新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動下西部欠發(fā)達地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)與形勢分析 以遵義市為例

宋具蘭，陳時彬，楊 靖，李 林，王 平

（1. 遵義市自然資源局，貴州·遵義 563006；2. 遵義市自然資源調(diào)查與國土空間規(guī)劃研究院，貴州·遵義 563006）

土地資源是人類賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。隨著人口的不斷增長以及新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加快，人類對土地資源開發(fā)利用強度不斷加大，對土地資源的過度開采和不合理利用，超過自然環(huán)境承載力，最終會導致一系列的土地利用問題[2-5]。同時土地資源數(shù)量的有限性及其經(jīng)濟供給的稀缺性與新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展所帶來的土地資源社會需求激增之間的不協(xié)調(diào)，必然產(chǎn)生土地供需矛盾和人地矛盾，且日益凸顯[6]。因此協(xié)調(diào)好土地資源開發(fā)利用與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護間的關(guān)系迫在眉睫。本文以西部欠發(fā)達地區(qū)遵義市為研究區(qū)域，基于信息熵、均衡度、優(yōu)勢度來開展研究區(qū)2010-2018年土地利用結(jié)構(gòu)分析，摸清現(xiàn)有土地資源開發(fā)利用情況、動態(tài)變化趨勢，剖析土地資源利用中存在的問題、面臨的新形勢；從而調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，充分挖掘土地利用潛力，提高利用效率，為下一步國土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治、生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域土地開發(fā)利用與保護提供科學決策與參考，為構(gòu)建“黔川渝”結(jié)合部500萬人口中心城市奠定基礎(chǔ)。

1 研究區(qū)概況

遵義市位于云貴高原東北部，為貴州省第二大城市。地勢起伏大，在全國地勢第二級階梯上，自然資源豐富，地形地貌類型復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，巖溶地貌發(fā)育典型，喀斯特面積約占全市總面積的65%，屬亞熱帶季風氣候。全市國土總面積307.67萬hm2，其中山間平壩及河谷盆地占7.4%，丘陵占30.7%，山地占61.9%；可耕作的土地資源稀缺，土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出低。近幾年貴州省委省政府對遵義市提出“全力追趕，力爭超越，奮力實現(xiàn)兩個率先”及“堅持紅色傳承、推動綠色發(fā)展、打造西部內(nèi)陸開發(fā)新高地”發(fā)展要求，將遵義市打造成“黔川渝”三省市結(jié)合部500萬人口的區(qū)域性中心城市，是“黔中經(jīng)濟區(qū)”與“成渝經(jīng)濟區(qū)”的經(jīng)濟走廊，是西南地區(qū)發(fā)展?jié)摿^大的非省會城市。2018年，全市完成地區(qū)生產(chǎn)總值3000.23億元，一、二、三產(chǎn)業(yè)對GDP貢獻率分別為13.7%、45.8%和40.5%。全市戶籍人口805.15萬人，年末常住人口627.07萬人，城鎮(zhèn)化率為52.06%；轄3個區(qū)、9個縣、2個縣級市，屬于西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

2 數(shù)據(jù)與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

遵義市2010-2018年度土地利用變更調(diào)查、《遵義統(tǒng)計年鑒（2019）》、《遵義市及所轄縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案（2006-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），以及國民經(jīng)濟及社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)等資料，土地分類按照《土地利用現(xiàn)狀分類標準》（GB-T21010-2007）進行。

2.2 研究方法

（1）變化幅度（M）

土地類型變化幅度是指在某一研究時段內(nèi)不同土地利用類型在數(shù)量上的變化[7]，公式如下：

式中：M為某一段時間內(nèi)某一土地利用類型變化幅度，Sa為該地類研究期初面積，Sb為該地類研究期末面積。

（2）信息熵（H）

土地利用結(jié)構(gòu)信息熵值大小反映土地利用均衡程度，土地類型越多，各地類面積相差越小時，土地利用結(jié)構(gòu)信息熵值越大[8-9]。公式如下：

假設(shè)區(qū)域土地總面積為S，土地利用類型為n種，每種類型的面積為Si(i=1,2,…,n)，則某一地類的概率Pi=Si/S（0＜Pi＜1）。

（3）均衡度（B）

基于土地利用信息熵，當Pi都相等時，信息熵達到最大值。均衡度是實際熵值與最大熵值的比，表示土地利用的均衡程度，均衡度越大，土地利用的勻質(zhì)性越強[10-11]。N指土地利用類型種類總數(shù)（N=8）。公式如下：

