由“陽光問政”引出的農(nóng)業(yè)提灌公共服務(wù)短板調(diào)查與建議

吳書明

遂寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川遂寧

1 問題曝光與整改進展

2020 年6 月3 日，由中共遂寧市委、遂寧市人民政府主辦，中共遂寧市紀委、遂寧市監(jiān)委、遂寧市委依法治市辦、遂寧傳媒集團承辦的大型調(diào)查類全媒體直播節(jié)目2020 年第一期《陽光問廉蓮里同行》，曝光了“大英縣河邊鎮(zhèn)桂陽村提灌設(shè)施年年修年年壞”問題。該站系大英縣桂陽村五臺山提灌站，始建于1972 年，裝機容量231 kW，小I 型提灌站，設(shè)計灌溉面積80.00 hm2，不僅機電設(shè)備嚴重老化，而且渠道淤塞，開裂滲漏，通過應(yīng)急搶修，掏淤整治，勉強維持短時抽水，灌溉面積已經(jīng)縮減到13.33～26.67 hm2。節(jié)目播出后，各級部門迅速行動，召開專題會、推進會，全面部署《陽光問廉蓮里同行》反饋問題整改工作。一是徹底技改增效能。對提灌站泵房更換樹脂瓦，對外墻進行了全面粉刷，更新了電機、水泵、變壓器、管道等新設(shè)備設(shè)施；對進出水管道進行除銹防腐處理；組織群眾對后段渠道進行清淤清障，對原有條石明渠進行補槽勾縫，減少滲漏。6 月10 日，該提灌站全部問題整改完成，經(jīng)相關(guān)部門檢查驗收合格，移交正常運轉(zhuǎn)。二是舉一反三大排查。大英縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局由點及面深入一線全面摸排、認真梳理、列出清單、建立臺賬、制定方案，分期分批推進相關(guān)問題全面整改并開展全市專題大調(diào)研。全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固定電力提灌站（簡稱電灌站）2 471 座，裝機2 877 臺/10.5 萬kW，常年提水灌溉1.5億～2.0億m3，重度干旱年份提水達3.0 億m3以上。全市2/3 的水田常年靠提灌設(shè)施保栽、保灌、保豐收。全市急需應(yīng)急改造新建電灌站204臺/10 133 kW，急需提水保栽保灌2.60萬hm2，提灌建設(shè)資金缺口達2 000 多萬元。為加快遂寧市提灌機械更新改造步伐，遂寧市調(diào)研制定了《遂寧市農(nóng)村機電提灌站建設(shè)工程計劃》（補短板項目），已向上級報出，申請專項投入；將機電提灌站建設(shè)納入《遂寧市人民政府關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》的重要內(nèi)容予以推動，并納入《遂寧市十四五農(nóng)機發(fā)展規(guī)劃要點》進行落實；地方財政落實機電提灌站維修改造資金310萬元。

2 問題成因根源剖析

大英縣類似的“提灌站”“小農(nóng)水”問題三次被“陽光問政”均未能根本解決。通過全市調(diào)查研究分析比較，發(fā)現(xiàn)此類問題不再是“個案”而是農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中普遍存在的短板。

1）普遍老化失修、灌溉能力大減。遂寧市的大型提灌站已列入國家水利部技改計劃，正在實施改造并部分完成技改。大型提灌站約占提灌站總數(shù)的1%，而占絕對多數(shù)的中小型提灌站卻依然破爛不堪。其中，運行20～60 年的達2 222 臺/89 047 kW，約占電灌站總裝機容量的84%，大大超過了正常服役20 年的現(xiàn)行國家技術(shù)標準。這些站年久失修、瀕臨報廢，存在嚴重的安全隱患，許多提灌站提灌能力僅達到設(shè)計能力的10%～50%。在提水抗旱中提灌站“帶病運行”，抗災(zāi)保灌工作始終處于被動狀態(tài)。四川省農(nóng)村機電提灌70%以上是20 年前建設(shè)的，更新改造的僅20%左右，帶病運行的超過50%，癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的占10%～15%，與發(fā)達地區(qū)先后進行1～2輪大周期升級改造相比，差距不斷擴大。大部分提灌設(shè)備是依靠艱難的維修勉強支撐，拼人力、拼設(shè)備、拼安全，老化失修和新建匱乏的問題隨著時間的推移而日益緊迫。

