農(nóng)田灌溉水權(quán)分配若干問題探討

王 曉，王思哲，黃喜良

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038；2.河南省農(nóng)田水利水土保持技術(shù)推廣站，河南 鄭州 450003）

1 引 言

中國農(nóng)業(yè)灌溉是用水大戶和耗水大戶，農(nóng)業(yè)灌溉用水占全社會用水總量的50%以上，同時農(nóng)業(yè)灌溉用水又是耗水大戶，耗水率約占全社會用水耗水率的70%以上。無節(jié)制用水、粗放用水不但造成水資源緊張，而且導(dǎo)致面源污染、地下水漏斗等生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生。解決我國水資源供需矛盾的突破口在提高農(nóng)業(yè)用水效率，逐步減少農(nóng)業(yè)灌溉用水在全社會用水總量中的比重，而提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率的關(guān)鍵，是明確農(nóng)業(yè)灌溉用水的權(quán)利和責任，建立健全農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度。這個制度的關(guān)鍵是用水權(quán)利的分配問題。文章針對各地改革中出現(xiàn)的水權(quán)確權(quán)適之以寬問題為切入點，以清豐縣等地農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)分配實踐為分析對象，通過對農(nóng)業(yè)水價綜合改革中有關(guān)水權(quán)確權(quán)問題的分析，提出農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)確權(quán)的有效解決途徑。

2 農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)分配、確權(quán)、管理若干問題探討及對策分析

2.1 農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)利與責任劃分基本問題

農(nóng)業(yè)水價綜合改革首先是要劃分農(nóng)業(yè)灌溉用水的使用權(quán)，明確用水的權(quán)利和責任?！皣野l(fā)改委等部門關(guān)于貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》的通知”中明確提出，“農(nóng)業(yè)水權(quán)分配要科學(xué)合理，總量控制和定額管理要與當前農(nóng)業(yè)用水總量、未來農(nóng)業(yè)發(fā)展需求、區(qū)域用水總量控制指標、江河水量分配方案及節(jié)水目標相匹配，在保障合理灌溉用水的基礎(chǔ)上適度從緊”，為分配農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)指明了方向。

2.1.1 水權(quán)的基本概念

水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水資源的所有權(quán)是對水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)力，所有權(quán)具有全面性、整體性和恒久性的特點?！吨腥A人民共和國水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！辈⑻貏e指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水的使用權(quán)歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而不是所有權(quán)?！币虼耸〖壱韵赂骷壵P(guān)于水權(quán)分配的權(quán)利均為使用權(quán)。

2.1.2 總量控制和定額管理

所謂總量控制是指某一區(qū)域在一定期限內(nèi)對各部門用水總量的控制性管理，是水資源分配的宏觀控制指標。定額管理是指在一定時間內(nèi)（現(xiàn)階段或豐枯期）按照相應(yīng)核算單元確定的，符合合理用水、節(jié)約用水要求的各類農(nóng)業(yè)用水的限額。包括農(nóng)作物灌溉用水定額、農(nóng)村居民生活用水定額、牲畜用水定額和漁業(yè)用水定額等，是建立水權(quán)制度，精細化分配水權(quán)的基礎(chǔ)。例如，按照最嚴格水資源管理制度確定的總量控制方案，某縣各行業(yè)分配的總量指標只有1×107m3，那么工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)生活、生態(tài)等各行業(yè)都要用水，為滿足各行業(yè)用水需要，必須將僅有的水資源按照一定規(guī)則或比例分配給各行業(yè)，各行業(yè)再結(jié)合本行業(yè)發(fā)展的需要將用水指標分解到各個用水戶。而各行業(yè)用水戶得到的用水指標，則是按照科學(xué)測定和實際用水水平確定的用水定額。

2.1.3 確立農(nóng)業(yè)灌溉用水的責任制度

解決農(nóng)業(yè)灌溉用水效率不高，無序用水問題，必須通過明晰農(nóng)業(yè)灌溉用水者的責任，通過用水權(quán)利的分配，約束用水者的行為，節(jié)制無序用水問題，增強用水者的責任感，為資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.2 農(nóng)民合理的灌溉用水需求問題