（4）優(yōu)勢度（G）

與均衡度的意義相反，反映區(qū)域內(nèi)一種或幾種土地利用類型支配該區(qū)域土地類型的程度[12]。公式如下：

3 結(jié)果分析

3.1 土地利用結(jié)構(gòu)演變分析

根據(jù)式(1)計算出各類土地面積變化量和變化幅度，由表1可知，土地利用動態(tài)變化呈以下特征：

（1）耕地面積變化體現(xiàn)為4個階段：第一階段（2010-2013年），耕地面積減少趨勢平緩，年均減少576 hm2，年均減幅0.07%，減幅平緩的原因是耕地占補平衡、基本農(nóng)田保護、增減掛鉤等措施的實施。第二階段（2014-2017年），耕地面積劇烈減少，年均減少1804 hm2，年均減幅0.22%，其原因是推進新蒲新區(qū)新城區(qū)建設(shè)，新型工業(yè)化、城市化所催生的房地產(chǎn)開發(fā)和開發(fā)區(qū)建設(shè)等占用了大量耕地。第三階段（2018年），耕地面積減少幅度降低，是棚戶區(qū)改造、新增耕地開墾等耕地保護措施的完善和有效開展。

（2）林地面積變化為2個階段：第一階段（2010-2014年），林地面積減幅突出，年均減少1293 hm2，年均減幅0.08%，主要是工業(yè)強市、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用。第二階段（2015-2018年），林地面積減幅降低，年均減少810 hm2，年均減幅0.05%，主要是退耕還林政策實施取得實效。

（3）城鎮(zhèn)村及工礦用地面積大量增加，增幅較快，2010-2018年期間面積增加20444.05 hm2，增幅達到23.62%，這是在新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動下，現(xiàn)代化建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。

（4）交通運輸用地面積逐年增加，增長幅度較快，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進中，加快道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)縣縣通高速、高鐵運輸、機場建成通航，并在精準扶貧、精準脫貧上大力投入“通村通組通戶”農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2010-2018年期間交通運輸量增幅高達37.82%。

表1 2010-2018年遵義市各類土地利用結(jié)構(gòu)變化幅度（單位：hm2，%）Table 1 Amplitude of various types of land use structure in Zunyi city from 2010 to 2018 (unit: hm2, %)

3.2 土地利用結(jié)構(gòu)信息熵時序分析

通過計算得到土地利用結(jié)構(gòu)及信息熵、均衡度、優(yōu)勢度，見表2所示。研究區(qū)2010-2018年土地利用信息熵提高了0.0195Nat，均衡度提高了0.0094，優(yōu)勢度降低了0.0094。信息熵最高值為1.3059 Nat（2018年），年均增長率為0.24%。信息熵和均衡度總體呈緩慢的上升趨勢，優(yōu)勢度不斷下降，說明研究區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)正緩慢朝著均衡狀態(tài)發(fā)展，不同地類面積之間的差別逐漸縮小，土地利用結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和勻質(zhì)性逐步增強，但與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比相差甚遠。

表2 2010-2018年遵義市土地利用結(jié)構(gòu)及信息熵 均衡度 優(yōu)勢度Table 2 Land use structure, information entropy, equilibrium degree and dominance degree in Zunyi city from 2010 to 2018

4 存在問題與面臨形勢

4.1 建設(shè)用地不斷增加，農(nóng)用地面積不斷減少，二者矛盾日益突出

隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展與城市化水平的不斷提高，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，建設(shè)用地需求急劇增加導致農(nóng)用地特別是耕地面積劇烈減少。2010-2018年建設(shè)用地面積增加29594.28 hm2，年均增加3699.29 hm2，農(nóng)用地減少20427.92 hm2，年均減少2553.49 hm2，其中，耕地面積減少9246.37 hm2，林地面積減少8414.27 hm2，草地面積減少7935.28 hm2，減少趨勢明顯。根據(jù)《規(guī)劃》到2020年，研究區(qū)耕地保有量804000 hm2，基本農(nóng)田保護面積684667 hm2，基本農(nóng)田保護率為85.16%，基本農(nóng)田保護率過高，壓力大。而在城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或外出務(wù)工，在經(jīng)濟利益的刺激下，耕地利用粗放、棄耕撂荒現(xiàn)象普遍存在。人均耕地面積僅為0.1041 hm2，遠低于世界平均水平，致使人地關(guān)系日益緊張，土地資源緊缺成為新時期城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制約因素。

