公共圖書館領(lǐng)域政府與社會資本合作（PPP）模式推進策略探析

陸 俊（湖南第一師范學(xué)院圖書館）

大數(shù)據(jù)時代的到來與新技術(shù)、新媒體的普及極大地推動了公共圖書館的發(fā)展，也改變著公眾的傳統(tǒng)需求，但公共圖書館的服務(wù)供給明顯滯后于公眾對專業(yè)化、個性化、精確化文化資源全面獲取的訴求，供需失衡問題突出。當(dāng)前，我國正在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，取得了較好的成效。在公共圖書館領(lǐng)域，雖已有一些關(guān)于公私合作方式的積極探索，如“公共圖書館+民營咖啡館”的全民閱讀創(chuàng)新模式［1］，但PPP 模式在政策性較強的公共圖書館領(lǐng)域仍處于探索階段。PPP 模式作為政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，不僅可以釋放民間資本活力，減輕政府財政壓力，還可以提高公共文化機構(gòu)管理及服務(wù)水平、提升供給效率、豐富供給方式。新形勢下，如何有效推進公共圖書館領(lǐng)域政府和社會資本合作，為公共圖書館的創(chuàng)新發(fā)展開辟新的道路，需要我們共同研究和探討。

1 公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式研究及實踐現(xiàn)狀

理論方面，王培培等認為公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)和完善過程中引入PPP 模式能夠解決資金匱乏、資本來源單一等問題，并就具體建設(shè)模式展開論述［2］。楊豐全指出，公共圖書館運行PPP模式存在購買主體和承接主體不清、主管部門或圖書館干預(yù)過多、忽略公眾參與性、管理制度不統(tǒng)一等問題，應(yīng)注意保障民營企業(yè)利益、建立績效考核制度、加強合同管理、明確產(chǎn)權(quán)劃分［3］。還有學(xué)者探討了將PPP 模式引入智能圖書館、地鐵圖書館、民辦公益圖書館、圖書館創(chuàng)客空間的可行性及運營方式［4-7］。劉向煌在簡介PPP 模式及其在圖書館界應(yīng)用的基礎(chǔ)上，研究PPP 模式下的圖書館閱讀推廣模式、方式及內(nèi)容［8］。李英珍分析了美國、英國、澳大利亞、加拿大等國的PPP 模式，并結(jié)合我國實際情況提出圖書館PPP項目的發(fā)展對策［9］。鄧銀花指出，目前我國公共圖書館界運行的PPP 項目存在數(shù)量偏少、投資額和落地率偏低、運行方式單一等問題，并提出推進PPP 模式在我國公共圖書館深入應(yīng)用的策略［10］，她還設(shè)計了公共圖書館PPP 項目回報機制，指出要從合理利潤率、年度折現(xiàn)率、財政補貼運營周期、建設(shè)期績效考核系數(shù)和運營維護期績效考核系數(shù)方面進行綜合考慮［11］。

實踐方面，從2014 年開始，作為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新性制度安排，PPP模式在全國范圍內(nèi)掀起發(fā)展熱潮，項目涵蓋市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等多個領(lǐng)域，然而，PPP 模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用卻不盡人意。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2020 年4 月末，“財政部政府和社會資本合作中心”項目管理庫累計落地項目6,436 個，投資額10.2 萬億元，其中公共文化領(lǐng)域僅118 個，投資額約0.12 萬億元［12］。筆者進一步以“圖書館”為關(guān)鍵詞在項目管理庫中進行檢索，僅發(fā)現(xiàn)11 個公共圖書館PPP 項目在庫信息。盡管步履維艱，但公共圖書館界從未停下探索社會力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)的腳步，如北京西城區(qū)“公共閱讀空間”、深圳羅湖區(qū)“悠·圖書館”、溫州市“城市書房”、合肥市“悅書房”等，這些生動鮮活的案例邁出了建立和完善以PPP 模式為核心的公共文化服務(wù)供給體制進程中的重要一步［13］。

可見，學(xué)者們關(guān)注的焦點問題主要集中在公共圖書館領(lǐng)域引入PPP 模式的必要性與可行性、PPP 項目具體運營模式及實踐活動等方面，對阻礙公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式發(fā)展的因素剖析還不夠深入，對推進公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式的策略研究缺乏可操作性。整體來看，理論研究不夠系統(tǒng)完善，實踐內(nèi)容不夠全面深入，我國公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式尚處于起步階段。

