基于公私合作的農(nóng)村水利建設(shè)模式研究

單忠舉

(遼寧省阜新市阜蒙縣王府鎮(zhèn)水利服務(wù)中心，遼寧 阜新 123135)

0 引 言

公私合作PPP模式是為提供公共服務(wù)或者物品私人與政府部門所建立的合作伙伴關(guān)系，這是一種適用于農(nóng)村水利等準(zhǔn)經(jīng)營性公共物品建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)代融資模式，其合作理念是實(shí)現(xiàn)雙贏。我國農(nóng)村水利存在公益性、社會性的雙重屬性，建設(shè)資金以農(nóng)民集資、財政撥款為主，供給不足、數(shù)量有限且資金來源單一等逐漸成為制約農(nóng)村水利建設(shè)的重要因素[1]。

對于引起農(nóng)村公共物品供給不足的原因國內(nèi)諸多學(xué)者做了深入的探究，并嘗試尋找有效的解決方法。例如，孔祥智等調(diào)查分析了福建、江蘇農(nóng)村公共物品供給狀況，并提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施要以農(nóng)戶參與、政府為主的方式建設(shè)；郭偉等通過對我國農(nóng)村公共物品供給不足和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資途徑等問題的研究，從調(diào)動個人和農(nóng)村集體積極性、吸引私人資本、發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用、擴(kuò)大政府投資、明確政府職責(zé)等方面提出拓寬建設(shè)融資途徑的對策；唐建新等全面探析了形成現(xiàn)狀供給體制的原因，從農(nóng)村公共物品需求導(dǎo)向和體制改革的角度探討了解決供給不足問題的對策，提出要建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的決策機(jī)制以及多元化供給主體的供給體制；針對供需失衡的問題，陳強(qiáng)等提出要以“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制逐步替代“自上而下的供給”決策機(jī)制，而最了解村民需求的村委會理應(yīng)充分發(fā)揮其信息優(yōu)勢，為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供可靠的決策；為解決農(nóng)村公共物品存在的供給效率較低、供給主體權(quán)責(zé)失衡及供給量不足等問題，馬子紅等以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為研究對象，提出建立農(nóng)民參與的合作組織機(jī)制、構(gòu)建多層次的供給運(yùn)行機(jī)制、完善決策機(jī)制、建立穩(wěn)定的財政投入增長機(jī)制等[2-6]。

綜上分析，對于農(nóng)村公共物品供給問題許多學(xué)者注意到了國家財力有限、融資方式單一、供求失衡的基本國情，并提出各種符合實(shí)際情況的解決對策，如提出要建立新的融資途徑、建立多樣化供給主體的供給機(jī)制和重新設(shè)計投入機(jī)制等，要以“自下至上”的需求表達(dá)機(jī)制替代“從上而下的供給”決策機(jī)制，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極動員廣大農(nóng)民的參與。然而，現(xiàn)有研究較少涉及農(nóng)村水利建設(shè)供給方式的問題，有機(jī)結(jié)合公私合作模式與農(nóng)村水利建設(shè)的研究還鮮有報道。鑒于此，文章將公私合作模式引入農(nóng)村水利建設(shè)中，旨在解決現(xiàn)階段農(nóng)村水利建設(shè)存在的問題以及加快形成水利建設(shè)的新模式。

1 基于公私合作的農(nóng)村水利建設(shè)模式

1.1 必要性分析

1.1.1 資金需求巨大

目前，我國農(nóng)村水利重建需投入大量資金，而供給不足。以遼寧為例，全省共有小型水庫近2000余座，水庫供水無法滿足農(nóng)業(yè)灌溉需求導(dǎo)致嚴(yán)重旱情，尤其是近幾年旱情造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而單靠政府難以支撐農(nóng)村水利建設(shè)資金。此外，農(nóng)村水利普遍存在使用年限長、缺乏維護(hù)管理、老化失修等問題，大多處于帶病運(yùn)行狀態(tài)，現(xiàn)已無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，而更新改造或維修時需要投入大量資金，僅僅依賴國家財政實(shí)施困難。

1.1.2 管理體制滯后

由于管理機(jī)構(gòu)不完善，對農(nóng)村水利工程人力、物力、財力調(diào)配產(chǎn)生障礙，現(xiàn)已無法適應(yīng)水利現(xiàn)代化的發(fā)展需求[7]。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站仍為農(nóng)村基層水利的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理物權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)，縣水利局不能直接參與管理而只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，從而產(chǎn)生許多不必要的麻煩，如縣水利局很難有效的考核管理水利站人事、按工作要求對物力和財力的調(diào)配難度大，無法貫徹實(shí)行業(yè)績獎懲制度。農(nóng)村水利的各種事務(wù)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)責(zé)，但因忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心任務(wù)而時常出現(xiàn)無暇顧及農(nóng)村水利管理，甚至?xí)a(chǎn)生“空窗期”的現(xiàn)象，給農(nóng)村水利發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。

