我國污染物總量控制制度的實踐與反思

段麗杰 ，史 選 ，趙 肖

(1.中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州 510000；2.廣州市生態(tài)環(huán)境局,廣東 廣州 510000；3.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所,廣東 廣州 510000)

0 引言

從“九五”至今，污染物總量控制制度一直是我國環(huán)境管理的核心制度，擔負著治污減排的主要責任，對產(chǎn)業(yè)結構的調整升級、主要污染物總量的減排、環(huán)境質量改善以及環(huán)境基礎設施的建設和能力提升發(fā)揮了重要作用[1-2]。但總量控制制度實施以來，其作用有一定的局限性：綜合水平不高且處于波動不穩(wěn)定的狀態(tài)；制度效應和局部政策之間的關聯(lián)過于密切，沒有能夠形成更為客觀、獨立、穩(wěn)定的制度體系；同時，總量減排和環(huán)境質量以及公眾的直觀感受并沒有統(tǒng)一起來，直接影響制度的公信力。造成上述問題，既有源自國內相關領域科學發(fā)展層面的原因，也有出自制度設定層面的因素，在完善總量控制制度體系時須統(tǒng)一起來。

1 科學基礎層面

1.1 科學基礎層面的不足

污染物排放總量控制是一項政策性和技術性都很強的工作，科學技術是政策強有力的支撐，然而我國總量控制制度的科學支撐和引領作用不足。目前在此方面存在的欠缺主要有三個方面[3-5]。

1.1.1 目標污染物種類及總量確定不科學，總量控制與質量改善缺乏同步

一方面，污染物總量控制對象涵蓋面窄且?guī)捉?jīng)變化。目前，污染物總量控制制度主要針對大氣污染和水污染的問題，對于土壤污染尚未實現(xiàn)有效控制?，F(xiàn)行的污染控制也大多集中于點源污染，對非點源污染缺少有效的技術和政策法規(guī)約束，而非點源污染在污染物來源中的占比逐年升高，因此在很大程度上影響污染減排的環(huán)境質量改善效果。另一方面，目標總量的確定沒有基于環(huán)境容量?，F(xiàn)階段的總量確定以減排潛能為主要考慮因素，按照基準年排放總量進行確定，沒有基于環(huán)境容量大小，也沒有基于污染物排放與環(huán)境質量改善之間的輸入響應關系，不能反映總量控制的真實需求。同時，現(xiàn)階段的總量分配也是以行政區(qū)域作為劃分單位，割裂了環(huán)境要素的整體性，且層層分配環(huán)節(jié)使得總量目標在下達到目標單位時存在較大誤差。

1.1.2 污染物產(chǎn)生和排放的數(shù)據(jù)基礎薄弱，總量控制難以支撐質量改善

總量制度能夠切實起到改善環(huán)境的作用，需要有完善、準確的污染物監(jiān)測與統(tǒng)計體系作為支撐。目前總量控制監(jiān)測和統(tǒng)計體系不完善：一方面，缺乏完善的污染物產(chǎn)生和排放數(shù)據(jù)監(jiān)測體系。監(jiān)測沒有做到全覆蓋，小源、分散源和移動源等均未完全納入到監(jiān)測體系。污染源監(jiān)測頻次和項目亦不能滿足總量控制量化和精細化的管理要求，不能及時、全面、準確地反映污染源的排污狀況。另一方面，排污監(jiān)測硬件的投入普遍不足，自動監(jiān)測水平較低，監(jiān)測信息化程度不高。受監(jiān)測技術的影響，統(tǒng)計口徑難以對污染源進行全覆蓋，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的測算方法亦不夠嚴密和統(tǒng)一，降低了數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可對比性。

