農(nóng)業(yè)水利工程面臨的問題及對策探析

李笑波

(遼寧省朝陽縣水務局，遼寧 朝陽 122000)

0 引 言

近年來，水資源短缺、用水效率低、地下水超采、城市供水緊張等問題對中國經(jīng)濟發(fā)展的制約越來越明顯，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水逐漸引起人們的關(guān)注[1]。據(jù)統(tǒng)計，中國以全球9%的可耕地和6%的水資源供養(yǎng)了21%的人口，而取得這樣的成就離不開調(diào)水工程、灌溉設施、水庫、大壩等水利工程。截止目前，中國擁有世界上最大的南水北調(diào)工程、最大的三峽水利發(fā)電工程、最多的水利發(fā)電項目和大壩數(shù)量，這些水利工程為推動區(qū)域發(fā)展、保障糧食安全發(fā)揮著巨大作用，其綜合效益顯著。然而，高昂的成本為取得巨大收益的前提，生態(tài)環(huán)境受水利建設的影響顯著，如人口的大量遷移、河流及土壤的侵蝕、生態(tài)系統(tǒng)退化等。2011年，我國政府重申了水利基礎(chǔ)設施升級的重要地位，這次水利工作會議也是1949年以來的最高規(guī)格。我國計劃用4萬億投資建設農(nóng)村水利，通過農(nóng)田水利建設完善農(nóng)村基礎(chǔ)設施，充分利用河湖資源構(gòu)建能夠免受干旱、洪水威脅的水利系統(tǒng)。

現(xiàn)有研究大多側(cè)重于具體項目對生態(tài)環(huán)境的影響分析，而全面回顧水利發(fā)展進程、系統(tǒng)調(diào)查面臨的挑戰(zhàn)、問題以及取得的成果研究還鮮有報道。通過探析水利建設面臨的問題及其成果，可為水利發(fā)展規(guī)劃和建設投資提供科學指導，為工程實踐提供寶貴經(jīng)驗。文章以水利發(fā)展概況和水資源現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，分析了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會與水利建設之間的作用關(guān)系，在此基礎(chǔ)上明確了水利發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，為優(yōu)化水利發(fā)展模式提出行之有效的對策建議[2]。

1 農(nóng)業(yè)水利工程現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展進程

長期以來，我國堅持以節(jié)水理念為主導發(fā)展農(nóng)業(yè)水利工程。1949年后，中國大規(guī)模建設中小型水壩，并快速擴張灌溉土地，水利作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈得以迅速發(fā)展；1980-2000年，水利工程作為支持維護經(jīng)濟增長的重要基礎(chǔ)，該時段引水工程和大型水壩不斷增多，進一步擴大了灌區(qū)面積，水利發(fā)電和水庫蓄水能力明顯提升。雖然，水利工程占基建總投資的比例有所下降，但工程投資額提高了5.6倍；2000年以后，中國引水工程、水力發(fā)電、水庫庫容及大型水壩不斷增加，由于農(nóng)業(yè)灌溉實施節(jié)水措施、城市部門水資源爭奪等減少了灌溉用水，農(nóng)業(yè)灌溉增幅有所下降，2005-2010年水利建設占基建總投資約2%。

從管理的角度上，2000年以前中國以“強硬”的水利政策為主，將該時段按照不同的側(cè)重點劃分為3個時期。1950-1957年，中國以保障社會生活及恢復經(jīng)濟生產(chǎn)為主要任務，水利建設任務以減輕洪澇災害、疏通河道、搶修河堤為主；1958-1980年，以水資源的綜合平衡利用和加強防災保護為主要特征，此時期洪澇災害頻發(fā)，人們重點關(guān)注防洪問題；1981-2000年，開放政策與經(jīng)濟改革推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，全面支持國民經(jīng)濟發(fā)展逐漸成為水利建設的重心，人們開始關(guān)注水污染控制、水資源保護、各部門用水分配等問題。

2001-2020年，中國逐漸開始向“溫和”水利政策的轉(zhuǎn)變，“溫和”方式強調(diào)用水效率提升、水資源管理的體制和經(jīng)濟措施，其中日趨嚴重的水體污染和水資源短缺為驅(qū)動該轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。另外，水利管理者深刻總結(jié)了1998年特大洪水的經(jīng)驗教訓，此時生態(tài)系統(tǒng)的重要功能逐漸引起人們的關(guān)注。通過實行有效的經(jīng)濟措施抑制用水需求，如提高水價等取得較好的效果，并且水權(quán)、水市場、協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系等也引起廣泛的討論。該時段頒布了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等許多與水有關(guān)的法律法規(guī)，雖然“溫和”的水利政策得到一定的推廣，但受各種條件限制執(zhí)行時存在諸多問題，農(nóng)業(yè)水利建設現(xiàn)已無法滿足經(jīng)濟發(fā)展實際需求。

1.2 面臨的問題

水是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基、生命之源，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、增強水利支撐能力以及加快水利發(fā)展是促進經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要方法。其中，科學的管理體系、生產(chǎn)技術(shù)、網(wǎng)絡信息為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)廣泛應用的方法，通過綠色、有機、生態(tài)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用及區(qū)域生態(tài)的良性循環(huán)[3,4]。因此，將農(nóng)業(yè)發(fā)展成良好的生態(tài)系統(tǒng)，可以有效解決工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源短缺制約的問題。

