哈密市水權(quán)水價(jià)改革的實(shí)踐與思考

田亞東

(新疆哈密東天山水務(wù)集團(tuán)有限公司，新疆 哈密 839000)

1 哈密市開展水權(quán)水價(jià)改革的背景

哈密水資源嚴(yán)重匱乏，全市人均占有水資源量2 015 m3，不足全疆人均占有水資源量的1/2。尤其哈密布南部多年平均降水量?jī)H36 mm，人均占有水資源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的區(qū)域。但同時(shí)又存在水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。由于農(nóng)業(yè)用水價(jià)格過低，農(nóng)牧民節(jié)水積極性不高，定額供水精細(xì)化管理不到位，灌溉用水普遍在7 200 m3/hm2以上，農(nóng)業(yè)用水比例居高不下。此外20世紀(jì)90年代大規(guī)模農(nóng)業(yè)水土開發(fā)，造成哈密盆地地下水嚴(yán)重超采，水生態(tài)環(huán)境逐步惡化。據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，從2007年開始哈密綠洲帶地下水埋深持續(xù)下降，區(qū)域已形成多個(gè)地下水降落漏斗，嚴(yán)重威脅水生態(tài)平衡和人民群眾用水安全。嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)已成為制約哈密經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。

因此實(shí)施水權(quán)水價(jià)改革既是落實(shí)黨中央、新疆維吾爾自治區(qū)黨委工作部署要求，也是保護(hù)哈密水生態(tài)、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的緊迫需要，必須堅(jiān)持底線思維，積極穩(wěn)妥推進(jìn)水權(quán)水價(jià)改革。

2 哈密市水權(quán)水價(jià)改革的主要做法

2.1 堅(jiān)持高位推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為

哈密市黨委政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)新時(shí)代治水方針，堅(jiān)決扛起維護(hù)水生態(tài)安全的政治責(zé)任、歷史責(zé)任和工作責(zé)任，瞄準(zhǔn)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的水資源“瓶頸”問題，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，兵地聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)水權(quán)水價(jià)改革，全力做好水資源文章，加快用水方式由粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變。

哈密市委成立水資源管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化水權(quán)水價(jià)改革系統(tǒng)構(gòu)建、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任市水權(quán)水價(jià)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，在政策制定、井電雙控、退地管理等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及時(shí)組織研判，確保改革工作有序進(jìn)行。區(qū)縣黨委政府在種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面主動(dòng)作為，國(guó)有開發(fā)土地種植管理措施有力，保障改革順利推進(jìn)。兵團(tuán)十三師水權(quán)水價(jià)改革工作與地方聯(lián)動(dòng)，階段重點(diǎn)工作與地方同步開展。

同時(shí)廣泛宣傳營(yíng)造改革氛圍。采取面對(duì)面座談會(huì)、國(guó)旗下宣講、農(nóng)民夜校等多種方式廣泛開展宣傳。在伊州區(qū)重點(diǎn)水土開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，召開水權(quán)水價(jià)改革座談會(huì)20余場(chǎng)，印制水權(quán)水價(jià)改革“口袋書”3萬(wàn)余份、宣傳單15萬(wàn)份發(fā)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，營(yíng)造出全社會(huì)理解、支持水權(quán)水價(jià)改革的濃厚氛圍。同時(shí)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，通過哈密新聞、微信公眾號(hào)、政府網(wǎng)站等媒體，宣傳水權(quán)水價(jià)改革政策、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等配套改革措施，加大改革正面宣傳力度。

2.2 堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，突出水資源剛性約束

堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護(hù)座談會(huì)議的講話精神，從加快生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)哈密高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度，落實(shí)水資源是最大的剛性約束要求，以水定產(chǎn)、以水定人、以水定城。

在農(nóng)業(yè)用水方面，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)用水總量、定額管理制度。在滿足城鄉(xiāng)生活用水、二輪承包土地農(nóng)業(yè)灌溉用水、預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水和生態(tài)用水的前提下，以自治區(qū)下達(dá)哈密各區(qū)縣最嚴(yán)格水資源管理用水總量指標(biāo)為控制紅線，確定國(guó)有開發(fā)類土地灌溉用水量。2019年核定國(guó)有開發(fā)土地農(nóng)業(yè)灌溉水量為4 500 m3/hm2，同時(shí)至2024年國(guó)有土地開發(fā)戶的用水總量每年核減10%。