1.1.3 污染減排科技驅動不足，難以從污染產(chǎn)生到排放實現(xiàn)高效防控

“十三五”以來，污染物源頭預防和過程控制因科技驅動不足面臨巨大壓力。一方面，能源消費量大、對外依存度高，但因資源開發(fā)和使用的先進技術欠缺而難以實現(xiàn)有效的源頭防控。當前，資源利用效率依然不高，清潔生產(chǎn)也因新能源和可再生能源等清潔能源的應用能力不足而難以貫徹到生產(chǎn)過程當中，燃料燃燒產(chǎn)生的廢氣污染物和工業(yè)固體廢物量巨大，致使資源環(huán)境承載能力已逼近或超過自身的承載能力。另一方面，污染治理科技貢獻率不高。當前污染治理缺乏現(xiàn)代化高新技術體系支撐，已有的技術和設備對于目前產(chǎn)生的污染物難以進行高效和全面地治理，導致污染物在環(huán)境中逐年積累富集，最終將導致環(huán)境超負荷承載。上述源頭預防和過程控制兩方面的技術短板使得總量控制面臨捉襟見肘的局促。

1.2 科學基礎層面的完善措施

1.2.1 目標污染物種類及總量確定

(1)受控污染物的選擇

受控污染物選擇是總量控制制度的核心，在現(xiàn)階段污染種類多樣的情況下，總量控制領域需要從目前的大氣污染和水污染擴展到土壤污染領域，重點解決霧霾、水體黑臭、土壤重金屬污染、農村環(huán)境保護的突出環(huán)境問題。監(jiān)控對象也需要針對污染特征相應增加，重新梳理并制定受控污染物。在決定污染物總量控制對象時也不宜一刀切，建議在設定基準范圍的原則下因地制宜，由地方政府根據(jù)行政區(qū)域的特點自行確定總量控制的重點污染物，有利于總量控制制度發(fā)揮最大效能。

(2)受控污染物總量的確定和分配

受控污染物總量確定和分配是保障總量制度實施成效的關鍵。首先要加快區(qū)域環(huán)境容量研究，明確污染和環(huán)境輸入響應關系，以環(huán)境容量為基準確定總量目標，再向邊界內的污染排放主體分配。其次，要將不可分割的具有整體性的重要環(huán)境要素作為總量分配的重點區(qū)域，按照區(qū)域環(huán)境容量進行控制。此外，在總量制定的過程中，著重將非點源污染納入到總量控制中。這就需要以提高非點源污染檢測和治理技術水平為基礎，嘗試通過建設非點源污染總量控制示范區(qū)，以點帶面逐步向全國實施非點源污染物總量控制過渡。

1.2.2 污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測和統(tǒng)計

首先，優(yōu)化水環(huán)境監(jiān)測斷面和空氣質量監(jiān)測站點的技術設置，研究開展土壤環(huán)境質量例行監(jiān)測和環(huán)境承載能力監(jiān)測預警。在此基礎上推進常規(guī)監(jiān)測項目的自動監(jiān)測，加快推進監(jiān)測技術對“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機等新的先進技術手段創(chuàng)新融合應用。其次，建立全市污染監(jiān)測信息大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、動態(tài)更新和聯(lián)網(wǎng)共享，逐步形成一個污染控制信息化管理體系，全面實施污染源監(jiān)測信息公開，并同步健全排污單位信用評價數(shù)據(jù)管理信息平臺建設，完善其總量控制信用評價體系。最后，完善環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系，強化環(huán)境統(tǒng)計與數(shù)據(jù)質量控制。重點開展污染源普查工作，加強監(jiān)測覆蓋能力。同時加強環(huán)境統(tǒng)計能力，深入研究和完善總量核算方法，提高污染物統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性和完備性，為下一步推進總量控制的精細化和定量化管理提供支撐。