2 公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式推進障礙分析

從圖書館的角度，PPP 模式的主要參與方應(yīng)包括政府、公共圖書館、文化類企業(yè)、社會公眾（讀者），他們各自承擔(dān)著不同的職責(zé)：政府是PPP 模式的主導(dǎo)者，負責(zé)完善相關(guān)法律法規(guī)、提供政策及資金支持、承擔(dān)規(guī)則制定及監(jiān)督管理等；公共圖書館是PPP 模式的具體執(zhí)行者，承擔(dān)服務(wù)職能，負責(zé)制定建設(shè)規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實施方案，協(xié)助主管部門考察、選擇合作方，制定、簽署合作協(xié)議，承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、對外宣傳、考核評估等；文化類企業(yè)是PPP 模式的合作參與者，負責(zé)公共圖書館的融資、建設(shè)、運營等，承擔(dān)優(yōu)化資源配置的職能；社會公眾（讀者）是公共圖書館服務(wù)需求者，承擔(dān)表達服務(wù)需求、發(fā)揮民主監(jiān)督的職能。推進公共圖書館領(lǐng)域政府和社會資本合作，需要政府、公共圖書館、文化類企業(yè)、社會公眾的協(xié)同治理、齊抓共管。

2.1 政府層面：尚未建立良好的生態(tài)環(huán)境

（1） 政策法規(guī)體系不完善。缺乏指導(dǎo)性的政策法規(guī)是影響公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式發(fā)展的重要阻礙因素。①體系建設(shè)滯后。良好的制度設(shè)計能明確和約束PPP 項目參與各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，解決項目經(jīng)費投入受限、實施過程不規(guī)范等問題。我國涉及PPP 模式的相關(guān)規(guī)定多以“通知”“意見”“辦法”等政策文件的形式出現(xiàn)，國家層面的立法尚未建立，如在公共圖書館領(lǐng)域，2018 年底，文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》 這一與PPP 模式緊密相關(guān)的政策性文件。② PPP 模式運行所依據(jù)的政策文件較為分散。各部委在職權(quán)范圍內(nèi)頒布的文件、規(guī)定缺乏系統(tǒng)性與全局性，相互之間難以有效銜接，容易出現(xiàn)政策內(nèi)容模糊、條款沖突的情況。在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，如何兼容《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》 等現(xiàn)有法律，避免在實踐操作中出現(xiàn)政策條款“掐架”的現(xiàn)象，亦是需要考慮的問題［14］。

（2）專業(yè)性人才缺失。政府是PPP 模式的主導(dǎo)者，PPP 專業(yè)人才隊伍的缺失勢必會限制其主導(dǎo)作用的發(fā)揮。①缺乏具備PPP 知識和有項目實操經(jīng)驗的合格從業(yè)人員，項目需求與人才供給不匹配，PPP 合格人才總量供給不足。②PPP 項目涉及“全生命周期”管理，涉及財務(wù)、法律、商務(wù)、金融等領(lǐng)域，現(xiàn)階段復(fù)合型PPP 人才稀缺。③隨著PPP 涉及行業(yè)領(lǐng)域的不斷擴展和細分，各行業(yè)PPP 項目的投資、建設(shè)、運營等專業(yè)度要求越來越高，未來對具備特定行業(yè)知識的PPP 人才需求將進一步凸顯。就公共圖書館領(lǐng)域 PPP 項目來說，需要圖書館學(xué)、經(jīng)濟、法律、金融等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)人才共同參與，但從目前公共圖書館的人力資源建設(shè)來看，近10 年僅15%的圖書館學(xué)本科畢業(yè)生選擇在公共圖書館就業(yè)［15］，更遑論具備運作PPP 模式能力的專業(yè)人員。