1.1.3 服務(wù)功能衰退、運(yùn)營效率低

我國農(nóng)村水利工程普遍存在功能衰退、運(yùn)營效率低下、老化失修、配套較差、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低等問題，農(nóng)業(yè)用水效率普遍偏低。對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站撤并，并實(shí)行“以錢養(yǎng)事”的水利服務(wù)中心運(yùn)行管理模式，雖然已貫徹落實(shí)“三定”方案，但農(nóng)村水利設(shè)施存在管理人員偏少、工作經(jīng)費(fèi)不足、工資待遇偏低等問題，不僅難以吸引高水平的水利技術(shù)人員的參與，而且降低了基層工作人員積極性，形成了總體服務(wù)能力偏低的局面[8]。

1.2 可行性分析

1.2.1 政策支持

近年來，我國逐漸放寬了私人資本的投資政策和領(lǐng)域，農(nóng)村水利建設(shè)具有較為寬松的投資環(huán)境，基本消除了農(nóng)村水利建設(shè)中私人資本投資的壁壘。有文件明確指出：在法律法規(guī)未禁入的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其領(lǐng)域和行業(yè)允許社會資本的參與，其投資領(lǐng)域逐漸放寬[9]；通過稅收優(yōu)惠、貸款貼息、注入資本金等措施，引導(dǎo)與鼓勵社會資本以項(xiàng)目融資、聯(lián)營、合作、合資、獨(dú)資等方式參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益事業(yè)。

1.2.2 公私合作優(yōu)勢明顯

公私合作是私人與政府合作、風(fēng)險承擔(dān)的模式，這種模式能夠有效緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府部門的資金壓力，充分利用有限的資金發(fā)揮更大的作用；另外，公私合作模式有利于保證建設(shè)的質(zhì)量、提高資金使用效率、引入先進(jìn)的私人企業(yè)管理方式和技術(shù)；私人單位能夠更加充分的利用其多余的資金，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中取得政府的優(yōu)惠政策和融資擔(dān)保，能夠保證回報以及降低投資風(fēng)險。由此可見，公私合作模式與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需求相符，這是實(shí)現(xiàn)雙贏的有效方式。

1.2.3 社會資本雄厚

調(diào)查顯示，我國私營企業(yè)資產(chǎn)、港澳臺商投資企業(yè)資產(chǎn)、外商投資企業(yè)資產(chǎn)均表現(xiàn)出明顯的增長趨勢?？梢?，在農(nóng)村水利建設(shè)中有充裕的社會資本支撐?？傮w而言，居民、外資、民營經(jīng)濟(jì)等社會資本的增長，說明人們有足夠的能力、充足的資金參與農(nóng)村水利建設(shè)，這為公私合作PPP模式參與農(nóng)村水利建設(shè)奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

1.3 幾種典型合作模式

針對短期內(nèi)難以產(chǎn)生項(xiàng)目投資回報、基礎(chǔ)設(shè)施使用群體相對固定、農(nóng)村人口流量相對小的特點(diǎn)，為了在農(nóng)村水利建設(shè)中更好地應(yīng)用公私合作模式，必須適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)該模式。

1.3.1 維護(hù)與運(yùn)營、服務(wù)協(xié)議模式

政府可以對已建成的農(nóng)村水利設(shè)施實(shí)行維護(hù)與運(yùn)營協(xié)議、服務(wù)協(xié)議的形式，其中維護(hù)與運(yùn)營協(xié)議是指民營合作者與政府簽訂管理或維護(hù)、運(yùn)營協(xié)議，民營合作者在獲取商業(yè)利潤的同時，對共用設(shè)施負(fù)責(zé)維護(hù)和運(yùn)營；服務(wù)協(xié)議是指政府委托私人部門并付以一定費(fèi)用，代為提供某項(xiàng)公共服務(wù)。

政府可以委托私人部門對無收益的農(nóng)村水利工程提供服務(wù)，并采用服務(wù)協(xié)議逐年由財政支付成本；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以與民營合作者簽訂維護(hù)與運(yùn)營協(xié)議對有收益的農(nóng)村水利工程，負(fù)責(zé)相應(yīng)的維護(hù)和運(yùn)營。

