基層城鄉(xiāng)劃分工作思考

□ 孔靈文

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時代推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的強大引擎，城鄉(xiāng)劃分工作是統(tǒng)計的一項基礎(chǔ)性工作，也是判斷城鎮(zhèn)化水平的重要依據(jù)。制定規(guī)范的城鄉(xiāng)劃分標準，提供真實可靠的城鄉(xiāng)劃分數(shù)據(jù)，使之更加適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程，是城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計工作一直在深入思考和探索的課題。本文基于縣級統(tǒng)計工作的角度，細致梳理當(dāng)前基層工作中存在的問題與矛盾，提出改進頂層設(shè)計、提升基層工作的初步設(shè)想。

城鄉(xiāng)劃分的概念與標準

（一）基本概念

城鄉(xiāng)劃分就是對國家批準的市轄區(qū)、縣級市、縣和街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的行政區(qū)域進行劃分，以政府駐地實際建設(shè)的連接狀況為依據(jù)，以民政部門確認的居委會、村委會及類似村級地域為基本劃分單位，將區(qū)域分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村[1]。

（二）劃分標準

自1955年我國第一次提出了城鄉(xiāng)劃分規(guī)定后，先后又經(jīng)歷了四次調(diào)整，現(xiàn)行的劃分標準是2008年通過國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》。該《規(guī)定》提出了“實際建設(shè)”“空隙”“連接”等概念，無論是村委會還是居委會，均以實際建設(shè)的連接狀況來劃分城鄉(xiāng)，采用城鄉(xiāng)屬性判斷法，判斷編制出最小劃分單位的城鄉(xiāng)屬性代碼，再綜合判斷出城鄉(xiāng)分類和代碼。

（三）實際應(yīng)用

隨著城鄉(xiāng)劃分標準的不斷調(diào)整和完善，加上統(tǒng)計工作本身的嚴謹性，目前統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的結(jié)果具有權(quán)威性、操作性強等優(yōu)點，獲得越來越多的認可和應(yīng)用，更加頻繁地被民政、公安、住建、衛(wèi)健等部門使用。如公安部門取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)人口，直接采用城鄉(xiāng)代碼來統(tǒng)計城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶籍人口，并管控人員遷入遷出問題；調(diào)查隊以城鄉(xiāng)劃分為基礎(chǔ)，分別計算出城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均收入與消費支出情況；在征地、人身損害等相關(guān)賠償環(huán)節(jié)，更趨于以統(tǒng)計用城鄉(xiāng)劃分結(jié)果確定居民身份，再按標準進行賠償。

基層城鄉(xiāng)劃分工作面臨的問題與矛盾

縣級統(tǒng)計機構(gòu)作為統(tǒng)計用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分數(shù)據(jù)的起報單位，承擔(dān)著原始城鄉(xiāng)代碼的編制及定期變更維護的工作任務(wù)，對整體城鄉(xiāng)劃分數(shù)據(jù)質(zhì)量起到關(guān)鍵性作用。然而，實際工作中城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)快速的動態(tài)變化，情況往往錯綜復(fù)雜，同時基層力量不足、專業(yè)性不強、重視程度不夠等問題并存，基層城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計工作開展并不順暢，依然矛盾重重。

（一）城鄉(xiāng)劃分工作的重要性與重視程度不夠之間的矛盾

統(tǒng)計用城鄉(xiāng)劃分標準與行業(yè)分類標準、統(tǒng)計單位分類標準等各類標準體系一樣，是開展各項統(tǒng)計調(diào)查的基礎(chǔ)，是構(gòu)成統(tǒng)計制度方法體系的重要組成部分，也為社會上非常關(guān)心的城鎮(zhèn)化水平評價提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可見這項工作的重要性。然而在實際工作中，基層統(tǒng)計內(nèi)部對城鄉(xiāng)劃分工作的重視程度遠遠不如工業(yè)、投資統(tǒng)計等其他專業(yè)，對該項工作開展和數(shù)據(jù)質(zhì)量的了解和關(guān)心不多，整體知曉率較低。

（二）城鄉(xiāng)劃分工作的專業(yè)性與人員力量薄弱之間的矛盾

城鄉(xiāng)劃分工作的專業(yè)性要求較高，編碼規(guī)則復(fù)雜，還涉及到“實際建設(shè)”“駐地”“連接”“特殊或類似區(qū)域”等較多專業(yè)名詞，比較抽象。而且在實際工作中，縣級城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計工作往往沒有專業(yè)科室和專職人員，以綜合業(yè)務(wù)科人員兼職為主，人員不穩(wěn)定，此類人員日常工作已經(jīng)非常繁忙瑣碎，絕大部分精力放在領(lǐng)導(dǎo)更加重視的核算及分析工作上，對城鄉(xiāng)劃分工作尤其是實地核查環(huán)節(jié)投入的精力十分有限，加上城鄉(xiāng)代碼維護工作一年開展一次，間隔周期較長，導(dǎo)致基層工作人員業(yè)務(wù)不夠精通，很多概念似懂非懂。

（三）城鄉(xiāng)劃分結(jié)果的廣泛應(yīng)用與統(tǒng)計孤軍奮戰(zhàn)之間的矛盾

城鄉(xiāng)劃分工作的數(shù)據(jù)結(jié)果被廣泛應(yīng)用于民政、住建、公安、國土等部門，其中的指標名稱也涉及到其他很多部門。但在實際城鄉(xiāng)判定過程中，基層統(tǒng)計部門除每年向民政部門獲取村居撤擴并、更名等異常變動情況外，與其他部門的接觸較少，城鄉(xiāng)劃分工作也未延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，全憑縣級統(tǒng)計人員一己之力自行判定、編制代碼，面臨著較大的壓力和挑戰(zhàn)。