2）農(nóng)業(yè)提灌站成“老大難”錮疾。遂寧市2006 年的特大干旱和機電提灌設(shè)施建設(shè)問題曾引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2006 年，溫家寶總理到遂寧視察旱情，慰問災(zāi)民；2007 年，國務(wù)院副總理回良玉對遂寧市政協(xié)委員提灌站建設(shè)提案作了專門批示，時任四川省領(lǐng)導(dǎo)對落實中央領(lǐng)導(dǎo)指示都有明確貫徹意見；2012 年，遂寧市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)對提灌站問題進行了批示、閱示，但兩局上報的《遂寧市農(nóng)業(yè)機電提灌工程建設(shè)2013～2022 年規(guī)劃報告》因資金等多種原因未能實施。正如節(jié)目中四川省社會科學(xué)院社會發(fā)展與公共政策研究中心主任黃進所言：“提灌站問題有多方面的原因，折射出的卻只有一方面的原因——政府有沒有作為、有沒有擔(dān)當(dāng)。其實，只要政府主動擔(dān)當(dāng)作為，辦法可以有很多。最關(guān)鍵的還是基層政府要有主動作為的意識，要有協(xié)商治理的方法，真正把群眾的利益放在心上，把為人民服務(wù)的責(zé)任擔(dān)在肩上。”

3）先天不足，積重難返。由于建設(shè)時間早，建設(shè)標準低，灌排設(shè)施選址、選型、功能定位不合理，提灌站機電設(shè)備不配套，導(dǎo)致“大馬拉小車”或“小馬拉大車”，效率低、故障多；提灌站與渠道不配套，有機無渠或有渠無機的灌區(qū)比較普遍。現(xiàn)已建灌溉渠道3 800 km，其中，土渠、毛渠占80%以上。渠系建筑物配套不全，淤堵裂漏、破損嚴重，渠系水利用系數(shù)低，一般在0.35～0.60，輸水損失大，灌溉效益大打折扣。

4）投入嚴重偏少，投資渠道不暢。各級財政專項投入太少是導(dǎo)致提灌站陳舊破爛的根本原因，中央無提灌專項投入，通常省級財政、市級財政每年各給遂寧市提灌站技改維修補助資金100 萬元，但在2020 年，省級無提灌站技改維修資金投入?？h級財政投入一般為20 萬～40 萬元。各級提灌專項投入猶如杯水車薪。提灌設(shè)施更新改造的速度趕不上老化的速度，全市農(nóng)業(yè)提灌站技改一輪需要50 年，新建站更無資金保證，陷入惡性循環(huán)的困境，難以滿足農(nóng)業(yè)抗災(zāi)增收和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。

5）多頭管理，體制掣肘。提灌管理體制長期不順留下“病根”。機電提灌工作是大水利的重要組成部分，2018 年以前，在中央是水利部主管，四川省則由農(nóng)業(yè)（農(nóng)機）部門管理。2018年新一輪行政管理體制改革，將包括灌排提灌站在內(nèi)的五小水利工程建管職能交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)撤并，職能與項目資金不匹配，提灌專項建設(shè)資金大幅度減少。目前，僅在高標準農(nóng)田區(qū)、園區(qū)建設(shè)項目區(qū)以“缺啥補啥”的方式支持提灌站建設(shè)。持續(xù)多頭建管，遂寧市大型提灌站及水庫庫區(qū)內(nèi)提灌站由水利部門管理，其余約占總量95%的提灌站由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。同時，由于長期分割管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)機部門管“機”，水利部門管“渠”，各自為政，“機”“渠”不配套。由于體制不順，機電提灌建設(shè)項目長期得不到中央主渠道資金的支持，機電提灌站建設(shè)和管理嚴重滯后，“多龍治水”，部門推諉扯皮的事件時有發(fā)生。灌排設(shè)施“短板”直接造成抗旱防洪能力差、效率效益差、安全保障差、低水平惡性循環(huán)。

6）重建輕管，雪上加霜。提灌站管養(yǎng)、維護、修理人員短缺。提灌站屬季節(jié)性水利工程，因為開機的頻率不高，水價低，提水成本高，多數(shù)抽水提灌站運行困難。目前，管護人員工資低，提灌站仍執(zhí)行20 年前水費標準，稍微大點的提灌站對管護人員僅每年支付1 000～2 000 元補助，收入極低還時有拖欠，導(dǎo)致經(jīng)常找不到人員管護；提灌站管理運行操作人員除個別站由當(dāng)?shù)仉姽ぜ媛毻猓毡椤盁o證上崗”（無提灌站運行工或其他上崗證），年齡結(jié)構(gòu)與知識結(jié)構(gòu)都已嚴重老化，操作維護不當(dāng)、不力現(xiàn)象屢見不鮮；提灌站行業(yè)管理服務(wù)薄弱，近年來從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部到省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無支持政策、無標準規(guī)范、無指導(dǎo)意見，不斷發(fā)生相關(guān)職能部門管理服務(wù)不到位、作風(fēng)不實、落實不力的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)技服務(wù)人員身兼數(shù)職，以致人員、技術(shù)、服務(wù)、管護不到位，形成最后一公里灌排障礙。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級基層組織自我管理、自我服務(wù)意識淡薄，“等、靠、要”思想較重，農(nóng)民的主體作用發(fā)揮不夠等問題比較突出。