1.2.3 污染防控技術驅動

未來，總量控制實施既要高度重視以技術手段推進清潔生產(chǎn)，提高資源和能源的利用效率從而減少污染物的產(chǎn)生，又要加快開發(fā)適合階段發(fā)展的污染治理技術，不斷提高技術進步在污染減排中的貢獻率，最大限度預防和控制生產(chǎn)和生活過程中的污染排放。首先，鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術咨詢、技術研發(fā)、技術轉化專業(yè)化服務，加快工業(yè)、建筑、交通等領域的節(jié)能降耗技術改造，提高能源利用效率，推動經(jīng)濟發(fā)展與化石能源需求逐步“脫鉤”。其次，切實推動高校、科研機構以及企業(yè)針對水領域、大氣領域和土壤領域污染的典型問題，實施污染控制技術聯(lián)合攻關。在核心技術研發(fā)基礎上加快推進科技成果轉化機制，形成一批污染治理技術成果轉化平臺、中介服務機構，加快適用技術的示范和推廣。

2 制度設定層面

2.1 制度設定層面的不足

我國的總量控制制度從提出到目前已經(jīng)過4個五年計劃，取得的成績有目共睹,但制度設計和操作層面都還有很多需要改革完善之處[6-9]

2.1.1 總量控制的約束體系尚待完善，沒有形成與責任相對應的約束合力

我國的總量控制約束力不足主要體現(xiàn)在沒有形成來自法律、監(jiān)管部門和社會群體之間的約束合力。一是總量控制專門立法缺失，相關立法細節(jié)亦不明確，可操作性不強，直接影響到總量控制制度實施效力。目前，總量控制制度的實施主要依靠政府的五年計劃和治理方案，但這些具體措施大部分缺乏法律強制力。二是總量控制在基層監(jiān)督乏力。受編制、財力等因素制約，基層環(huán)保部門監(jiān)管力量嚴重不足，存在監(jiān)管疏漏。三是總量控制的公眾參與度和信任度始終不高。在環(huán)境治理的實際操作過程中公眾參與度長期難以提升。此外，由于長期以來總量控制目標考核問責形式是行政機關內部問責，導致污染減排考核機制一直飽受質疑。

2.1.2 總量控制制度的外部協(xié)調性急需提高，缺乏制度、區(qū)域和群體協(xié)調機制

我國污染物總量控制體系完整性已齊備，但缺乏外部協(xié)調互動。一是總量控制制度缺乏與相關環(huán)境管理制度之間的協(xié)調。目前，由于缺乏規(guī)范嚴謹?shù)呐盼墼S可管理制度，總量控制制度在污染源上的要求與環(huán)境影響評價、排放標準、排污收費等不同的政策工具無法進行有效銜接，難以形成制度合力，導致行政成本大幅提高但實際效果不理想。二是總量控制實施缺乏區(qū)域協(xié)調，管理過程缺少跨行政區(qū)域協(xié)調機構，跨邊界沖突日益凸顯。地方行政管理部門認為功能區(qū)出境達標即為功能區(qū)達標，不主動承擔下游環(huán)境危害的責任。三是總量控制缺乏來自生產(chǎn)和生活污染源頭控制的群體協(xié)作合力。當前，整個社會尚未形成基于綠色發(fā)展理念的生產(chǎn)和生活模式，落后產(chǎn)能、過度污染排放、低端業(yè)態(tài)繁榮和過度消費在一段時期內難以扭轉，未能從污染源頭控制上助力總量控制實施。

2.1.3 總量控制的靈活性有待加強，欠缺與行政手段并行的有效經(jīng)濟手段運用

我國污染物總量控制長期以來主要依靠行政和法規(guī)手段，沒有充分發(fā)揮經(jīng)濟手段激勵作用和市場的資源配置作用。一是總量控制的投入仍以政府為主，來源單一且總量不足。資金投入不足導致城市環(huán)境基礎設施建設結構性問題較為突出，區(qū)域治理能力存在較大差異，農村環(huán)境基礎設施相對薄弱，不能滿足環(huán)境總體質量改善的需求。二是經(jīng)濟政策活力不足。一方面總量控制缺乏經(jīng)濟政策激勵，沒有能夠充分調動排污主體減排的主動性。總量控制工作壓力扣在各級政府和環(huán)保部門頭上，從而模糊了排污者的主體地位，弱化了污染總量控制的內源性動力。另一方面，總量控制實施經(jīng)濟政策的法律基礎和市場環(huán)境均不完善。經(jīng)濟政策缺乏運行的良好環(huán)境，就不能有效發(fā)揮污染減排的市場效能，同時政府部門依法監(jiān)督經(jīng)濟政策施行的執(zhí)行力和效力也相應不足。