（四）統(tǒng)計用影像圖的專業(yè)有效與使用率較低之間的矛盾

統(tǒng)計用城鄉(xiāng)劃分影像圖系統(tǒng)是由國家統(tǒng)計局開發(fā)，作為城鄉(xiāng)劃分工作最重要的技術(shù)手段，具有清晰的村級單位邊界、標注實際駐地和虛擬駐地等切實有助于城鄉(xiāng)劃分工作的優(yōu)點，是一個非常專業(yè)有效的系統(tǒng)。然而在實際工作中，專用影像圖利用率非常低，主要有兩個明顯的缺陷，一個是更新慢，今年進入系統(tǒng)查看仍然是2018年村居大撤并前的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)，另一個是只能統(tǒng)計內(nèi)網(wǎng)使用，無法在實地核查過程中隨查隨用。這兩方面都不如百度、高德等網(wǎng)絡(luò)商業(yè)地圖，導(dǎo)致專用影像圖利用率很低，未能充分發(fā)揮功能，但商業(yè)地圖沒有邊界和駐地信息，不利于城鄉(xiāng)劃分工作開展。

（五）城鄉(xiāng)劃分的定性標準無法準確反映城鎮(zhèn)化進程的矛盾

現(xiàn)行判定標準以定性指標為主，僅僅從空間視角即駐點連接情況來判定城鄉(xiāng)屬性，將普通連接和空隙連接的村級單位所有人口作為城鎮(zhèn)人口計算，而城鎮(zhèn)化不僅僅是空間概念，更重要的內(nèi)涵是經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等內(nèi)容，因此現(xiàn)行統(tǒng)計用城鄉(xiāng)劃分標準會在一定程度上高估了城鎮(zhèn)化水平。比如某些高山或海島移民現(xiàn)象，僅因新駐地搬出后屬于連接情況而將整個村歸為城鎮(zhèn)，不符合實際情況。又如撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)情況，現(xiàn)行標準規(guī)定鎮(zhèn)中心區(qū)域是城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)中心區(qū)域只能是農(nóng)村，撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)可直接提高城鎮(zhèn)化率，即使其他實際建設(shè)并未改變。又如五水共治、拆違等專項行動，能改善城鄉(xiāng)面貌，推動城鄉(xiāng)發(fā)展，但在城鄉(xiāng)判定過程中，有可能使得部分連接的區(qū)域變?yōu)椴贿B接，影響城鎮(zhèn)化率，不符合城鎮(zhèn)化推進內(nèi)涵。

改進基層城鄉(xiāng)劃分工作的建議

（一）加大培訓(xùn)力度，增強基層力量

一方面國家、省、市要加大城鄉(xiāng)劃分工作的宣傳，強調(diào)城鄉(xiāng)劃分工作的重要性和意義，定期召開有縣級統(tǒng)計部門主要或分管領(lǐng)導(dǎo)參加的工作部署會，使其引起高度重視，安排專職人員負責(zé)。另一方面要加大培訓(xùn)力度，培訓(xùn)內(nèi)容要有針對性、通俗易懂，在抽象的文字培訓(xùn)基礎(chǔ)上大量增加案例分析，確保基層人員能夠理解概念、掌握方法、融會貫通。城鄉(xiāng)劃分工作有必要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員熟悉轄區(qū)邊界和駐地的優(yōu)勢，實現(xiàn)定期有效維護。

（二）加強部門協(xié)作，建立聯(lián)席機制

城鄉(xiāng)劃分工作僅僅依靠統(tǒng)計部門的力量是不夠的，需要民政、國土、住建等部門的全力配合。為保證城鄉(xiāng)劃分工作順利、連續(xù)開展，建議建立部門聯(lián)席機制，確定部門聯(lián)絡(luò)員，定期召開聯(lián)席會議，交流村居變動及即將變動的情況，討論判定難度較大的復(fù)雜案例，共同決定城鄉(xiāng)屬性認定。同時，統(tǒng)計部門也將確定了的城鄉(xiāng)代碼數(shù)據(jù)及時分享，實現(xiàn)信息共享與資源互補。

（三）強化改革創(chuàng)新，改進信息系統(tǒng)

要加強對統(tǒng)計用影像圖系統(tǒng)的開發(fā)創(chuàng)新，可以尋求第三方知名互聯(lián)網(wǎng)公司的合作，依托成熟的信息技術(shù)，將影像圖現(xiàn)存的缺點進行完善，做到系統(tǒng)及時更新和移動使用，并將原有的優(yōu)點進一步放大，清晰標記邊界和駐點，并允許基層人員隨時進行修改和查詢，充分發(fā)揮影像圖對城鄉(xiāng)劃分工作的關(guān)鍵作用，切實減輕基層工作量，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（四）完善劃分標準，實現(xiàn)科學(xué)評價

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)劃分標準已實行了13年，這些年來我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，用城鄉(xiāng)代碼簡單計算城鎮(zhèn)化率已越來越不能真實反映城鎮(zhèn)化水平。建議上級加強基層調(diào)研，做好頂層設(shè)計，學(xué)習(xí)國際先進做法，在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有相關(guān)標準外，引入如人口密度、人口規(guī)模、就業(yè)結(jié)構(gòu)等定量指標，綜合進行城鄉(xiāng)屬性判斷，以便更加符合基層實際情況，真實反映城鎮(zhèn)化水平。