2.2 社會資本層面：普遍參與積極性不高

（1）自身發(fā)展受限。當(dāng)前，文化類社會資本發(fā)展勢頭良好，但總體來說，數(shù)量規(guī)模、資質(zhì)儲備等尚未達到政府合作要求。①數(shù)量不足，能夠承接公共圖書館整體運營管理的社會資本更是稀缺，導(dǎo)致參與競標(biāo)的社會資本只能通過非充分競爭的方式獲取PPP 項目經(jīng)營權(quán)，無法形成良性競爭態(tài)勢。非充分競爭方式隱含壟斷、效率低下等風(fēng)險，加之社會資本整體經(jīng)濟實力和專業(yè)程度參差不齊的現(xiàn)實，使得政府在選擇承接主體時陷入被動。②文化類企業(yè)大多規(guī)模較小、資質(zhì)尚淺。我國文化類企業(yè)主要由原來的文化事業(yè)單位改制而成，自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，但尚不能完全擺脫長期依賴政府的思想意識，獨立性較弱，加之自身經(jīng)營管理水平有限，使得規(guī)模無法快速擴大，市場競爭力弱，承接能力尚顯不足。如在樂清市社會力量參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的實踐中，就存在社會資本對政府依賴性較強、難以提高服務(wù)質(zhì)量的問題［16］。

（2） 資本趨利性使然。從現(xiàn)實來看，公共圖書館PPP 項目較難獲得社會資本的青睞。①公共圖書館的公益性特點使得自身盈利能力弱，且項目成本以財政撥款為主，社會資本融資渠道受到限制，特別對于一些基礎(chǔ)設(shè)施落后、可用資源有限的公共圖書館來說，PPP 項目的推廣及后期維護均需加大成本投入，資本的逐利性成為公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式的羈絆。②資本的趨利性導(dǎo)致部分社會資本責(zé)任意識淡薄，認為公共文化服務(wù)是政府的事，因此，在PPP項目選擇偏好上更傾向于利潤率高的領(lǐng)域，或僅通過贊助、捐贈等方式參與公共圖書館建設(shè)，難以長期維系。

2.3 公共圖書館層面：缺乏參與源動力

公共圖書館缺乏引入PPP 模式的源動力。① 公共圖書館作為由財政保障的“準(zhǔn)行政性”機構(gòu)，其行政色彩會在一定程度上對社會資本形成阻滯、排他效應(yīng)。②長期以來，公共圖書館以固有模式、獨立的提供服務(wù)，并且對與社會資本合作存在認知上的誤區(qū)，認為引入PPP 模式僅是為了解決資金缺口問題。因此，公共圖書館宣傳意識不強，使得一些適合采取PPP 模式的服務(wù)項目難以被社會資本所了解。③體制內(nèi)非競爭性購買是政府購買公共圖書館服務(wù)的主流方式，供給主體單一，市場培育不足，公益性與市場化之間很難找到平衡點，一些觀點認為PPP 模式不符合公共圖書館的公益性方向。

2.4 社會公眾層面：缺少參與意識

社會公眾是公共圖書館服務(wù)的直接受益者和最終消費者，卻未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。①公眾對于PPP 模式接觸較少，認知模糊，參與積極性低。如新疆昌吉市吉木薩爾縣公共文化中心PPP項目公示內(nèi)容僅限招投標(biāo)公司瀏覽，公眾難以了解具體進展和項目詳情［17］，在不知情的情況下難以參與其中。② 公眾普遍自我權(quán)利意識淡薄，缺少主動表達需求的意愿。如大連市擬向社會組織購買公共文化服務(wù)，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)居民要么不愿表達、要么毫不關(guān)心，最終導(dǎo)致需求與供給脫節(jié)［18］。③我國憲法賦予公民監(jiān)督政府的權(quán)利，但受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾行使監(jiān)督權(quán)利的意愿不強烈。加之政府有時無法及時公開與社會資本合作的相關(guān)信息，使得PPP 項目社會認可度較低，公眾無法合理、有效地行使監(jiān)督權(quán)，民主監(jiān)督乏力。

