保宣傳、政策配合以及舉報監(jiān)督等淺層次的領域[6]。第四，公眾參與的方式和內容也不明確，只有《福建省河長制規(guī)定》作了籠統(tǒng)規(guī)定。

2.河長制工作機制尚有欠缺

在現(xiàn)行的河長制立法中，規(guī)定了河長巡河制度、河長巡河發(fā)現(xiàn)問題報告和處理制度、信息公開制度、公眾參與制度、河長管理信息系統(tǒng)制度等有關河長制工作機制的制度，但有些制度的規(guī)定尚不完善，例如河長制會議和河長制聯(lián)系會議制度可以有效協(xié)調河道治理與水資源管理保護中相關職能部門之間的關系，及時解決河道治理與水資源管理保護中出現(xiàn)的問題，不過現(xiàn)有的河長會議制度規(guī)定不詳細，例如江西省和山南市，只是規(guī)定“定期”召開（總）河長會議和河長聯(lián)系會議，沒有對（總）河長會議和聯(lián)系會議召開的條件、召集會議的組織者、召開的時間限制與次數(shù)等做明確的要求。福建省只是籠統(tǒng)規(guī)定各級河長應當“根據(jù)需要”組織召開河長會議。吉林省的規(guī)定更是籠統(tǒng)，僅僅是簡單的“實行河湖長會議制度”。

3.地方立法數(shù)量多但特色不足

綜合生態(tài)方法理論強調，每一個地方都有自己獨特的自然和社會經(jīng)濟條件，因此，每個地方所在區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)也具有與別處不同的特征。對自然資源的開發(fā)利用，必須因地制宜，采取不同的方式。因此，每個地方的立法應該有自己的特色。現(xiàn)有的河長制立法中，國家層面的立法僅僅是對河長制做籠統(tǒng)的規(guī)定，而地方立法數(shù)量多，大部分是設區(qū)的市進行立法，其對河長制的內容的規(guī)定基本大同小異，無論是河長的職責、責任追究、公眾參與方面都基本一致，沒有體現(xiàn)地方河湖治理的特色和需要。

三、綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論視角下我國河長制立法完善建議

（一）完善河長制公眾參與制度

環(huán)境問題是社會性問題，環(huán)境治理必須依靠包括政府在內的多元主體共同參與。環(huán)境治理的本質是滿足公眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求，為公眾提供充足的環(huán)境公共服務，因此，公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境治理的內在要求，可以監(jiān)督、制約公權力起到實現(xiàn)公共環(huán)境利益的作用。習近平總書記指示要把河流治理成“幸福河”[7]，這是新時代國家水環(huán)境治理的新高度和新要求，河湖治理需要公眾的密切參與。河長制立法中公眾參與制度的完善，應強化公眾參與的廣度與深度，具體而言，可以從以下幾個方面進行。

首先，應該規(guī)定在制定相應河道水治理及管理保護方案時（即決策階段），保障專家和廣大公眾充分發(fā)表各自意見的權利，相關部門對是否吸納專家和公眾的意見要給予明確的理由和答復，力求水環(huán)境治理和管理保護方案的科學與高效。其次，應規(guī)定在規(guī)定時限內調查處理公眾所舉報的水環(huán)境違法行為。再次，河長制考核中應將公眾對水治理的滿意度和獲得感作為評價考核的重要指標。再次，應盡快建立完備的河長制社會監(jiān)督員制度，從遴選社會監(jiān)督員的組織，遴選更新的程序和條件，社會監(jiān)督員監(jiān)督河長的具體方式、對社會監(jiān)督員的考核、激勵與懲戒機制，社會監(jiān)督員的權利義務等方面做具體規(guī)定。最后需完善相關配套制度，促進公眾參與河湖治理與保護工作中，例如信息公開制度，不僅要公開河長姓名、聯(lián)系方式以及其所負責水域范圍等內容，還應公開河長工作的具體內容、工作狀況、河長所負責水域水環(huán)境質量改善狀況等信息；信息公開的渠道不能僅僅是在河道沿岸設置河長公示牌的單一的方式，還應該通過新聞、網(wǎng)站等主要媒體對河長信息進行公開，同時還應對信息公開設立相應的監(jiān)督制度，對信息公開不作為也應規(guī)定對應的責任追究辦法。

（二）進一步完善河長制工作機制

首先，建議河長制立法中對河長制工作機制應增加一河一策、一河一檔制度的規(guī)定，強調根據(jù)河道在各自水質、水量、水生態(tài)等方面的特征進行個性化的河道治理與管理保護，以實現(xiàn)水綜合治理的目標。

其次，完善河長制會議制度和聯(lián)系會議制度。生態(tài)系統(tǒng)管理追求資源的可持續(xù)利用和保護，為此需要整合不同利益相關者的活動和行為以適應生態(tài)系統(tǒng)管理復雜性的要求。水資源綜合管理與養(yǎng)護需要解決部門間的，各級政府間的，政府、公民社會和私人領域的利益相關者之間的交流溝通與合作問題。河長通過成立河長制委員會和建立聯(lián)系會議制度來協(xié)調橫向不同職能部門之間的關系，當前河長制立法中對河長制會議制度和聯(lián)系會議制度未有詳細規(guī)定，應規(guī)定常規(guī)（總）河長會議制度和聯(lián)系會議召開的時間、次數(shù)，以及特殊情況下召開會議的條件等具體的要求。

（三）注重河長制地方立法的質量與實效

當前許多設區(qū)的市的河長制地方立法其實僅僅是對省級立法的簡單重復，并未體現(xiàn)出自己地方立法的特色和需要，浪費了立法資源。不要單純地只追求河長制立法的數(shù)量，而是要追求河長制立法的質量與實效。

河長制是解決我國復雜水環(huán)境問題、維護河湖健康的有效舉措，其實施以來，無論在地方還是全國，水污染治理和水環(huán)境整治都取得了突出的成績。對河長制進行立法，可以促使河長制向制度化和規(guī)范化發(fā)展，而符合綜合生態(tài)系統(tǒng)治理方法理論的河長制立法，其權威性、強制力和科學性能進一步增強河流治理的確定性、安全性和可預見性。