環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接監(jiān)督機制探討

■杜 寧，董鵬程

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

一、問題提出

案例：繼2014年之后，寧夏地區(qū)于2019年11月份再次出現(xiàn)騰格爾沙漠被污染問題，公開信息顯示，經(jīng)對污染現(xiàn)場進行調(diào)查，在美利林區(qū)共發(fā)現(xiàn)14塊污染場地，總面積約12萬平方米，污染土壤的厚度在20厘米到4米多。作為責(zé)任企業(yè)，美利云公司此前曾數(shù)次被查出環(huán)境污染問題。生態(tài)環(huán)境部（原國家環(huán)境保護總局）2003年公布的污染查處函件顯示，美利云將大量嚴重超標的廢水直接排入黃河，對黃河上游造成嚴重污染。此外，2016年2月和2016年6月，美利云曾兩次被中衛(wèi)市環(huán)境保護局行政處罰。

此類環(huán)境污染事件頻頻爆出，不得不反思我國現(xiàn)行的環(huán)境保護制度，筆者試從環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法方面來剖析環(huán)境保護現(xiàn)狀，可以試探討以下問題：第一，我國目前環(huán)境保護“兩法”銜接制度法律規(guī)定是否完善；第二，我國環(huán)境保護“兩法”銜接制度構(gòu)建方面是否健全；第三，我國環(huán)境保護“兩法”銜接存在何種問題，并反思其問題根本原因。

近年來，我國在環(huán)境保護“兩法”銜接方面不斷地進行探索。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是指行政機關(guān)在對企業(yè)或者個人進行環(huán)境問題查處時，發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的案件或者有關(guān)情況，依法向刑事司法機關(guān)進行移送。在實踐中，環(huán)境違法行為呈現(xiàn)“四多四少”現(xiàn)象,可見環(huán)境保護“兩法”銜接不暢的問題依舊存在，銜接工作的薄弱環(huán)節(jié)、瓶頸問題凸顯。造成環(huán)境保護“兩法”銜接不暢主要原因是：行政機關(guān)的執(zhí)法力度不足、地方保護主義、案件移送困難、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則模糊等等。進一步究其原因根本，筆者認為是環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督機制的缺失。換言之，監(jiān)督機關(guān)難以掌握行政機關(guān)、公安機關(guān)處理案件的信息，對于環(huán)境保護案件詳細情況、立案情況知之甚少，同時監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)察意見與監(jiān)察方式剛性不足，無疑加大了環(huán)境保護“兩法”銜接的監(jiān)管難度。

二、環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

（一）環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督機制規(guī)范性文件

該監(jiān)督制度首次提出于國務(wù)院整頓市場經(jīng)濟秩序這一舉措中，具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院以及各部委對于環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督問題進行多次規(guī)范。本文以環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督機制為例，《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》該從行政機關(guān)以及行政人員層面，對于環(huán)境保護“兩法”銜接進行規(guī)定。《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》此環(huán)保綜合規(guī)定，不僅提出對于環(huán)保部門的監(jiān)督，也提及對于信息共享制度的監(jiān)管問題?！蛾P(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀要》從環(huán)境損害鑒定結(jié)果進行監(jiān)管，從證據(jù)層面對環(huán)境保護“兩法”銜接進行規(guī)制。

（二）環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督制度分析

1.重大環(huán)境污染案件督辦制度

對于區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大污染案件建立督辦制度，環(huán)保部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法，對于案件最新進展及時向社會進行公告[1]，兩部門在進行相互監(jiān)督的同時，加強了社會監(jiān)督的力度。但筆者認為此種制度存在一定的缺陷，此制度檢察、監(jiān)督缺乏常態(tài)化，目前主要適用于對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響的環(huán)境污染案件，以及給社會公眾造成惡劣影響的環(huán)境污染案件，在實踐中對于未產(chǎn)生嚴重影響的環(huán)境污染案件，尚未納入到此督辦制度中，此制度并非常態(tài)化的制度，并不能對大多數(shù)環(huán)境污染案件起到監(jiān)督的作用，此制度適用范圍存在一定的局限性。