在城市生活用水方面，把哈密市創(chuàng)建國(guó)家級(jí)節(jié)水型城市作為全市(包括兵團(tuán)十三師)的重要工作任務(wù)，調(diào)整伊州區(qū)城市供水價(jià)格，推進(jìn)收費(fèi)和計(jì)量系統(tǒng)改造，加強(qiáng)各業(yè)定額用水管理，全面推行居民生活用水階梯式水價(jià)制度和非居民超定額累進(jìn)加價(jià)制度。

在工業(yè)用水方面，規(guī)范工業(yè)園區(qū)自備井管理，全面完成各園區(qū)(包括十三師各工業(yè)園區(qū))自備井井電雙控設(shè)施安裝。制定地表水置換工業(yè)地下水機(jī)電井實(shí)施方案，對(duì)不具備地表水置換條件的機(jī)電井，實(shí)行地下水取水與地表水供水同水價(jià)，同產(chǎn)業(yè)同水價(jià)；以提高水的利用效率和效益為核心，實(shí)行工業(yè)園區(qū)用水效益準(zhǔn)入門檻制度，落地哈密工業(yè)項(xiàng)目必須達(dá)到國(guó)內(nèi)先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、用水工藝，嚴(yán)控高耗水、高污染行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。

2.3 強(qiáng)化水資源系統(tǒng)治理，實(shí)施東天山生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)

哈密東天山集高山、森林、草原、冰川、生物多樣性為一體，是哈密綠洲賴以生存的根本?？柪锟吮ㄊ枪艿乃吹?，其周邊高山草甸是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障。但由于超載過牧，草場(chǎng)退化造成草甸保水功能差，遇到強(qiáng)降水短時(shí)間即形成洪水，同時(shí)草地裸露黑化提高了冰川周邊溫度，加劇了冰川消融，亟待保護(hù)。

2019年哈密市出臺(tái)東天山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作實(shí)施方案和東天山喀爾里克冰川周邊3.80×104hm2草原禁牧實(shí)施方案，對(duì)進(jìn)山各主要路口、溝口建設(shè)圍欄阻擋牲畜進(jìn)入禁牧區(qū)域；建成12個(gè)禁牧區(qū)域監(jiān)測(cè)管護(hù)站，明確管護(hù)范圍及責(zé)任；對(duì)禁牧區(qū)牲畜轉(zhuǎn)移安置，采取出售淘汰、以小換大、舍飼圈養(yǎng)、品種改良、合作社托養(yǎng)等方式全部妥善安置；實(shí)施東天山人工復(fù)壯造林工程，開展風(fēng)景名勝區(qū)違建清理整治、河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等環(huán)境整治工作，清理退出東天山修復(fù)區(qū)探采礦權(quán)?？柪锟吮▽?shí)施禁牧當(dāng)年即取得初步成效，草場(chǎng)蓋度、草地生產(chǎn)力明顯提升，東天山草原生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。

2.4 保障生態(tài)用水，實(shí)施哈密河濕地生態(tài)恢復(fù)

哈密河縱貫伊州區(qū)，是哈密的母親河，是城市重要的生態(tài)系統(tǒng)，是市民主要的戶外活動(dòng)場(chǎng)所。但由于地表水截流和地下水開采，影響了河道水量供給，20世紀(jì)80年代末河道幾近枯竭。為此2019年哈密市實(shí)施哈密河濕地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程，貫通哈密生態(tài)廊道，增加市民的活動(dòng)場(chǎng)所和空間品質(zhì)，增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感。

哈密市把生態(tài)用水作為供水對(duì)象予以保障，科學(xué)配置水資源，2019年從上游水庫(kù)、河道引水1×103m3用于哈密河濕地上游生態(tài)用水。同時(shí)借鑒河南省許昌市經(jīng)驗(yàn)，將富余再生水資源用于哈密河濕地生態(tài)恢復(fù)。結(jié)合農(nóng)村水系綜合整治工程，利用植物措施，計(jì)劃將污水處理廠再生水從一級(jí)A提標(biāo)到準(zhǔn)四類水，對(duì)哈密河匯合口下游濕地生態(tài)用水由再生水供給。

2.5 以水權(quán)水價(jià)改革為突破口，推進(jìn)地下水超采治理

全面實(shí)行定額供水，建立二輪承包土地農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。2019年全面核定二輪承包土地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水總量，并頒發(fā)農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證書。伊州區(qū)、巴里坤縣、伊吾縣二輪承包土地用水定額分別控制在5 700～7 200 m3/hm2、4 800～5 700 m3/hm2、3 750～6 000 m3/hm2。對(duì)二輪承包土地以外的國(guó)有開發(fā)土地不予確定水權(quán)。目前哈密市已制發(fā)水權(quán)證24 717本，發(fā)放率93.80%。