1.3.2 “購買—建設(shè)—運(yùn)營”模式

政府可以對需要改造、擴(kuò)建的農(nóng)村水利設(shè)施實(shí)行“購買—建設(shè)—運(yùn)營”或者擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程協(xié)議的模式?！百徺I—建設(shè)—運(yùn)營”模式是指民營合作者與政府簽訂服務(wù)提供協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，向有能力擴(kuò)建和改造的民營合作者出售原有的共用設(shè)施，對這些基礎(chǔ)設(shè)施民營合作者負(fù)責(zé)擴(kuò)建、改建并擁有“永久性”所有權(quán)；擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程協(xié)議是指民營合作者對已有公用設(shè)施負(fù)責(zé)擴(kuò)建、對建設(shè)過程中負(fù)責(zé)融資，在完工后一定特許期內(nèi)由其負(fù)責(zé)維護(hù)和經(jīng)營整體公用設(shè)施，并取得一定商業(yè)利潤，其中特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂方有民營合作者與政府。

民營合作者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，向有能力擴(kuò)建的民營合作者出售農(nóng)村水利設(shè)施，讓其擴(kuò)建、運(yùn)營農(nóng)村水利設(shè)施并擁有“永久性”所有權(quán)。當(dāng)然這個“永久性”僅限于特許期內(nèi)，其目的是在農(nóng)村水利設(shè)施擴(kuò)建中充分發(fā)揮民間資本的力量；另外，對于需要擴(kuò)建且有收益的農(nóng)村水利設(shè)施，可以交給擁有一定管理能力和經(jīng)濟(jì)勢力的民營者建設(shè)，與其簽訂特許經(jīng)營協(xié)議負(fù)責(zé)建設(shè)過程中的融資，農(nóng)村水利設(shè)施完工后由民營者負(fù)責(zé)維護(hù)和運(yùn)營，從相應(yīng)的收益中取得商業(yè)利潤。

1.3.3 “建設(shè)—擁有—運(yùn)營”模式

政府可以對新建的農(nóng)村水利設(shè)施實(shí)行“建設(shè)—擁有—運(yùn)營”模式。該模式下民營合作者對公用設(shè)施負(fù)責(zé)建設(shè)、融資，擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)和永久性經(jīng)營權(quán)，服務(wù)提供協(xié)議的簽訂雙方是民營合作者與政府。目前，實(shí)行以國家支持為輔、群眾自籌為主的“民辦公助”農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)制度，項(xiàng)目實(shí)施前必須明確產(chǎn)權(quán)，圍繞受益人和產(chǎn)權(quán)人落實(shí)“業(yè)主”或“法人”，結(jié)合工程實(shí)際情況實(shí)行“受益戶公有制”，具體包括兩種形式：受益人明確的情況下要保持產(chǎn)權(quán)人與受益人一致，受益人未明確的情況下項(xiàng)目法人由受益人所在村委會擔(dān)任。由此以來，為積極引導(dǎo)村民參與農(nóng)村水利建設(shè)有效地運(yùn)用“一事一議”機(jī)制，產(chǎn)權(quán)歸受益戶所有并提供農(nóng)村水利公共服務(wù)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利良性運(yùn)行機(jī)制的長效發(fā)揮。

1.4 對比分析

文章從融資承擔(dān)、所有權(quán)和適用對象的角度全面對比了以上幾種公私合作的具體形式，具體如下：

1)融資承擔(dān)。一般地，由政府承擔(dān)農(nóng)村水利建設(shè)PPP模式下服務(wù)協(xié)議形式的融資任務(wù)，政府部門對其余形式給予一定補(bǔ)貼或優(yōu)惠，但由民營部門承擔(dān)其融資任務(wù)。

2)所有權(quán)。私人部門在“建設(shè)—擁有—運(yùn)營”以及“購買—建設(shè)—運(yùn)營”模式中擁有農(nóng)村水利工程所有權(quán)，而在其余幾種形式中擁有擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程協(xié)議經(jīng)營權(quán)，但沒有所有權(quán)。

3)適用對象。首先，維護(hù)與運(yùn)營協(xié)議、服務(wù)協(xié)議的適用對象是已建成的農(nóng)村水利設(shè)施，其中有收益的農(nóng)村水利工程比較適用維護(hù)與運(yùn)營協(xié)議，對于無收益的農(nóng)村水利工程適用服務(wù)協(xié)議；其次，“購買—建設(shè)—運(yùn)營”模式和擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程協(xié)議的適用對象是需要改造、擴(kuò)建的農(nóng)村水利設(shè)施，而需要新建的農(nóng)村水利工程多利用“建設(shè)—擁有—運(yùn)營”模式。