4.2 已突破建設(shè)用地指標總規(guī)模，土地供需矛盾加劇

根據(jù)《規(guī)劃》，2020年研究區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模124900 hm2，其中：城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模99900 hm2，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模38900 hm2，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模25000 hm2。人均城鎮(zhèn)工礦用地104 m2。2018年研究區(qū)建設(shè)用地面積已經(jīng)突破了《規(guī)劃》中上級下達的規(guī)劃建設(shè)用地指標總規(guī)模，已突破4899.13 hm2。城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、人均城鎮(zhèn)工礦用地指標均已突破“天花板”，現(xiàn)有的空間用地規(guī)模無法滿足項目用地需求，致使項目落地困難，土地供需矛盾加劇，形勢嚴峻。建設(shè)用地指標結(jié)構(gòu)不合理，空間規(guī)模與布局已不能滿足遵義市“黔川渝”結(jié)合部中心城市發(fā)展定位的新形勢需求，發(fā)展空間不足已然成為新時代新時期現(xiàn)代化進程中最突出的用地矛盾。

4.3 土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用低效粗放，農(nóng)村土地整治潛力大

2018年農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地占總面積比為88.28%、4.22%、7.5%，土地利用信息熵為1.3059，均衡度為0.6280，優(yōu)勢度為0.3720，土地利用結(jié)構(gòu)嚴重失衡，均衡度較差，土地利用低效。而建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占土地總面積的3.44%。其中城鎮(zhèn)工礦用地占1.25%；農(nóng)村居民點用地占2.18%，人均農(nóng)村居民點用地面積為225.16 m2，人均占地規(guī)模已超過國家規(guī)定人均用地150 m2高限標準。一是大多農(nóng)村居民點建設(shè)布局散亂、面積超標、用地粗放，土地資源配置嚴重失調(diào)，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)之一。二是農(nóng)村空心村、廢棄宅基地閑置浪費現(xiàn)象嚴重，存在“散、亂、空”等問題，缺乏科學合理規(guī)劃，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地內(nèi)部挖潛盤活利用潛力大。

4.4 耕地后備資源匱乏，占補平衡難度大

在十分有限的耕地資源約束條件下，在未來發(fā)展中應(yīng)更加注意區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量、數(shù)量與生態(tài)功能保護。耕地資源動態(tài)變化證實研究區(qū)在“嚴守耕地紅線、提升耕地質(zhì)量”等方面貢獻程度還遠遠不夠，通過土地復墾與土地整治也無法彌補建設(shè)所侵占的耕地指標，補充耕地推進緩慢。耕地后備資源嚴重匱乏，落實耕地“占補平衡”難度加大。高投入、高耗能、高物耗、高污染和多占地“四高一多”的局面長期存在，這種結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式帶來的土地資源粗放利用加劇了資源供求結(jié)構(gòu)性緊張狀況，形成資源保障能力總體不足的局面。

4.5 現(xiàn)有土地利用布局難以適應(yīng)新時期發(fā)展形勢

根據(jù)“堅持紅色傳承、推動綠色發(fā)展、打造西部內(nèi)陸開發(fā)新高地”的發(fā)展戰(zhàn)略定位，力爭湄潭縣、綏陽縣撤縣設(shè)區(qū)，習水縣撤縣設(shè)市，統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”空間布局，提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平，完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和城市群城鎮(zhèn)體系，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造“黔川渝”三省市結(jié)合部中心城市。同時遵義市為貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（黔中城市群的規(guī)劃）中的重要核心城市，為黔北地區(qū)的“核”，未來發(fā)展?jié)摿涂臻g很大。新時期對遵義市發(fā)展目標、定位與空間布局提出了新要求，而原有的土地利用形式、利用結(jié)構(gòu)、空間布局和功能定位已經(jīng)不適應(yīng)新時期的發(fā)展定位與需求。

