合作網(wǎng)絡(luò)治理視角下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任分析

李麗君

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州730070）

一、合作網(wǎng)絡(luò)治理理論與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的適用性

（一）國家政策層面：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)治理導(dǎo)向

2000年以來政府對社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展給予了更高的重視，在當(dāng)年全國福利社會化工作會議中體現(xiàn)出了養(yǎng)老服務(wù)體系的多元構(gòu)成。2006年，國務(wù)院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的多元責(zé)任并鼓勵多元主體參與。2010年民政部提出建立多元共治下各主體在養(yǎng)老服務(wù)體系中的責(zé)任。從2011年開始，國家出臺的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策更多地提出社區(qū)養(yǎng)老的網(wǎng)絡(luò)及體系化特征和引導(dǎo)社會力量參與。2012年指出鼓勵民間資本支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可及性。2013年明確提出支持社區(qū)建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，引入形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目。2015年鼓勵專業(yè)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。2016年明確指出了要充分發(fā)揮政府在支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的主導(dǎo)作用，使社會力量成為提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能力和質(zhì)量。2017年指出合理界定政府和社會資本合作提供的養(yǎng)老服務(wù)邊界，支持政府將所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)打包。

（二）理論研究層面：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)治理途徑

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的多元主體共同治理已具備成熟的理論支持及強(qiáng)烈的現(xiàn)實需求。王力立、劉波、王莉 （2017）［1］以深圳居家養(yǎng)老服務(wù)為例提出，形成了一個政府主導(dǎo)、社會參與、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的地方政府治理網(wǎng)絡(luò)。黃俊輝（2012）以南京市鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)為例的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)工程，建立了以政府、民間組織、社區(qū)居民為模式實施的基層政府公共服務(wù)的創(chuàng)新探索。李文琦（2018）［2］指出網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給作為網(wǎng)絡(luò)治理在福利領(lǐng)域中的應(yīng)用，肯定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)公私協(xié)作的理論基礎(chǔ)，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提出了解決思路。紀(jì)曉嵐、劉曉梅（2016）［3］認(rèn)為未來解決養(yǎng)老服務(wù)供給困境，就是形成政府、社會、企業(yè)合作的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理格局。賽明明、張洋洋（2018）［4］指出，面對龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府、企業(yè)、社會組織三元治理主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢特長，對制度資源、市場資源、社會資源進(jìn)行整體上的協(xié)同配置，實現(xiàn)了每個主體全面而自由的良性互動與合作。

（三）實踐層面：合作網(wǎng)絡(luò)治理在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的可及性

作為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系中最為基礎(chǔ)部分的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，在實踐中積極創(chuàng)新治理方式，政府、社會組織及市場等多元主體共同治理逐步成為各地養(yǎng)老服務(wù)供給的必然路徑。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與各主體邏輯關(guān)系

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與政府

社區(qū)只是人們生活共同體，不承接政府的行政職能，可以承擔(dān)社會管理和社會整合的功能。養(yǎng)老服務(wù)是政府的責(zé)任，政府如何擔(dān)負(fù)這個責(zé)任，這是一個客觀的問題。政府具有稅收、政策、強(qiáng)制、管制等工具。政府要堅持保基本的原則，從貧困角度“保基本人群”。政府重點(diǎn)為“特困”（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。政府從服務(wù)內(nèi)容角度只保這三類老人的基本養(yǎng)老服務(wù)，不包攬他們所有的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與市場

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和社會組織是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的主力軍，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，歸根到底要靠他們的專業(yè)運(yùn)營。企業(yè)要充分發(fā)揮在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的市場調(diào)節(jié)作用，成敗取決于能否搞好資源整合。包括整合政策資源、設(shè)施資源、土地資源等政府資源；整合資金籌集、加盟單位、志愿者等社會資源；整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源、醫(yī)療資源、場地資源、生活照顧資源、法律服務(wù)資源、轄區(qū)單位資源、社會工作者資源等社區(qū)資源；整合老年人的各種優(yōu)勢等老年人資源。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與社會組織

作為“第三方治理主體”，以社區(qū)社會組織、志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會為主體的社會力量構(gòu)建起真正的社會生活共同體。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的延伸。一個社區(qū)公共需求的傳遞離開社區(qū)組織的傳遞可能不太容易。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)通過社區(qū)組織延伸，政府的公共服務(wù)才能傳遞到有需求的居民家中、手中。社會組織在承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中以服務(wù)助人，以老年人需求為本，提高了老年人生活質(zhì)量和主觀幸福感。社會組織在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中充當(dāng)多種角色，具有調(diào)動和利用社會資源的動力和技術(shù)、能夠承接政府公共服務(wù)職能，豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，培育更多社會資本參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，吸納和整合社會上分布零散，但卻涵蓋豐富的個人公益資源、企業(yè)慈善資源。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與學(xué)術(shù)理論界

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)急切需要發(fā)展老年學(xué)的科研和教育，急切需要有豐富經(jīng)驗的專門人才和研究人員，具有多學(xué)科專業(yè)知識、理論根基深厚、能站在學(xué)科前沿。