7）機電提灌工程總體建設(shè)不足。全市無可靠水源設(shè)施的耕地約占49%，約一半的耕地處于“靠天吃飯”的狀況，水在河（庫）中流，人在岸上愁；機械化管灌、噴灌、滴灌、微噴灌等節(jié)水灌溉面積不到總灌溉面積的10%，90%仍屬于大水漫灌，農(nóng)業(yè)用水浪費大。

多年來，四川省推進“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略，實施“再造一個都江堰”、“新增100 億斤糧食生產(chǎn)能力”、植樹造林、環(huán)境治理、改善生態(tài)等一系列重大民生基礎(chǔ)工程建設(shè)，全省“防大洪”和“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)”能力有顯著改善。但不可否認的是，農(nóng)業(yè)保栽、保灌、保豐收最需要的灌排提灌站建設(shè)非常滯后，大量老舊提灌區(qū)重新淪落為“望天田”，大多數(shù)地方仍沒有擺脫“年年抗旱年年旱，年年防澇年年澇”“靠天吃飯，等雨抗旱”的尷尬局面。灌溉排水基礎(chǔ)裝備設(shè)施已成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收保障體系中最薄弱的公共服務(wù)短板之一。

3 灌排機械化在鄉(xiāng)村振興中的作用定位

1）自然條件和資源稟賦決定了灌排機械化具有不可替代的作用。遂寧是四川典型丘區(qū)，水低田高矛盾突出，自然引水率低，自流灌溉率極低，必須運用提灌機械把水提到高處才能解決干旱缺水問題并擴大灌溉面積。雖然四川是千河之省，水資源豐富，但水資源利用率低、空間分布不均、區(qū)域不平衡的矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展對灌排機械化的依賴和需求日益迫切。遂寧十年九旱，無大型水源工程。盡管都江堰、武引等大型灌區(qū)控灌遂寧，但都屬尾灌區(qū)，一旦遭遇較重干旱，水源根本無法保證。遂寧水資源嚴重短缺，亟需建設(shè)改造提灌工程設(shè)施。

2）灌排機械化在工程措施中具有明顯優(yōu)勢。與人力、畜力、蓄水、引水工程等工程措施相比，灌排機械具有工期短、占地省、投資少、收效快、不移民、大流量、省力省時、高效率、高效益、自動化程度高、抗災(zāi)能力強等顯著優(yōu)點，達到“旱能灌、澇能排、渴能飲”“旱澇保收，宜機作業(yè)”，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)不可缺少的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

3）實踐證明，鄉(xiāng)村振興離不開灌排裝備。灌排機械化是世界上解決“低水高用”最有效的路徑之一，以提灌站為龍頭的灌排機械化是解決當(dāng)今世界洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大水資源問題行之有效的核心措施。提灌站承擔(dān)著區(qū)域性防洪、排澇、灌溉、調(diào)水和供水的重任，對農(nóng)田排灌、城市給排水以及跨流域調(diào)水等發(fā)揮著不可替代的重大作用，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間性缺水、季節(jié)性缺水和跨區(qū)域缺水問題的根本措施，是水患的克星，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不了，一家一戶辦不了、辦不好的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。

4 建議

灌排機械化是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)放在“蓄、引、提、排、節(jié)”同等重要位置，作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)的主體同步切實推進，補齊短板。

1）提高認識水平，力促齊抓共管。要對機電提灌設(shè)施在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中、在全面建設(shè)小康社會中的重要作用進行再認識和重新定位。農(nóng)村機電提灌設(shè)施是解決農(nóng)業(yè)灌溉問題的根本措施，是解決丘陵地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)用水和生活用水不可替代的水利基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)、保障“米袋子”“菜藍子”安全的戰(zhàn)略性舉措，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性物質(zhì)保障。從國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營和村組經(jīng)營的電灌站占95%以上的事實可以看出，農(nóng)村機電提灌設(shè)施承擔(dān)的主要是公益性服務(wù)功能。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門不僅要爭取各級黨政高度重視農(nóng)村機電提灌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且應(yīng)將機電灌溉列為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“10+3”的重要保障措施之一，優(yōu)化調(diào)整項目支持結(jié)構(gòu)，采取有力措施盡快扭轉(zhuǎn)農(nóng)村機電提灌設(shè)施建設(shè)嚴重滯后局面。把提灌工程建設(shè)作為重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和主要民生工程，納入中央、省、市、縣“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)籌部署，分批建設(shè)，突出抓好，強力推動。