2.環(huán)境聯(lián)席會議制度

各級環(huán)保部門和公安部門、檢察院、法院建立聯(lián)席會議制度，旨在共同協(xié)商環(huán)境保護“兩法”銜接事項，制定打擊環(huán)境污染犯罪措施，通報環(huán)境污染查處以及犯罪處罰情況，進一步加強對環(huán)保部門、公安部門在辦理環(huán)境污染案件的監(jiān)督。聯(lián)席會議一般會定期召開，對于當前環(huán)境污染犯罪形勢進行集中研究討論；如遇到重大緊急的環(huán)境污染案件，可召開緊急聯(lián)系會議。該制度很大程度整合了環(huán)境行政與司法資源，也加大了對于環(huán)境污染案件懲處的監(jiān)督力度。筆者認為，此種制度符合環(huán)境保護需求，既可提高行政機關(guān)效率，又可最大程度保障行政相對人合法權(quán)利。但在實踐中，此制度在信息共享方面，會出現(xiàn)各部門信息不對稱、信息滯后的情況，所以在環(huán)境污染案件的調(diào)查過程中，如某一部門不能及時跟進案件，這樣會阻礙對于環(huán)保部門、公安部門在辦理環(huán)境污染案件的監(jiān)督，因此應(yīng)當加強信息共享平臺的建設(shè)。

三、環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接監(jiān)督機制問題分析

目前該監(jiān)督機制存在諸多問題。筆者將從案件追訴的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督以及對基礎(chǔ)工作的監(jiān)督等三方面對環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督機制存在問題進行分析。

（一）追訴案件內(nèi)部監(jiān)督機制不完備

1.環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督不到位

為進一步規(guī)范環(huán)境保護“兩法”銜接機制，保障銜接工作的順暢，嚴懲環(huán)境犯罪行為，推進生態(tài)文明建設(shè)，《環(huán)保行刑銜接工作辦法》第二章對于何時可以啟動監(jiān)督程序進行概括性的介紹，并未涉及到相關(guān)部門拒絕執(zhí)行檢察機關(guān)的檢察建議時，將會出現(xiàn)怎樣的后果。

在環(huán)境保護“兩法”銜接制度中，檢察機關(guān)對于環(huán)境機關(guān)的執(zhí)法行為缺乏監(jiān)管，在查閱很多案件后，發(fā)現(xiàn)重大的環(huán)境污染案件通常由大型企業(yè)造成，政府機關(guān)對于這些企業(yè)都會進行一定的保護，如若環(huán)保部門對這些企業(yè)的污染事件進行詳細調(diào)查，對于查處情況進行如實上報，并對應(yīng)當移送案件進行移送，必然會造成部分企業(yè)的關(guān)停，大多數(shù)情況下當?shù)丨h(huán)保機關(guān)會選擇以罰代刑的方式。那么檢察機關(guān)如何對行政機關(guān)執(zhí)法過程進行監(jiān)管，通過何種方式進行監(jiān)管，尚處于探索階段。

2.環(huán)境污染案件移送監(jiān)督失靈

目前，我國環(huán)境保護“兩法”銜接案件關(guān)于不移送的監(jiān)督，法規(guī)和文件中進行了規(guī)定。環(huán)境保護“兩法”銜接制度中負有監(jiān)督職責(zé)的是檢察院、監(jiān)察機關(guān)以及政府機關(guān)。檢察監(jiān)督在案件移送方面出現(xiàn)失靈的問題，主要原因在于：（1）檢察監(jiān)督滯后性。一般來說，環(huán)境污染案件往往具有間接性、復(fù)雜性、長期潛伏性，當出現(xiàn)嚴重后果時，才會引起檢察機關(guān)對案件進行關(guān)注；（2）檢察機關(guān)的監(jiān)督手段缺乏強制性。我國地方檢察機關(guān)在很大程度上受制于地方政府。檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門應(yīng)當移送而拒不移送案件時，檢察機關(guān)可以向環(huán)保部門提出檢察建議，但檢察建議不具有強制性，環(huán)保部門可不予采納。檢察機關(guān)還可以將環(huán)境污染案件通知公安機關(guān)[2]，檢察機關(guān)沒有被賦予實質(zhì)性權(quán)利，對于環(huán)境污染案件移送監(jiān)督也就隨之落空。