2.2 制度設定層面的完善措施

2.2.1 約束體系

(1)污染物排放總量控制制度的有效實施，必須有強大的法律約束力護航

建議設立總量控制的專項法規(guī)，并對總量控制相關法律補充有操作性的細節(jié)規(guī)定。具體應當包含污染物排放總量控制的目標、實現(xiàn)目標的手段、統(tǒng)計考核方法、程序規(guī)定和違反污染物排放總量控制的法律責任。也應對實施中的環(huán)境容量的測算、排污總量核算、排污權交易程序、監(jiān)管責任等一些重要基礎性問題給出明確規(guī)定。此外，要注重加強總量控制相關法律責任制度建設，健全總量控制行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。

(2)在法律強制約束的前提下，總量控制實施還需要高效的污染控制監(jiān)察體系做保障

一是要增強基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力，設立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構或環(huán)境監(jiān)察專職人員，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法重心下沉。二是加大落后產(chǎn)能淘汰的監(jiān)管，確保納入落后產(chǎn)能淘汰目標的產(chǎn)能定期淘汰，同時強化污染治理后督察工作機制。三是以信息化技術強化對污染源的監(jiān)管力度，逐步建立環(huán)境監(jiān)察機構基礎數(shù)據(jù)庫，完善污染排放在線監(jiān)控、自動監(jiān)測與異常報警機制，提高監(jiān)管效能。

(3)完善的輿論監(jiān)督機制和以環(huán)境質量為核心的綜合評估與考核體系是構建總量控制制度約束合力的堅實后盾

一是健全公眾和社會組織依法參與機制，完善新聞媒體正確的總量控制輿論監(jiān)督機制。政府重點要引導和規(guī)范社會組織在總量控制和環(huán)境保護工作中發(fā)揮積極的作用，引導和規(guī)范新聞媒體發(fā)揮正面宣傳和正確的導向作用。同時，大力推動信息公開，暢通公眾舉報投訴渠道，營造全社會關注、參與和支持的污染物排放總量控制良好氛圍。二是建立以環(huán)境質量為核心的綜合評估與考核體系，把相應的財政資金分配與環(huán)境質量績效考核嚴格掛鉤，并增加公眾參與指標(特別是公眾滿意度的權重)，確保內部問責與外部問責相結合，解決“官方”考核與公眾感知的巨大“反差”問題。

2.2.2 協(xié)調機制

(1)形成總量控制與相關制度的制度合力

首先，污染物總量控制制度應當與環(huán)境影響評價制度相協(xié)調。細化環(huán)境影響評價法對環(huán)評主體的規(guī)定，設立專門的審批機構，嚴格項目環(huán)境準入，加強環(huán)評事中事后監(jiān)督評估，并建立有效的公眾參與環(huán)評機制，推進環(huán)境污染的源頭控制。其次，污染物總量控制制度應當與環(huán)境規(guī)劃制度保持一致，并根據(jù)環(huán)境標準制度制定可排放的污染物總量。再次，總量控制應與排污申報登記制度、排污許可證制度、排污收費制度和限期治理制度等管理制度更好地結合在一起，實現(xiàn)污染總量公平分配、污染排放科學控制、污染責任合理承擔的總量流程。