2）創(chuàng)新治水方略，抓好四大重點。改變重塘庫堰建設(shè)、輕提灌站建設(shè)，重單一措施、輕配套建設(shè)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，“臨時抱佛腳”，顧此失彼的管水方式，按照系統(tǒng)工程和全域灌溉的總體思想，樹立“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃，綜合治理，可持續(xù)發(fā)展”的治水方略，做到“水、土、田、林、路、機、管、貌”統(tǒng)籌規(guī)劃，提升灌排技術(shù)標準，全面實施灌排提灌站集群化建設(shè)與現(xiàn)代化管理，實現(xiàn)灌排系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化、機械化、自動化、節(jié)能化。重點抓好四大工程：一是加快完成現(xiàn)有老舊灌排提灌站及管系、渠系的一體化技術(shù)改造；二是補配完善灌排工程，在旱片死角新建一批提水調(diào)水提灌站或機電井，因地制宜新建一批防洪排澇提灌站工程；三是灌排新技術(shù)示范應(yīng)用工程，大力推廣應(yīng)用機械化節(jié)水灌溉、新型高效、節(jié)能降耗機電新產(chǎn)品和灌排新技術(shù)，提升科技含量和生態(tài)環(huán)保效益；四是建立健全移動式抗旱排澇服務(wù)組織，配齊服務(wù)裝備，顯著提高應(yīng)急抗旱保灌保收能力。

3）加大多元投入，保障持續(xù)發(fā)展。一是將灌排機械化及其配套工程建設(shè)納入中央重大民生補短板專項建設(shè)資金并重點支持。二是建議四川省發(fā)改委、省財政、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳把中小型提灌站建設(shè)及其配套工程納入全省農(nóng)田基本建設(shè)重點支持項目，列專項分期分批加大投入。三是從“土地出讓金”收益中足額提取農(nóng)田水利建設(shè)專項資金，增大專項資金總量，并將該專項資金中的三分之一用于機電提灌設(shè)施更新改造和新建，以解決提灌建設(shè)嚴重滯后的歷史欠賬問題。四是加大各級涉農(nóng)項目資金投入，在高標準農(nóng)田、園區(qū)建設(shè)、扶貧開發(fā)、土地治理、鄉(xiāng)村振興等項目中劃撥資金支持灌排機械化建設(shè)。五是采取以獎代補、減免油電費及其附加費、豁免或減免提灌站歷欠包袱、稅收、信貸利息等方式，大力鼓勵支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化業(yè)主、種糧大戶、農(nóng)機專業(yè)大戶及農(nóng)民專業(yè)合作社投資興建改造農(nóng)村機電灌排設(shè)施。六是市、縣（區(qū)）加大投入農(nóng)村提灌設(shè)施設(shè)備的維修、技改、新建、渠系整治等，并納入“村民自治，一事一議，財政獎補”，調(diào)動農(nóng)民群眾自覺投入提灌建設(shè)的積極性。

4）擔(dān)好管理責(zé)任，消除體制障礙。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要切實承擔(dān)起和履行好提灌管理職能，責(zé)無旁貸，推無可推。要切實理順行業(yè)管理體制，強化和整合灌排機械化管理職能，變“多龍治水”為“一龍管水”，重組管理技術(shù)資源，整合“大農(nóng)業(yè)”“大水利”“大水肥”管理職能，建立健全職能清晰、權(quán)責(zé)明確、上下互聯(lián)互通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)靈活高效的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村管水用水節(jié)水體系”，打通工作主渠道，建立健全符合現(xiàn)行農(nóng)業(yè)用水節(jié)水需要的規(guī)范高效、科學(xué)實用營運管理辦法和制度，突破體制上的弊端，實現(xiàn)管理資源的優(yōu)化、科學(xué)配置。及時調(diào)研出臺相關(guān)政策舉措，適時修訂《四川省農(nóng)村機電提灌管理條例》，制定修訂灌排機械化相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)程，依法加強機電灌溉工程科學(xué)化設(shè)計、標準化建設(shè)、規(guī)范化管護、長效化營運。嚴格落實提灌站“分級管理”“誰受益誰負擔(dān)”主體責(zé)任，建立健全“建管養(yǎng)運”良性循環(huán)發(fā)展機制。