進(jìn)一步健全完善價(jià)格體系，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。調(diào)整完善農(nóng)業(yè)水價(jià)，2019年起哈密市農(nóng)業(yè)水價(jià)落實(shí)自治區(qū)水價(jià)政策要求，執(zhí)行2015年成本水價(jià)，全面推行“定額收費(fèi)、超定額加價(jià)”制度，伊州區(qū)由0.07元/m3調(diào)整到0.24元/m3，巴里坤縣由0.06元/m3調(diào)整到0.15元/m3，伊吾縣由0.05元/m3調(diào)整0.22元/m3。同時(shí)全面執(zhí)行居民生活用水階梯水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，伊州區(qū)城市生活水價(jià)由2.10元/m3調(diào)整到3.25元/m3。合理調(diào)整工業(yè)水價(jià)，加強(qiáng)自備井管理，研究制定工業(yè)用水價(jià)格方案，落實(shí)自備井地下水與園區(qū)地表水供水“同區(qū)域同產(chǎn)業(yè)同水價(jià)”，同時(shí)把工業(yè)、城市生活水價(jià)調(diào)整部分作為水利發(fā)展資金，專項(xiàng)用于水資源節(jié)約和優(yōu)化配置。

全面實(shí)施井電雙控地下水管理。過度國(guó)有土地開發(fā)是造成哈密盆地地下水超采的主要原因。必須嚴(yán)格執(zhí)行地下水用水總量控制。農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)主通過采取休耕輪作等方式控制用水量、保障種植作物灌溉。各級(jí)水利部門通過采取安裝井電雙控設(shè)施的措施，確保地下水用水總量得到落實(shí)。截至目前全市已安裝井電雙控設(shè)施5 942臺(tái)，到2020年底實(shí)現(xiàn)機(jī)井井電雙控設(shè)施安裝全覆蓋。

建立水權(quán)交易制度和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。搭建區(qū)縣水權(quán)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)用戶在滿足區(qū)域內(nèi)二輪承包土地用水的前提下轉(zhuǎn)讓節(jié)水量，2019年伊州區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)水權(quán)交易367筆，交易水量39.78萬(wàn)m3。對(duì)采取工程節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)等措施實(shí)現(xiàn)節(jié)水的農(nóng)戶，給予3倍節(jié)約水量農(nóng)業(yè)水費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)。

深入實(shí)施節(jié)水行動(dòng)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程鞏固提升，高效節(jié)水面積已達(dá)灌溉總面積的85%；地表水供水計(jì)量設(shè)施實(shí)現(xiàn)全覆蓋；全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.64，高于新疆平均水平8%。加快節(jié)水型城市建設(shè)，改造70個(gè)老舊小區(qū)供水二級(jí)管網(wǎng)，城市供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內(nèi)，節(jié)水器具普及率達(dá)100%，廣大群眾充分享受水權(quán)水價(jià)改革帶來(lái)的“紅利”，“要我節(jié)水”的被動(dòng)要求已變?yōu)椤拔乙?jié)水”的主動(dòng)習(xí)慣。

2.6 理順?biāo)Y源管理體制，實(shí)施城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理

為解決“多龍治水”，體制不順問題，針對(duì)實(shí)際構(gòu)建了由哈密市水資源管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門和單位各負(fù)其責(zé)、各司其職的水務(wù)一體化管理體制。水利部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)供水各類水源的取水許可和地表水、地下水、再生水、外調(diào)水等水資源配置管理，負(fù)責(zé)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水調(diào)度管理以及農(nóng)村人飲供水的行政管理；住建部門負(fù)責(zé)城市供排水的行政管理及與自治區(qū)行業(yè)主管部門工作對(duì)接和項(xiàng)目爭(zhēng)取；環(huán)保部門負(fù)責(zé)農(nóng)村污水處理的統(tǒng)一管理。

組建哈密東天山水務(wù)集團(tuán)作為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，具體承擔(dān)城市供、排水和農(nóng)村人飲供水的運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)施城市與農(nóng)村，地表水、地下水、再生水與調(diào)水，供水與排水等涉水事務(wù)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，成為統(tǒng)籌區(qū)域生活生產(chǎn)和生態(tài)供水、保障哈密高質(zhì)量發(fā)展水資源供給的水務(wù)企業(yè)。2020年哈密遭遇60多年不遇旱情，通過發(fā)揮城鄉(xiāng)水務(wù)一體化體制機(jī)制作用，統(tǒng)籌各類水資源，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，全面保障農(nóng)民二輪承包土地和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)用水，全力保障生態(tài)綠化用水，再生水利用率由35%提升到85%，有效緩解了旱情，改革效應(yīng)得到充分體現(xiàn)。