3.公安機關(guān)立案缺乏監(jiān)督

環(huán)境污染案件移交公安機關(guān)，公安機關(guān)的案件處理情況主要由環(huán)保部門以及檢察機關(guān)進行監(jiān)督，對于立案情況的監(jiān)督基本處于失靈的狀態(tài)。第一，探究環(huán)保部門對于公安機關(guān)是否立案的監(jiān)督。如環(huán)保部門對于公安機關(guān)的決定有異議，可以通過行政復(fù)議或求助于當?shù)卣?。首先，在上述情況進行行政復(fù)議，公安機關(guān)糾正當時決定的幾率微乎其微。其次，環(huán)保部門向當?shù)卣畧蟾姘讣闆r，通過發(fā)布行政命令的方式，對公安機關(guān)進行監(jiān)督，上文中我們提到，地方利益的牽扯是污染企業(yè)受當?shù)乇Ｗo的重要原因，寄希望于政府機關(guān)日常監(jiān)督是不可行的。

第二，探究檢察機關(guān)對于移送給公安機關(guān)的環(huán)境污染案件的監(jiān)督。在此環(huán)節(jié)中，檢察機關(guān)的監(jiān)督居于主動地位，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有應(yīng)立案而未立案的情況，可以要求公安機關(guān)說明理由，檢察機關(guān)認為理由不成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案。如果公安機關(guān)依舊不立案，該如何處理?？梢?，檢察機關(guān)的監(jiān)督手段依舊是柔性的，檢察機關(guān)的監(jiān)督效果不理想。

（二）追訴環(huán)境污染案件外部監(jiān)督機制不健全

對于環(huán)境污染案件追訴的外部監(jiān)督主要是通過社會團體和組織、公民對各機關(guān)活動的合法性所進行的檢查、監(jiān)察、督促，外部監(jiān)督不具備法律效力，當然也不具備法律執(zhí)行力，但是其可補充檢察機關(guān)的監(jiān)督缺漏，對于環(huán)境保護“兩法”銜接具有重要意義。

外部監(jiān)督的方式有以下幾種：社會團體與組織進行檢舉，公民對于環(huán)境污染案件進行檢舉，社會媒體進行報道（輿論監(jiān)督）。就目前我國外部監(jiān)督的發(fā)展情況來看，社會輿論監(jiān)督最為普遍，環(huán)境污染案件在經(jīng)過媒體記者不斷跟進報道的情況下，引起足夠多人的關(guān)注后，相關(guān)機關(guān)才進行案件情況的調(diào)查，這無疑向廣大人民群眾傳遞一種信號，當出現(xiàn)環(huán)境污染案件時，只有通過媒體的聲音才可以獲得關(guān)注，外部監(jiān)督才可以奏效。筆者認為，我們應(yīng)當反思為何普通的社會團體或個人的聲音很少被聽見？其主要原因在于：第一，環(huán)境污染案件情況對社會公布不及時、不完整，這就導(dǎo)致社會公眾對于環(huán)境污染案件的監(jiān)督落空；第二，社會公眾向有關(guān)機關(guān)進行環(huán)境污染案件檢舉途徑不通暢，有部分檢舉揭發(fā)環(huán)境污染案件的公眾還會遭到報復(fù)，這不得不讓我們反思是否建設(shè)更加完備的外部監(jiān)督渠道。

（三）追訴環(huán)境污染案件信息共享工作不扎實

1.信息共享機制建設(shè)流于形式

目前，一些地區(qū)正在積極推進環(huán)保部門、公安部門以及司法機關(guān)共同參與的信息共享機制建設(shè)，例如廣東省、吉林省均積極推動環(huán)保部門和檢察機關(guān)工作聯(lián)動機制和案件通報制度。在實踐過程中，全國通過該平臺進行案件移送、案件追蹤的情況并不普及，反思其主要原因在于：第一，信息共享平臺的建設(shè)暫無統(tǒng)一標準，根據(jù)各地方的實際情況和需求進行構(gòu)建，這就需要發(fā)揮各個地區(qū)的主觀能動性，構(gòu)思如何搭建適合本地區(qū)的信息平臺，加之環(huán)境案件信息、共享范圍等重要信息尚不明確；第二，有部分地區(qū)為所謂“政績”而草率搭建平臺，至于平臺的運營管理、實際效果暫不考慮，使得信息共享平臺建設(shè)流于形式。