(2)完善總量控制實施的區(qū)域協(xié)調性

國內格局性污染問題突出，呈現(xiàn)區(qū)域交匯的顯著特點。要充分利用現(xiàn)有環(huán)境保護區(qū)域合作平臺，積極參與跨界水體污染防治、區(qū)域大氣污染防治等環(huán)境保護區(qū)域合作。在區(qū)域合作當中建立跨境污染信息共享機制、污染源鑒別機制、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制和突發(fā)污染事故聯(lián)合應急機制。同時，也急需建立流域生態(tài)補償與污染賠償雙向機制，實施跨界河流交接斷面水質達標考核。建議在財政補償基礎上探索排污權交易等市場化補償模式，構建政府與市場化相結合的補償體系，從而形成多樣化生態(tài)補償制度，并健全生態(tài)補償制度后評估制度，提升補償資金使用績效。

(3)促進污染源頭控制的多方協(xié)作

首先，以環(huán)境承載力為先決條件，進一步強化空間布局、總量確定、行業(yè)準入對開發(fā)布局、建設規(guī)模和產(chǎn)業(yè)轉型升級的硬約束，積極推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整和產(chǎn)業(yè)轉型升級，強化供給側結構性改革，推動形成綠色生產(chǎn)方式，從源頭控制生產(chǎn)污染排放。其次，加大對公眾的宣傳力度，培育公民生態(tài)文化，引導公眾提升環(huán)境保護和綠色生活方式的意識。重點包括：強化綠色消費意識，引導公眾在衣、食、游、住、行等各個領域向綠色轉變，以綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)；倡導綠色居住，大力推廣綠色家居市場供應，建設低碳示范社區(qū)。從而加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，通過源頭防污有效減輕總量控制的壓力。

2.2.3 經(jīng)濟手段

當前總量控制進入邊際成本急劇上升的階段，這一階段總量控制制度應逐漸褪去強制特征，加大環(huán)境經(jīng)濟政策的力度，充分運用經(jīng)濟手段促進污染減排。具體可從兩個方面著手。

(1)建立有效投入機制，多渠道加大資金投入。首要是增加政府總量控制資金投入，同時制定污染減排資金分配管理具體辦法，加強對資金使用的追蹤檢查和審計監(jiān)督，強化績效評價，切實發(fā)揮資金效益。其次，通過積極的政策引導和優(yōu)惠措施推進社會多元主體投資環(huán)境污染治理和節(jié)能環(huán)保，積極發(fā)揮金融機構在資金投入中的作用，推進全社會的污染治理投入逐步增長。包括激活政府采購環(huán)境服務市場，完善污染治理信貸政策，探索建立環(huán)境責任保險和環(huán)境風險投資。

(2)多方位激活經(jīng)濟政策。首先，采用經(jīng)濟激勵手段將總量控制的外部性壓力內部化。通過制定合理的排污收費標準，實行差別化排污收費，推行排污權交易，將環(huán)境治理成本從外部化向內部化轉移，促使排污者由被動治理變?yōu)橹鲃又卫?。其次，綜合運用經(jīng)濟杠桿形成環(huán)境倒逼機制，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，從源頭控污助力總量控制。包括建立環(huán)保投融資機制，積極推進綠色信貸，運用稅收杠桿和價格機制促進資源節(jié)約和綠色消費，從而減少污染產(chǎn)生，減輕總量控制壓力，形成生產(chǎn)領域“良幣驅逐劣幣”的效應。

3 結語

“十三五”是遏制污染物排放增量、實現(xiàn)環(huán)境質量改善的重要醞釀期，“十四五”則是實現(xiàn)環(huán)境質量改善的關鍵扭轉期。當前既需要從國家層面擴大污染源監(jiān)管范圍，建立以環(huán)境容量為基礎的總量控制，也需要結合地方實際實現(xiàn)環(huán)境質量和污染排放總量的“雙控”。要以改善環(huán)境質量為出發(fā)點和落腳點，以“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”為導向，做好總量控制的頂層設計，做優(yōu)轉型升級，做實基層監(jiān)管，做活全民參與，努力構建節(jié)約資源能源的綠色產(chǎn)業(yè)結構、增長方式和消費模式，全面實施各項污染防治舉措，推動城鄉(xiāng)環(huán)境質量持續(xù)改善，順應市民群眾對良好環(huán)境的新期待。