3 公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式推進策略探析

3.1 建構(gòu)良好的生態(tài)環(huán)境

（1） 法律環(huán)境。政策法規(guī)作為頂層設(shè)計的主要內(nèi)容，作用于引導(dǎo)與規(guī)范公共圖書館領(lǐng)域的政府和社會資本合作。① 逐步建立與完善政策法規(guī)體系。PPP 模式參與主體眾多、運作流程復(fù)雜，為此，應(yīng)從法律上明確參與主體的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范資金來源、運營管理、風(fēng)險管控、監(jiān)督評價等。同時，本著優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展的原則，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的權(quán)利分配機制、利益協(xié)調(diào)機制、風(fēng)險防控機制、回報機制、監(jiān)督評價機制等，使公共圖書館領(lǐng)域PPP 模式逐步走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。②整合現(xiàn)行規(guī)范PPP 模式運行的政策法規(guī)：銜接、兼容現(xiàn)有與PPP 領(lǐng)域相關(guān)的政策法規(guī)，并加入政策優(yōu)惠條款、違規(guī)行為處罰條例及舉報獎勵辦法；進一步完善市場準(zhǔn)入與退出、招投標(biāo)、市場監(jiān)管等相關(guān)制度，健全市場規(guī)則體系；規(guī)范民意調(diào)查、信息公開、聽證會等制度，疏通信息反饋渠道［19］。

（2）人才環(huán)境。①以教育為本，發(fā)揮高校優(yōu)勢培養(yǎng)PPP 人才。全面、系統(tǒng)地考察與評估PPP師資隊伍、教學(xué)資源、培養(yǎng)過程、人才發(fā)展等，通過調(diào)整專業(yè)布局、優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)、設(shè)置PPP 專業(yè)課程體系及學(xué)科課程教學(xué)內(nèi)容，開展學(xué)歷教育和學(xué)位教育。同時，創(chuàng)新PPP 人才培養(yǎng)模式，將PPP 實踐活動有機地滲透到日常教學(xué)、課程開發(fā)等環(huán)節(jié)，通過校企對接、專業(yè)共建、定向委培等形式為高校PPP 人才培養(yǎng)提供資金、技術(shù)等多層面支持。②充分挖掘培訓(xùn)需求，加快PPP 人才自主培養(yǎng)力度。依托高校、科研機構(gòu)、培訓(xùn)機構(gòu)以及重大項目，建成一批PPP 人才培訓(xùn)基地，提升PPP 人才認知能力、知識技能和操作水平，選拔一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、發(fā)展?jié)摿Υ?、?chuàng)新能力強的中青年專業(yè)技術(shù)和高技能骨干集中強化培訓(xùn)，并結(jié)合專業(yè)人才的培訓(xùn)需求和專業(yè)特性開展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。③公共圖書館應(yīng)以現(xiàn)有的圖書館學(xué)、信息技術(shù)及信息管理類人才為基礎(chǔ)，注重人才培養(yǎng)的專業(yè)性和針對性，借助培訓(xùn)班、研討會以及專題培訓(xùn)、特色培訓(xùn)、訂單培訓(xùn)等方式，通過知識拓展、能力提升、應(yīng)用提高三個階段，對其進行強化集中培訓(xùn)和實踐鍛煉；注重人才培養(yǎng)的實踐性和應(yīng)用性，以PPP 人才培養(yǎng)對象為核心，采取聯(lián)合培養(yǎng)、進修、掛職交流與鍛煉等方式強化繼續(xù)教育；細化PPP 人才培養(yǎng)量化考核，實施綜合評價激勵、預(yù)警和退出機制，全面提升人才綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

3.2 建立吸引社會資本的外部條件

（1） 培育和規(guī)范文化類社會資本。① 進一步降低文化類社會資本準(zhǔn)入門檻，積極推進簡政放權(quán)，取消和下放行政審批，簡化申報材料，并在項目審批、資質(zhì)認定、招投標(biāo)中保持與國有企業(yè)同等地位。②加大對文化類社會資本的政策扶持力度，通過項目補助、貸款貼息、保費補貼、績效獎勵等方式給予資金扶持，亦可在抵稅、免稅、融資擔(dān)保等方面予以支持，同時進一步鼓勵金融機構(gòu)加大對文化類社會資本的支持，逐步降低融資成本，解決融資難的問題。③加強監(jiān)督指導(dǎo)，完善相關(guān)管理制度。建立健全文化類社會資本管理規(guī)范，引導(dǎo)和指導(dǎo)其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全財產(chǎn)、資產(chǎn)、績效、評估等管理制度，加強人才隊伍建設(shè)，不斷培育出治理結(jié)構(gòu)完善、專業(yè)能力強、符合PPP 模式的文化類社會資本。④ 提高文化類社會資本的承接意識。促使文化類社會資本認識到，公共圖書館 PPP 項目雖然回報率有限，但勝在收益穩(wěn)定及背后蘊藏的社會效益，這對提高文化類社會資本的社會美譽度頗有助益。這也需要政府合理引導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)的誘導(dǎo)機制，刺激PPP 項目向公共圖書館領(lǐng)域傾斜。