（五）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與家庭

鼓勵老年人回到“家庭中”，不僅鞏固了家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)地位，有利于老人在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老，更能有效地克服老齡化帶來的巨大壓力，減少了政府過多的財政投入在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)居家養(yǎng)老為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老提供了必要的依托，使得傳統(tǒng)的“家”變成了“家庭養(yǎng)老院”，但并不表示家庭的養(yǎng)老功能的弱化，反過來，在家里，卻能享受到家庭親人們的親情關(guān)懷與精神慰籍。養(yǎng)老義務(wù)最基礎(chǔ)的作用在家庭，在強(qiáng)化政府責(zé)任、完善市場機(jī)制的同時，養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”都需要家庭直接參與或發(fā)揮家庭的作用。

（六）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與老人

社區(qū)是社會的縮影，是人們參與社會生活的基本場所，是養(yǎng)老服務(wù)的基本單元，更應(yīng)該關(guān)注弱勢群體的發(fā)展。老年人是社會的一個弱勢群體，老年人的生理年齡到了退休年齡，但老年人過去為國家、社會和家庭做出了貢獻(xiàn)，老年人不應(yīng)受年齡歧視。發(fā)揮老年人的作用，不僅要從觀念上改變傳統(tǒng)的對老年人的消極看法，社區(qū)更要為他們以各種形式自愿參與社會發(fā)展提供方便。老人要從政府提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的被動消費(fèi)者變成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主動參與者，做到自立、自強(qiáng)、自己能夠照護(hù)自己的生活。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任的考量

（一）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

養(yǎng)老服務(wù)具有部分公共服務(wù)的屬性，養(yǎng)老服務(wù)離不開政府的推動和扶持，但政府一定要做到有所為有所不為。養(yǎng)老服務(wù)供給市場化，并不是要求政府完全撤出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，全部交由市場負(fù)責(zé)。這是由老年人的年齡狀況、需求情況、收入水平、行動能力的不同所決定的。政府的優(yōu)勢并不是直接提供養(yǎng)老服務(wù)，而是資金撥付、制定政策、監(jiān)督管理。政府要做到科學(xué)規(guī)劃、建立良好的機(jī)制、在社會組織的建設(shè)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)，醫(yī)養(yǎng)融合方面發(fā)揮好協(xié)調(diào)功能和加強(qiáng)對加盟的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、對社會組織的監(jiān)管和對市場的監(jiān)管等。

（二）發(fā)揮市場的需求導(dǎo)向作用

市場和企業(yè)要以服務(wù)需求為導(dǎo)向，對養(yǎng)老服務(wù)市場進(jìn)行細(xì)分，豐富服務(wù)內(nèi)容，讓社區(qū)老人可以根據(jù)自己的現(xiàn)實需求，從機(jī)構(gòu)中、從加盟企業(yè)中購買適合自己的養(yǎng)老服務(wù)項目和產(chǎn)品，保持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的生機(jī)與活力；也可以進(jìn)一步推廣蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院的做法，采取政府指導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、專業(yè)人員服務(wù)與社會志愿者服務(wù)相結(jié)合的方式，主動上門為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。企業(yè)也可將原有養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，提供給社區(qū)進(jìn)行集中的社區(qū)管理，并適當(dāng)改建、擴(kuò)建加以充分利用，充分盤活企業(yè)閑置資源。統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老社區(qū)開發(fā)建設(shè)，設(shè)立養(yǎng)老社區(qū)投融資公司和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項基金，合理運(yùn)用市場機(jī)制，讓更多資源流向養(yǎng)老服務(wù)市場。

（三）發(fā)揮社區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面應(yīng)由特困老人擴(kuò)展到社區(qū)的全體老年人，以社區(qū)文化活動為主體，以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為中心，以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)，以雙向服務(wù)為重點(diǎn)，打造老年人的文化平臺、健康平臺、生活網(wǎng)絡(luò)平臺、社區(qū)參與平臺，豐富和發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目。每個老年人在自身的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、年齡、文化程度、志趣愛好、身體狀況等方面都存在很大差異，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)項目體現(xiàn)多樣性和個性化。對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府剝離的服務(wù)職能，都要盡可能交給市場和企業(yè)、社會組織、非營利機(jī)構(gòu)去辦，保證養(yǎng)老服務(wù)的公平性和多樣性。同時逐步將居家養(yǎng)老服務(wù)從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，縮小城鄉(xiāng)差距，并與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老等其他養(yǎng)老模式協(xié)調(diào)發(fā)展。對于生活能自理的老人，到社區(qū)日間照料中心接受服務(wù)；對生活不能自理的老人，則采取派專人上門照護(hù)服務(wù)。對于收入較低的老年人，主要向其提供基本養(yǎng)老服務(wù)；對于自費(fèi)老人，將有效需求與引導(dǎo)性消費(fèi)有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)社會化運(yùn)作和市場化服務(wù)。同時，依托社區(qū)信息平臺，建立服務(wù)需求動態(tài)數(shù)據(jù)庫，通過為老服務(wù)熱線、緊急救援系統(tǒng)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等多種服務(wù)形式，開展個性化的服務(wù)項目。