5 對策及建議

5.1 科學利用三調(diào)成果編制國土空間規(guī)劃，提高土地集約節(jié)約利用水平

第三次全國國土調(diào)查是全面查實查清國土資源的重要手段，是關(guān)乎未來十年社會經(jīng)濟發(fā)展和空間規(guī)劃的重要一項調(diào)查。在掌握真實的國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上，有效利用三調(diào)開展下一輪國土空間規(guī)劃編制。從長遠出發(fā)，多層次、多角度、多方位、制定科學合理的國土空間規(guī)劃，嚴格落實“三線”劃定 (城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護線），優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用和對各專項規(guī)劃的指導約束作用；同時加快推進主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，優(yōu)化土地集約節(jié)約利用，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護與發(fā)展間的關(guān)系。

5.2 開展全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化進程中建設(shè)用地不斷增加和耕地持續(xù)減少的現(xiàn)實狀況，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置已成為緩解土地資源緊缺的有效途徑之一。通過開展全域土地綜合整治，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置、土地利用轉(zhuǎn)型和土地節(jié)約集約利用，促進人口聚集和產(chǎn)業(yè)集中分布，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城鎮(zhèn)功能聚合。目前全域土地綜合整治正在開展試點，著力解決“鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化”等多維度問題。合理布設(shè)三生空間，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，同時加強農(nóng)村土地利用供給精細化管理，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

5.3 優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障科學發(fā)展合理用地

按照“保護資源、保護生態(tài)、保障科學發(fā)展”的原則，進一步優(yōu)化調(diào)整建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)與布局，實現(xiàn)建設(shè)用地從外延擴張變成內(nèi)部挖潛，緩解供需矛盾。一是嚴格貫徹落實“嚴控增量、盤活存量、放活流量”的管控方針，嚴格控制建設(shè)項目用地規(guī)模、用地審批及違法用地建設(shè)，同時進行“供而未用”閑置存量建設(shè)用地挖潛，盤活存量用地，遏制建設(shè)用地規(guī)模盲目無序擴張。二是實施工業(yè)用地彈性供地，建設(shè)標準廠房，提高土地投資強度和容積率，不斷提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，有效保障經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展必需用地。三是用活增減掛鉤，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，增添農(nóng)村發(fā)展活力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施，是目前解決建設(shè)用地空間規(guī)模不足的有效途徑之一。通過增減掛鉤盤活農(nóng)村存量閑置低效用地，促進土地在空間位置上的調(diào)整和互換，緩解城鎮(zhèn)發(fā)展空間用地規(guī)模不足而農(nóng)村集體建設(shè)用地粗放浪費等問題。四是以“堅持紅色傳承、推動綠色發(fā)展、打造西部內(nèi)陸開發(fā)新高地”發(fā)展要求為目標，打造遵義都市圈城鎮(zhèn)群，將周邊城鎮(zhèn)城市化，拓展城市空間，優(yōu)化城市布局，完善城鎮(zhèn)功能，奮力推進新型城鎮(zhèn)化。

5.4 創(chuàng)新土地利用政策，有效推進土地制度改革

按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念以及新時代新要求，創(chuàng)新土地利用政策，推進土地制度改革。一是深化農(nóng)村土地及集體產(chǎn)權(quán)制度改革。深化土地征收、宅基地制度改革，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，發(fā)展多形式、多模式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，允許承包地經(jīng)營權(quán)擔保融資，拓展改革試點。同時推進農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的三變改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。二是持續(xù)推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善土地收益分配機制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。近年來，湄潭縣在探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作方面獲得較好經(jīng)驗與成果，值得推廣和借鑒。三是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。健全產(chǎn)權(quán)體系、明確產(chǎn)權(quán)主體、開展統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價、加快統(tǒng)一確權(quán)登記等工作。目前赤水市正在開展自然資源資產(chǎn)有償使用制度試點工作。

5.5 推進生態(tài)文明建設(shè)，人與自然和諧共處，構(gòu)建人類命運共同體

堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，構(gòu)建“山、水、林、田、湖、草”生命共同體[13]，樹立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相統(tǒng)一的思想；堅持“保護優(yōu)先、合理布局、控管結(jié)合、分級保護、相對穩(wěn)定”原則，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、布局優(yōu)化、功能協(xié)調(diào)、效益顯著的生態(tài)體系，統(tǒng)籌安排區(qū)域“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生用地，提升生態(tài)旅游高品質(zhì)發(fā)展。同時對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)等區(qū)域，加快編制國土空間生態(tài)修復規(guī)劃，以“共抓大保護、協(xié)同大治理”生態(tài)修復機制為目標，以生態(tài)環(huán)境、資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，提升國土空間生態(tài)品質(zhì)，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)“社會+經(jīng)濟+生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展。