2.共享機制信息滯后

目前，部分地方在當?shù)胤e極推動下建立較為完備的信息共享系統(tǒng)，但在信息共享平臺上進行案件備案、案件移送、案件通報的情況依然很少，平臺上面很多信息具有嚴重的滯后性，究其原因在于，這些信息共享平臺缺乏制度化與規(guī)范化運作:第一，信息錄入出現(xiàn)無序行為，例如，錄入不及時、不規(guī)范等行為，現(xiàn)行法規(guī)中沒有相應(yīng)的責(zé)任條款，因此對于環(huán)保部門、公安部門不能形成有效約束；第二，信息共享后缺乏互動與交流，如尚未建立聯(lián)席會議制度、證據(jù)咨詢制度等配套保障制度。這些問題減損了信息共享平臺的工作效果，阻礙了環(huán)境保護“兩法”的銜接[3]。

四、完善環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接監(jiān)管機制

環(huán)境保護“兩法”銜接制度中出現(xiàn)很多問題，在現(xiàn)有的制度框架下，建立有效的監(jiān)督機制可在很大程度上解決實踐中出現(xiàn)的問題，完善環(huán)境保護“兩法”監(jiān)督機制可以彌補現(xiàn)行的環(huán)境保護“兩法”銜接制度，筆者提出以下幾點建議。

（一）完善追訴環(huán)境案件的內(nèi)部監(jiān)督機制

1.強化監(jiān)察機關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)

黨的十八屆四中全會明確指出，要加大對公權(quán)力的約束力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決打擊有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，各級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當按照法律、法規(guī)、決定、命令的規(guī)定，對于公務(wù)人員以及行政機關(guān)任命的其他工作人員進行行政監(jiān)察。

筆者認為，通過強化行政機關(guān)的監(jiān)察權(quán)，可以很大程度解決上述內(nèi)部監(jiān)督中提到的問題。第一，應(yīng)當進一步明確紀檢監(jiān)察機關(guān)在環(huán)境污染案件“兩法”銜接監(jiān)督工作中的地位?，F(xiàn)行的黨章、監(jiān)察法中對于紀檢監(jiān)察機關(guān)的地位均有明確規(guī)定，當時在環(huán)境“兩法”銜接制度中，紀檢監(jiān)察機關(guān)參與度比較低，這就造成了在環(huán)境保護“兩法”銜接中，該機構(gòu)沒有實質(zhì)參與，就談不上起到監(jiān)督的作用，筆者認為，在環(huán)境保護“兩法”銜接制度中應(yīng)當將紀檢監(jiān)察機關(guān)納入到監(jiān)督體系中，在實踐中，明確其在環(huán)境案件追訴中的監(jiān)督地位。第二，健全紀檢監(jiān)察機關(guān)責(zé)任追究機制，問責(zé)法治化是問題的關(guān)鍵[2]，應(yīng)當詳細明確地啟動問責(zé)機制，做到問責(zé)法治化，問責(zé)標準的固定化，可以將以下幾種情況作為問責(zé)的前置條件：區(qū)域內(nèi)重大污染案件、地區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、應(yīng)對環(huán)境污染案件不力引發(fā)群體性事件、連續(xù)兩年地區(qū)內(nèi)主要污染物總量減排任務(wù)沒有完成等，根據(jù)各地方實際情況，制定具體的監(jiān)管流程，將每項工作落到實處，這樣才可以將行政監(jiān)察權(quán)真正運用到生態(tài)環(huán)境保護上。

2.賦予檢察機關(guān)有效的監(jiān)督權(quán)

上文中提到檢察機關(guān)對于公安機關(guān)立案問題的監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)對于公安機關(guān)是否立案具有監(jiān)督權(quán)，檢察監(jiān)督效果不理想。筆者認為，檢察機關(guān)可以通過介入的方式，對于環(huán)境污染案件的追訴進行監(jiān)督。2014年最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染環(huán)境案件成效顯著，重要原因之一就是檢察機關(guān)的提前介入[4]，對于環(huán)境污染案件的調(diào)查、取證、立案等環(huán)節(jié)都進行實質(zhì)性參與，很大程度避免了關(guān)鍵證據(jù)的丟失以及地方機關(guān)的保護。