受豐枯季節(jié)、種植作物變化、灌溉手段、水源便利程度、取水成本等多重影響等，現(xiàn)階段按照總量控制分配的農(nóng)業(yè)灌溉用水使用權(quán)與農(nóng)民實際灌溉用水量的合理需求之間存在一定差異，即現(xiàn)有生產(chǎn)條件和灌溉方式下，農(nóng)民畝均灌溉用水量可能超出按照總量控制條件下灌溉定額分配的用水量，導(dǎo)致水權(quán)分配方案與實際脫節(jié)，造成改革棚架。那么為滿足農(nóng)民灌溉用水的合理需求，必須建立一個既符合總量控制分配的用水量權(quán)屬指標，又能滿足現(xiàn)階段農(nóng)民灌溉實際用水需求的合理用水機制。這個機制就是建立在以總量控制指標為奮斗目標（即是現(xiàn)在達不到，通過開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，限期達到），以農(nóng)業(yè)灌溉用水限額為現(xiàn)實基礎(chǔ)，通過建立健全節(jié)約用水制度和行動計劃（包括采用節(jié)水灌溉生產(chǎn)方式、改種低耗水作物、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、輪作休耕等激勵約束機制）分階段落實節(jié)水措施，逐步實現(xiàn)節(jié)水，最終將定額管理的用水量控制在用水總量控制指標范圍內(nèi)。

2.3 初始水權(quán)確權(quán)對象問題

耕地權(quán)屬與農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)屬的關(guān)聯(lián)性。當前中國農(nóng)業(yè)灌溉用地中也存在兩種性質(zhì)的土地問題，即國有性質(zhì)的農(nóng)業(yè)灌溉用地和集體性質(zhì)的農(nóng)業(yè)灌溉用地。按照《土地管理法》的土地權(quán)屬界定，國有農(nóng)業(yè)灌溉用地的使用權(quán)由取得國有土地權(quán)屬證書的單位使用。集體土地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有。而一個行政村級集體經(jīng)濟組織內(nèi)部還存在兩級集體經(jīng)濟組織，兩者之間的土地權(quán)屬互不侵犯。

農(nóng)業(yè)灌溉用水的初始使用權(quán)證發(fā)放對象?；谏鲜鐾恋匦再|(zhì)及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)灌溉用水的初始使用權(quán)應(yīng)分別發(fā)放給國有土地初始使用權(quán)者、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及有承包權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員持有。當前農(nóng)村的土地承包權(quán)有兩大類三小類，一是國有土地由集體或個人承包經(jīng)營，二是集體土地按照雙層經(jīng)營模式分別由集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營或集體經(jīng)濟組織成員按照家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制承包經(jīng)營。那么國有土地水權(quán)證書應(yīng)發(fā)給國有土地使用權(quán)人，不能發(fā)放給通過流轉(zhuǎn)承包的責任人（但是國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包的由發(fā)包者持有）。集體經(jīng)濟組織土地的水權(quán)使用證書應(yīng)分別發(fā)給集體經(jīng)濟組織或獲得集體土地承包權(quán)的集體經(jīng)濟組織成員持有。

合理處理農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)與實際用水者之間的關(guān)系。基于我國耕地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的實際情況，在初始水權(quán)確權(quán)過程中，許多地方出現(xiàn)因耕地使用權(quán)人通過發(fā)包、轉(zhuǎn)包、入股等方式，獲得收益，自己有使用權(quán)，而不種地，不實際灌溉用水。從法律地位上考量，為減少矛盾，初始水權(quán)確權(quán)應(yīng)確權(quán)給使用權(quán)人。使用權(quán)人與承租者之間以契約方式或級差地租方式約定發(fā)生精準補貼和節(jié)水獎勵時的經(jīng)濟結(jié)算辦法。

2.4 水權(quán)管理問題

水權(quán)確權(quán)的責任主體。農(nóng)業(yè)灌溉用水的使用權(quán)的確權(quán)主體為縣級人民政府。水行政主管部門受縣級人民政府委托做好實施政策制定、初始水權(quán)確權(quán)、水權(quán)證書制作、技術(shù)指導(dǎo)、水權(quán)監(jiān)督等行業(yè)管理工作。按照屬地管理的原則，縣級人民政府授權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府頒發(fā)水權(quán)使用證書，以及證書的更換、水權(quán)的調(diào)整等過程管理。