（四）發(fā)揮社會力量的重要主體作用

社會力量是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的一個重要主體。民非企業(yè)、公益慈善組織、愛心人士、公益慈善組織、老年群眾組織都是很重要的社會力量。甘肅省臨澤縣充分認(rèn)識到社區(qū)志愿者隊伍的作用，以社區(qū)為依托，通過對志愿人員（醫(yī)生、護(hù)士、教師、學(xué)生、社區(qū)工作者）進(jìn)行為老服務(wù)培訓(xùn)，為行動不便的留守老年人提供服務(wù)，擴(kuò)展了社會為老服務(wù)的能力。杭州的“鮑大媽聊天室”等各類老年人志愿組織，就是由有能力有熱情的老年人自發(fā)成立的志愿組織，他們組織社區(qū)內(nèi)的各類活動，探訪獨(dú)居、年齡大、需要照顧的老人，給予他們精神慰藉，對老年人的精神健康非常有益，充實老年人的精神文化生活，在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。

（五）發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會的規(guī)范作用

構(gòu)建老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會，如行業(yè)協(xié)會、企業(yè)商會、志愿者協(xié)會、專業(yè)人員協(xié)會、基層老年協(xié)會等一批非常獨(dú)特的養(yǎng)老服務(wù)社會組織，制定行業(yè)協(xié)會相關(guān)法律規(guī)范、政策制度，對政府與行業(yè)協(xié)會的職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)界定和合理配置，實行行業(yè)自律，實現(xiàn)政社分開，加強(qiáng)政府對協(xié)會的宏觀管理和依法監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會應(yīng)接受政府的依法管理，依照規(guī)定積極參與制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評估服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督服務(wù)行為等相關(guān)事務(wù)，充分利用行業(yè)協(xié)會正向作用，如行業(yè)自律、服務(wù)媒介、溝通協(xié)調(diào)等，拓寬行業(yè)覆蓋面，吸引更多的社會組織加入養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)中。

（六）發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的專業(yè)化作用

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)必須實現(xiàn)服務(wù)人員的專業(yè)化，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平。發(fā)揮社工在為老服務(wù)中溝通老年人和政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系的橋梁作用，提高服務(wù)質(zhì)量，滿足老年人需求，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域加大專業(yè)社會工作人才比重，應(yīng)用社會工作特色的專業(yè)的方法和手段，滿足老年居民不同的需求。

（七）發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性作用

家庭的基本功能決定了其是建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)和補(bǔ)充，無論社會怎樣變化，都要讓關(guān)愛老人成為一種習(xí)慣，都不能忽視家庭養(yǎng)老的功能。家庭仍然是養(yǎng)老的第一居所，家庭是孝文化的主要場所。家庭成員之家要彼此愛護(hù)，相互關(guān)心。家庭在養(yǎng)老方面不僅肩負(fù)經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、服務(wù)保障的功能，還有精神上、情感上的關(guān)愛和慰藉，這使家庭養(yǎng)老的質(zhì)量會更高，服務(wù)會更有效，也是其他養(yǎng)老方式所不能比擬的。

（八）發(fā)揮老年人自身的積極養(yǎng)老作用

老年人在生活上自理，在經(jīng)濟(jì)上自立，在精神上自娛，才能在一定程度上減少老年人對社會和家庭養(yǎng)老需求的過多依賴。重視加強(qiáng)老年人群體的社會力量，倡導(dǎo)老年人之間互相幫助，擁有自己的組織，使老年人能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，實現(xiàn)“老有所用”“老有所為”的愿望。老人要非常恰當(dāng)?shù)乩美夏?，?dān)負(fù)起責(zé)任［5］。老年人既是需要贍養(yǎng)的對象，也是具有消費(fèi)能力、人力資本價值和社會資本價值的主體。從養(yǎng)老服務(wù)的供給方到消費(fèi)方，老年人都可以是積極的參與者，不能以年齡作為考量，而應(yīng)該以實力作為考量的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的不同階段，政府的職責(zé)和功能不同。在市場失靈的地方，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用；當(dāng)市場機(jī)制比較成熟，就要發(fā)揮社會力量的主體作用。總之，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不能一蹴而就，而是一項系統(tǒng)性工程，不能單純依靠某一個部門或個人，理應(yīng)形成發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的合力。發(fā)揮好包括“政府—市場—社會—社區(qū)—家庭（包括子女和老年人自身）”在內(nèi)的各個方面力量的共同作用，關(guān)鍵是正確發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場的相互關(guān)系，政府必須要減少行政干預(yù)，把市場在資源配置中起決定性作用充分發(fā)揮出來；要使更多的社會力量，在政府的引導(dǎo)、培育和扶持下，增強(qiáng)承載能力，積極主動地投身于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。