3 水權(quán)水價(jià)改革取得的初步成效

3.1 農(nóng)民群眾節(jié)水意識(shí)普遍增強(qiáng)

如伊州區(qū)南湖鄉(xiāng)托布塔村哈密瓜種植播前灌溉由原有的大水漫灌改為標(biāo)準(zhǔn)溝畦灌，比原來(lái)每畝節(jié)水150 m3；同時(shí)農(nóng)牧民自發(fā)研究創(chuàng)新節(jié)水灌溉模式，每畝灌溉用水預(yù)計(jì)在370 m3左右；采用覆蓋農(nóng)家肥、噴灑“旱地龍”等措施延長(zhǎng)灌溉周期。灌溉用水量的減少在改變灌溉方式的同時(shí)，也減少了水費(fèi)或水資源費(fèi)的支出，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

3.2 推動(dòng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理

農(nóng)民群眾主動(dòng)探索選種節(jié)水、耐旱、產(chǎn)出較高的經(jīng)濟(jì)作物，試種“名、優(yōu)、特”農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)種植效益。

3.3 農(nóng)民增收渠道進(jìn)一步拓寬

部分農(nóng)民群眾將土地向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，富余勞動(dòng)力則積極外出務(wù)工創(chuàng)收。如大泉灣鄉(xiāng)通過組建農(nóng)業(yè)服務(wù)隊(duì)的方式就近就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，增加農(nóng)民工資性收入。由村干部帶頭，組建了18個(gè)農(nóng)民專業(yè)服務(wù)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)就地就近務(wù)工，平均每人每天收入150元。

3.4 退地減水成效顯著

截至2019年底，清退非法開墾國(guó)有農(nóng)業(yè)用地3.53×104hm2，封停機(jī)電井1510眼，提前10a超額完成自治區(qū)下達(dá)的3×104hm2退地減水任務(wù)，有效遏制了地下水位持續(xù)快速下降的趨勢(shì)。經(jīng)2020年3月哈密盆地94眼地下水統(tǒng)測(cè)井實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)分析，地下水位自2016年來(lái)首次出現(xiàn)拐點(diǎn)止跌回升，哈密盆地平均回升1.30 cm，局部區(qū)域最大回升1.15 m，為哈密可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的水環(huán)境基礎(chǔ)。

4 下階段工作思考

4.1 以水權(quán)水價(jià)改革為抓手，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

水權(quán)水價(jià)改革是解決哈密水資源問題的最有效的措施，必須一以貫之的實(shí)施下去。各區(qū)縣要在“三條紅線”控制范圍內(nèi)，制定好到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、河流的年度水資源總量控制方案。

4.2 以水權(quán)水價(jià)改革為基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)用水指標(biāo)，選種節(jié)水、耐旱、產(chǎn)出較高的經(jīng)濟(jì)作物，或是對(duì)原有種植業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，試種“名、優(yōu)、特”農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)種植效益。同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地，逐步形成土地向新型經(jīng)營(yíng)主體集中，通過“大塊并小塊、多塊變一塊”等方式，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

4.3 繼續(xù)堅(jiān)持系統(tǒng)治理方針

在2019年實(shí)施哈密東天山喀爾里克冰川周邊草原禁牧工作的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大禁牧面積到8×104hm2，保護(hù)好哈密生態(tài)屏障。

4.4 抓緊出臺(tái)《哈密市水權(quán)交易辦法》

以水權(quán)交易促進(jìn)水資源從低效益行業(yè)向高效益行業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)把節(jié)約的水資源用于哈密河濕地生態(tài)修復(fù)，讓水權(quán)水價(jià)改革成果惠及哈密各族群眾。研究國(guó)有開發(fā)土地因部分土地休耕形成碎片化解決方案，做好灌溉用水的配置和管理，制定退地后水土流失防治措施，防止出現(xiàn)土地沙化問題。

5 結(jié)語(yǔ)

從實(shí)踐成效看，水權(quán)水價(jià)改革是解決哈密水資源問題最有效的措施，必須一以貫之的落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)代治水方針，堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)哈密水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。