2 實(shí)現(xiàn)公私合作的有效途徑

2.1 加快配套體制建設(shè)

1)改革產(chǎn)權(quán)機(jī)制。對于按照“民辦公助”公私合作模式建成的農(nóng)村水利設(shè)施，一定要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，遵循誰投資、誰受益、誰所有的原則深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體以及明晰農(nóng)田水利所有權(quán)。該屬個人的歸個人、該屬集體的歸集體，只有明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系才能有效形成“受益戶共有制”，在農(nóng)村水利建設(shè)中充分發(fā)揮農(nóng)戶的積極性。

2)完善監(jiān)管機(jī)制。在農(nóng)村公共物品建設(shè)中將過去政府的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變成與私人部門的合作者以及合作中指導(dǎo)、監(jiān)督的角色。此外，針對所有利益相關(guān)者政府必須建立有效的監(jiān)管機(jī)制。①要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，層層驗(yàn)收農(nóng)村水利工程質(zhì)量，從根本上防止“豆腐渣”工程的出現(xiàn)；②加快推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，要從嚴(yán)從重打擊侵占、破壞、偷到水利設(shè)施的各種違法行為。

3)完善管理機(jī)制。加快現(xiàn)有基層水利服務(wù)體系改革和“直管”基層水利管理體制建立，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中剝離基層水利站，對基層水利服務(wù)單位進(jìn)行合理布局，并形成由縣水利局直接管理的水利派出機(jī)構(gòu)。另外，按照透明、公開的原則成立用水者協(xié)會，民主選舉產(chǎn)生其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，所有會員都有參與權(quán)和知情權(quán)。農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會符合“管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)要求，可以有效解決科學(xué)決策及村民組織等問題。水利管理體制的完善涉及部門較多，一般無法僅僅依賴水利部門實(shí)現(xiàn)，需要社保、編制、財政等部門的相互配置和大力支持[10]。

2.2 建立健全政策體系

1)建立健全法律法規(guī)。推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中民營投資的優(yōu)惠政策、審批程序等向法制化和規(guī)范化發(fā)展，對農(nóng)村水利建設(shè)確保民營者能夠順利投資，建立健全投資、產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)。農(nóng)村小型水利設(shè)施實(shí)行“受益戶共有制”產(chǎn)權(quán)改革的，市政府要統(tǒng)一核發(fā)權(quán)屬證書，以法律的形式固定農(nóng)村小型水利設(shè)施所有權(quán)和使用權(quán)，為農(nóng)民權(quán)益提供保障。

2)建立綜合人才培養(yǎng)模式。公私合作模式的實(shí)施需要同時掌握專業(yè)技術(shù)、合同管理、財務(wù)、法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)知識的人才，所以要加快培養(yǎng)開拓型、復(fù)合型人才，確保能夠高效率完成農(nóng)村水利項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督、實(shí)施、簽約、立項(xiàng)等工作。①要定期組織培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利技術(shù)人員，適當(dāng)分工，明確現(xiàn)有水利技術(shù)人員的業(yè)務(wù)主攻方向，盡快早就財務(wù)管理、水行政執(zhí)法、地下水與地質(zhì)、水資源管理、水土保持、農(nóng)田水利等方面的行家里手，并能承擔(dān)相應(yīng)工作，通攬全局；②為留住人才扎根基層，要建立人才激勵機(jī)制。積極創(chuàng)造條件使人才有前程、干得好、留得住，為專業(yè)人才早就充分發(fā)揮人才優(yōu)勢、工作積極向上、生活有保障的“安樂窩”。

3)提供優(yōu)惠政策。政府應(yīng)提供一些優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)，例如在向金融機(jī)構(gòu)貸款時可以提供一定的幫助，降低貸款難度和貸款利益；在農(nóng)村水利建設(shè)過程中可以采取優(yōu)惠水價、電價等措施降低建設(shè)成本，簡化農(nóng)村水利項(xiàng)目審批手續(xù)等。這些優(yōu)惠政策為順利建設(shè)農(nóng)村水利設(shè)施提供了保證，有利于積極引導(dǎo)廣大群眾參與建設(shè)。

3 結(jié) 語

文章將公私合作模式引入農(nóng)村水利建設(shè)中，以期解決現(xiàn)階段農(nóng)村水利建設(shè)存在的問題和加快形成水利建設(shè)的新模式，文中提出的體制建設(shè)、政策保障途徑和幾種形式的PPP模式，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民收入的提升，對解決東北地區(qū)干旱問題具有重大意義。