（2）提高公共圖書館PPP 項目的吸引力。①長期以來，政府部門和國有企事業(yè)文化單位是公共圖書館的供給主體，社會資本極少參與。因此，政府需轉(zhuǎn)變供給方式，充分利用社會資本的優(yōu)勢來提升公共圖書館供給水平。②政府付費或可行性缺口補助是公共圖書館領(lǐng)域社會資本收回成本、獲取利潤的主要方式，風(fēng)險雖小，但收益較低。提高公共圖書館PPP 項目的吸引力就要尋求共贏點，保證社會資本的合法權(quán)益和合理的投資回報。如在麗水市圖書館PPP 項目中，使用者付費部分主要來自于地下公共停車場、茶水、冷餐等項目配套設(shè)施對社會公眾提供服務(wù)的經(jīng)營性收入［20］。③加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，突出宣傳的針對性和實效性，營造社會資本積極投資公共圖書館、振興公共文化服務(wù)的濃厚氛圍，同時認真總結(jié)當(dāng)前已有的社會資本投資公共圖書館的成功經(jīng)驗、模式和典型，在面上推廣，不斷激發(fā)社會資本的投資熱情。

3.3 培養(yǎng)公共圖書館的合作意識

①轉(zhuǎn)變公共圖書館自身傳統(tǒng)的服務(wù)理念和思路，積極嘗試與社會資本合作。與社會資本建立合作關(guān)系應(yīng)以需求為導(dǎo)向，以提高資源開發(fā)質(zhì)量和效率為目標(biāo)，以需求促整合為手段，實現(xiàn)對公共圖書館原有業(yè)務(wù)模式的重組創(chuàng)新或優(yōu)化改進，從而進一步提升服務(wù)能力，提高公眾認可度和滿意度，刺激政府、社會資本增加資金投入，形成公共圖書館和社會資本發(fā)展的良性循環(huán)。②以評估促合作，將公共圖書館與社會資本合作納入評估體系，制訂評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，政府依據(jù)績效評估情況決定是否額外追加資金投入。同時，公共圖書館應(yīng)加強政策宣傳引導(dǎo)，充分調(diào)動社會參與的積極性，鼓勵和吸引社會資本參與競標(biāo)，達成合作雙贏的共識。

3.4 提升社會公眾參與的信心

①強化信息公開。雖然與PPP 相關(guān)的法規(guī)文件明確要求信息公開，但由于缺乏配套的規(guī)范程序與救濟機制，政府、社會資本等核心主體間存在信息不對稱現(xiàn)象。因此，應(yīng)借助法律手段規(guī)范信息披露程序，嚴格信息披露責(zé)任，制定項目信息公開情況考核規(guī)則，依據(jù)考核結(jié)果對規(guī)范信息公開的項目提供財政優(yōu)惠支持。②增強社會公眾需求表達主體意識。公眾普遍對PPP 模式認知模糊，政府有必要對其進行PPP 相關(guān)知識的宣傳與普及，有意識地引導(dǎo)其參與調(diào)研論證、聽證會、評估等環(huán)節(jié)。同時，明確規(guī)定參與渠道、程序與救濟途徑，引入第三方非營利機構(gòu)，通過專業(yè)技術(shù)人員的引導(dǎo)，促使公眾參與決策的科學(xué)化，切實提升參與效果。③鼓勵社會公眾積極參與項目全過程監(jiān)督，以項目識別階段、執(zhí)行階段、移交階段為關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督，既可以參與對項目本身的監(jiān)督，也可以對政府和社會資本的履約情況進行監(jiān)督，更應(yīng)該對交付產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督。