水的初始使用權(quán)的管理。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)管理和頒發(fā)分三個層級。第一層級，根據(jù)既定的全縣水資源總量控制目標和分行業(yè)用水分解指標的基礎(chǔ)上，水行政主管部門依據(jù)農(nóng)業(yè)用水總量控制指標，參照《農(nóng)業(yè)用水定額》、考慮近年來不同頻率條件下農(nóng)業(yè)灌溉用水情況、地表水和地下水灌區(qū)面積、農(nóng)業(yè)用地中耕地和非耕地灌溉情況、考慮基本農(nóng)田和一般農(nóng)田灌溉情況等因素，按照因素分配法，打捆分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；第二層級，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元實施總量包干，以灌溉定額為衡量標準，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照灌溉面積、種植結(jié)構(gòu)、地表水供水量、地下水供水量情況，分解到行政村；第三個層級，行政村按照本村的總量控制指標，水源灌溉系統(tǒng)保障對象情況，以地以作物確定水量，分解到村民組、落實到農(nóng)戶，細化到地塊。

正確處理使用權(quán)證書頒發(fā)中存在的問題。據(jù)調(diào)查，當前我國農(nóng)民人均耕地0.10 hm2，由于耕地質(zhì)量及耕作方便等因素，往往每戶農(nóng)民擁有兩塊或兩塊以上的耕地地塊，同時不同的地塊使用不同的灌溉水源。為解決農(nóng)戶多地塊、多水源及一個水源多戶使用的情況，在水權(quán)使用證書發(fā)放過程中，結(jié)合農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)證的發(fā)放模式，為減少水事糾紛，在水權(quán)使用權(quán)證書載明水源位置、控制灌溉面積、使用權(quán)人等要素。

2.5 用水權(quán)益交易問題

建立健全農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)交易的政策支持體系。制定縣域水權(quán)交易管理辦法，重點解決水的使用權(quán)交易后的使用問題。對于總量控制內(nèi)（水權(quán)證書載明的用水權(quán)益指標）節(jié)約的水量，通過用水戶協(xié)會協(xié)商機制，優(yōu)先在內(nèi)部交易。當內(nèi)部需求飽和條件下，通過縣級水市場交易平臺公開交易。當公開交易后沒有交易出去的余量，由財政兜底收儲。加強對由財政兜底收儲部分水量的使用管理，可以探索農(nóng)業(yè)節(jié)省的水量支持工商業(yè)建設(shè)項目有償使用。

節(jié)余水量交易的差異性。水權(quán)證書上載明的用水使用權(quán)指標中，可能出現(xiàn)當?shù)乜偭靠刂浦笜瞬荒軡M足當前農(nóng)民灌溉用水合理需求，在落實定額管理時，考慮農(nóng)民合理用水需求，現(xiàn)階段暫時分配農(nóng)民灌溉用水權(quán)屬指標之和要大于總量控制指標下的用水量指標。在用水使用權(quán)節(jié)余交易時，交易的空間范圍不同。即總量控制和定額管理一致條件下確定的初始水權(quán)節(jié)約的用水量，不但可以享受精準補貼、節(jié)水獎勵，而且節(jié)約的水量還可以通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)部、跨區(qū)域跨行業(yè)售賣交易，實現(xiàn)再增值。而按單一定額管理測算的年用水限額內(nèi)節(jié)約的水量，即總量控制指標和定額管理與定額管理之間的差額部分，則只能享受精準補貼、節(jié)水獎勵，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部交易，而不能跨區(qū)域售賣交易。因為它不是用水戶當然的用水權(quán)益，而是考慮合理用水需求現(xiàn)階段暫時照顧的用水量。

培育水量交易市場。推動水的使用權(quán)流通，促進農(nóng)業(yè)灌溉用水使用價值的實現(xiàn)。一是構(gòu)建使用權(quán)交易平臺，充分利用縣級產(chǎn)權(quán)交易平臺開展水的使用權(quán)交易，實現(xiàn)資源共享。二是充分利用信息化的手段開展線上、線下自主交易，為農(nóng)業(yè)水量自由交易提供便利條件。

3 結(jié)論

水權(quán)制度是落實最嚴格水資源管理制度的重要實現(xiàn)手段，是促進水資源節(jié)約和保護的重要激勵機制。農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)確權(quán)是開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革的前置條件，而水權(quán)的分配牽涉諸多因素，文章通過有關(guān)農(nóng)業(yè)灌溉水權(quán)確權(quán)實踐及若干問題探討，揭示了如何把握政策執(zhí)行與農(nóng)民合理需求之間的關(guān)系，更好地解決改革過程之中適之以寬，影響改革效果的問題，為深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供有益借鑒。