1.2.1 干旱嚴重

調(diào)查顯示，中國2000年的糧食生產(chǎn)率(0.031)、災害率(0.050)、干旱率(0.118)、受災害人口率(0.058)，2000-2010年干旱災害占自然災害52%。由于干旱災害造成的糧食損失達到271億kg，這與國家糧食近一年的定量相當。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來遼寧省無有效降水天數(shù)達到130d，其中受旱冬小麥達到214.5×104hm2，有20萬家畜、48萬人面臨著暫時飲水困難的問題。其中，鐵嶺、阜新等遼西地區(qū)發(fā)生嚴重干旱，因干旱導致地面開裂坍塌、面粉廠被迫停產(chǎn)、食品價格上漲等問題突出。

1.2.2 水災嚴重

強降雨為造成中國洪澇災害的主要原因，其存在危害性大、難以預測、季節(jié)性強、區(qū)域明顯、成災較快、易于突發(fā)、發(fā)生頻繁、分布范圍廣等特點。2009-2018年，洪澇災害對遼寧地區(qū)造成直接經(jīng)濟損失754.23億元，農(nóng)作物受災面積248.18萬hm2，房屋倒塌6.42萬間，累計造成1300余萬人受災，成災面積156.44萬hm2。受社會經(jīng)濟、地理環(huán)境和氣候因素的影響，區(qū)域降水呈現(xiàn)出的特點為：降雨量時空分布極不均衡，遼東地區(qū)降雨偏多而西部地區(qū)較少，降雨多集中于7月、8月，其他月份較少；由于臺風作用和副高加強北移，大多在24h內(nèi)完成超標準暴雨降水，這進一步加大了洪澇災害的危險程度。

1.2.3 農(nóng)業(yè)水利建設

近年來，中國對農(nóng)業(yè)水利設施、灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全、水庫除險加固等工程的建設步伐不斷加快[5]。雖然區(qū)域供水能力明顯提升，但工程建設及運行管理時仍存在許多問題。調(diào)查顯示，中國仍有7100萬hm2耕地缺少相應的灌溉設施或灌水條件，現(xiàn)階段有效灌溉區(qū)僅占總耕地42%，農(nóng)田水利支撐區(qū)域發(fā)展的能力不足并且農(nóng)業(yè)用水效率低下。由于運行年限長、資金投入少、建設標準低等因素，加之年久失修、維修管理不善等，使得大多數(shù)農(nóng)業(yè)水利工程功能下降，難以保證農(nóng)業(yè)用水需求。所以，農(nóng)田水利仍面臨著負擔重、農(nóng)業(yè)效益低、基礎(chǔ)設施條件差及嚴重缺水的問題。

2 農(nóng)業(yè)水利發(fā)展主要對策

水利被認為是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，加快農(nóng)業(yè)水利建設是建設小康社會、提高農(nóng)民生活水平及推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本途徑，具體如下：

2.1 明確主體責任

加快農(nóng)田水利建設明確工程整體效益，在水利工程建設中確保各級政府主體的主導地位，把水利工作擺在突出位置以及將水利建設上升為政府行為，從而保證功能效益的充分發(fā)揮[6]。

2.2 加大工程投資

為保證水利事業(yè)的快速發(fā)展應建立完善的農(nóng)田水利投入機制，相關(guān)部門要持續(xù)加大水利建設投資力度。

2.3 加強管理與人才隊伍建設

考慮當?shù)厮ㄔO情況引入新技術(shù)、新方法，通過創(chuàng)新機制、完善組織機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革等促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。

2.4 農(nóng)業(yè)節(jié)水與水利建設結(jié)合

通過加快灌區(qū)節(jié)水改造、加強中小河流管理以及水資源保護，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)用水效率低下的局面，以保護水資源、改善與恢復生態(tài)環(huán)境為目標建設高標準防洪排澇體系，切實保證區(qū)域防洪安全。

2.5 升級改造受損和老化的水利設施

通過升級或修復現(xiàn)有水利設施能夠顯著提升農(nóng)業(yè)用水效率。雖然已建設實施了許多除險加固、節(jié)水改造等功能，仍有部分水利設施處于老化、失修狀態(tài)，較新建設施修復現(xiàn)有設施具有更高的經(jīng)濟可行性[8]。另外，地方經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展可從水利工程建設中受益，且農(nóng)業(yè)水利屬于一項政績工程，所以工程建設資金可以考慮政府的投資，這也是成功申報農(nóng)業(yè)水利項目的關(guān)鍵所在。

3 結(jié) 論

經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提升對農(nóng)業(yè)水利建設提出了更高的要求，農(nóng)業(yè)水利設施現(xiàn)已無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實際需求。對此，文章全面探析了現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)水利建設存在的問題，并提出加快農(nóng)田水利建設已成為建設小康社會、提高農(nóng)民生活水平、保障糧食安全的根本途徑。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，水資源保護和生態(tài)環(huán)境對維持經(jīng)濟發(fā)展的重要地位日趨突出，轉(zhuǎn)變農(nóng)田水利發(fā)展模式對實現(xiàn)人與自然和諧相處、改善區(qū)域輸水條件、提高農(nóng)業(yè)用水效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本極為關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)水利建設模式的轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥硭聵I(yè)發(fā)展的必然選擇。