檢察機關(guān)在移交之前就介入到環(huán)境污染案件的調(diào)查中，賦予了檢察機關(guān)更加有效的監(jiān)督權(quán)。同時，應(yīng)當意識到兩個問題：第一，目前檢察機關(guān)提前參與環(huán)境污染案件缺乏明確的法律授權(quán)，根據(jù)環(huán)境污染案件頻發(fā)情況與強化檢察監(jiān)督要求，我國可探索建立污染環(huán)境案件提前介入制度，確保檢察機關(guān)在法律框架下參與重大污染環(huán)境案的偵查，力求做到參與而不干預(yù)，指導(dǎo)而不包辦，檢察機關(guān)應(yīng)當在參與的時間、方式上進行慎重考量，對于環(huán)境污染案件進行有效監(jiān)督；第二，檢察機關(guān)在參與環(huán)境案件的調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有徇私枉法的行為，應(yīng)直接向人民政府提出檢察建議，建議其責(zé)令公安機關(guān)立案、并查處有關(guān)違紀人員，人民政府接到檢察建議后，應(yīng)將其交由監(jiān)察部門調(diào)查。以上兩種機制建設(shè)可以有效落實檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，對于環(huán)境保護“兩法”順暢銜接起到積極作用。

（二）完善追訴環(huán)境案件的外部監(jiān)督機制

由于生態(tài)環(huán)境和人民的生活息息相關(guān)，對于環(huán)境污染案件的監(jiān)督，外部監(jiān)督是非常重要的組成部分之一，作為最簡單高效節(jié)省資源的監(jiān)督方式，面對目前公眾資源信息不對等，參與途徑不通暢的狀態(tài)，筆者認為可以通過以下兩種方式進行改善：第一，可以通過向公眾開放信息共享平臺的制度，向公眾公布法律法規(guī)允許公布的部分，對于環(huán)境污染企業(yè)的行政處罰亦或最終的刑事判決應(yīng)當在平臺進行公布，接受公眾的監(jiān)督；第二，暢通社會公眾監(jiān)督渠道，當公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染案件時，可以通過電話、網(wǎng)絡(luò)平臺、信件等方式進行舉報[5]，可以通過保護舉報人個人信息的方式來鼓勵實名舉報，檢察機關(guān)對于實名舉報的公眾應(yīng)當進行登記，在對環(huán)境污染事件進行調(diào)查或者處理后，應(yīng)當以公告或者個人回復(fù)的方式予以回應(yīng)。

（三）完善追訴環(huán)境信息共享的監(jiān)督機制

在黨的十八屆四中全會中提到，應(yīng)當建立信息共享、案件通報、案件移送的制度。在對環(huán)境保護“兩法”銜接制度進行探究后，發(fā)現(xiàn)一套完善信息共享機制是環(huán)境“兩法”銜接的工作保障，依托共享平臺，無論是紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)亦或人民群眾都可以通過環(huán)境信息共享制度對于環(huán)境污染案件進行監(jiān)督。

筆者認為，應(yīng)當從兩方面對于信息共享制度進行完善：第一，信息共享機制的建立應(yīng)當根據(jù)各個地方的實際情況進行，以聯(lián)席會議為例，該地區(qū)是否需要建立聯(lián)席會議制度，召開會議的條件，會議內(nèi)容是否在平臺公開，哪些機關(guān)可以有權(quán)限查閱會議內(nèi)容，如何保障在確保有效監(jiān)督下完成環(huán)境“兩法”銜接工作，筆者認為，應(yīng)當由檢察機關(guān)進行牽頭涉及，根據(jù)之前查辦環(huán)境污染案件進行設(shè)計，保證紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公眾對于案件的監(jiān)督。第二，應(yīng)當確保網(wǎng)絡(luò)平臺的使用，可以根據(jù)每個機關(guān)監(jiān)管的內(nèi)容不同，針對對應(yīng)機關(guān)開放案件不同環(huán)節(jié)，但一定要確保平臺數(shù)據(jù)的更新，應(yīng)當配合專門的人員對網(wǎng)絡(luò)平臺進行維護，以提高信息共享的使用價值。

五、結(jié)語

我國生態(tài)環(huán)境正處于逐步改善的階段，環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接這一制度為我國環(huán)保事業(yè)提供了助力，但我們應(yīng)當正確認識環(huán)境保護“兩法”銜接中監(jiān)管不力的問題，應(yīng)加強實踐探索和理論研究，完善監(jiān)督機制。筆者通過梳理法律法規(guī)、借鑒相關(guān)文獻、結(jié)合實踐案例，對我國環(huán)境保護“兩法”銜接監(jiān)督機制提出一些建議，以期解決實踐中存在的部分問題。