新時期的水利工程建設(shè)項目爭取政策性金融支持工作若干思考

王志良，丁志宏，汪學(xué)全

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等國有政策性銀行是我國金融體系的重要組成部分，在國家經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著“當(dāng)先導(dǎo)、補短板、逆周期”的重要調(diào)節(jié)器、穩(wěn)定器作用，為全國水利事業(yè)發(fā)展提供了重要金融支持。水利部和國家開發(fā)銀行，于2012 年7 月召開了高層聯(lián)席會議，于2015 年3 月簽署了《共同推進重大水利工程建設(shè)戰(zhàn)略合作備忘錄》，于2016 年2 月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強金融支持水利扶貧開發(fā)工作的意見》，于2019 年12 月又召開了高層聯(lián)席會議。水利部和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，于2013 年2 月聯(lián)合印發(fā)了《水利部中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于加強對水利建設(shè)政策性金融支持的意見》，于2015 年3 月聯(lián)合印發(fā)了《水利部中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，于2015年12月聯(lián)合印發(fā)了《水利部中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于用好抵押補充貸款資金支持水利建設(shè)的通知》。

國有政策性銀行始終把水利作為重點和優(yōu)先的支持領(lǐng)域，積極給予融資支持，有效發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，主要的支持領(lǐng)域包括防洪工程、供水工程、農(nóng)村水利、水生態(tài)修復(fù)工程，例如在控制性樞紐方面支持了長江三峽、黃河小浪底、廣西大藤峽、江西峽江等工程建設(shè)；在堤防加固、河道治理方面支持了汾河治理、渭河治理等項目；在引調(diào)水工程方面支持了南水北調(diào)、引江濟淮、滇中引水、黔中調(diào)水、引漢濟渭、引綽濟遼、遼寧調(diào)水、粵港澳大灣區(qū)水資源配置、甘肅引洲、鄂北水資源配置、吉林引松供水等國家重大調(diào)水工程以及山西大水網(wǎng)、山東黃水東調(diào)、寧波杭州灣引水等地方重點調(diào)水項目；在河湖流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)工程方面支持了太湖治理、巢湖治理、滇池治理、永定河治理、新安江治理等項目，同時也結(jié)合鄉(xiāng)村振興積極支持農(nóng)村水系綜合整治等項目。

1 有效做法

為探索政策性金融支持水利建設(shè)發(fā)展新路徑，經(jīng)過長期實踐和探索，國有政策性銀行始終堅持目標導(dǎo)向，深度融合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，在支持水利建設(shè)中，切實提高政治站位，聚焦粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)、長江大保護、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，研究制定水利業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，傾斜分配金融資源，調(diào)整優(yōu)化優(yōu)惠政策，持續(xù)加大信貸支持力度，形成了一套行之有效的發(fā)展理念和工作機制，為進一步支持國家水利事業(yè)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

針對水利行業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要戰(zhàn)略地位和水利工程建設(shè)項目大多投資大、工期長、盈利能力較弱但收益長期而穩(wěn)定的特點，國有政策性銀行主動適應(yīng)外部政策調(diào)整，積極推動業(yè)務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展，開展融資模式創(chuàng)新和金融工具創(chuàng)新，幫助企業(yè)“發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金流、設(shè)計現(xiàn)金流、創(chuàng)造現(xiàn)金流”，按照“圍繞現(xiàn)金流定項目”，探索推出了“土地+”“TOT”“BOT”“綜合收益”等融資模式，形成了一批具有復(fù)制推廣價值的信貸模式，對水利工程建設(shè)項目的支持方式由原來的單一營銷產(chǎn)品發(fā)展為貸款、基金、債券承銷等多元化金融工具、直接融資和間接融資組合支持，設(shè)計了多項優(yōu)惠信貸政策，諸如超長的貸款期限、適宜的寬限期、優(yōu)惠的貸款利率、最低的資本金比例、靈活的信用結(jié)構(gòu)、多種類的金融產(chǎn)品、最快的審批時間、信貸規(guī)模傾斜、資金供應(yīng)保障、充足的信貸額度、適度擴大的省級分行審批權(quán)限、復(fù)工復(fù)產(chǎn)重點領(lǐng)域重點項目的綠色通道等。

2 典型模式

基于水利工程建設(shè)項目實際特點，按照既服務(wù)水利項目建設(shè)又防范金融風(fēng)險的原則，國有政策性銀行根據(jù)每個項目的具體情況設(shè)計適宜融資模式，具體包括自身現(xiàn)金流模式、“三統(tǒng)一”模式、綜合平衡模式、PPP模式等。

（1）自身現(xiàn)金流模式。主要用于水利樞紐、重點水源和引調(diào)水工程等自身現(xiàn)金流比較充足的項目。根據(jù)項目產(chǎn)生的水費、電費等收入情況，科學(xué)合理設(shè)計資本金比例、貸款期限、還款計劃等貸款要素，以水費、電費應(yīng)收賬款作為質(zhì)押。大藤峽水利樞紐、滇中引水、貴州鳳山水庫等使用了該模式，取得了良好效果。

（2）“三統(tǒng)一”模式。主要用于農(nóng)村飲水安全工程和中小水庫建設(shè)等涉及地區(qū)廣、單體項目小而分散、單體工程自身收益不足項目。這些項目可采用“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)貸統(tǒng)還”的“三統(tǒng)一”模式，地方政府整合現(xiàn)有資源，統(tǒng)籌規(guī)劃項目統(tǒng)一審批、統(tǒng)一實施，肥瘦搭配、以豐補歉。江西城鄉(xiāng)一體化供水、福建莆田城鄉(xiāng)供水、貴州銅仁農(nóng)村飲水等項目使用了該模式，取得了良好效果。

（3）綜合平衡模式。主要用于防洪工程、水生態(tài)修復(fù)等項目本身不產(chǎn)生直接收益或收益較少的工程。綜合平衡模式可分為現(xiàn)金流還款模式、產(chǎn)業(yè)帶動模式。借款人公司現(xiàn)金流還款模式中，政府向承擔(dān)公益性項目的借款人注入水庫、水廠、土地等有效資產(chǎn)，以公司綜合現(xiàn)金流還款；產(chǎn)業(yè)帶動模式中，結(jié)合鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，通過發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，綜合算賬，帶動公益性項目投資。永定河治理、湖南湘江治理使用了現(xiàn)金流還款模式，浙江安吉鄉(xiāng)村振興項目使用了產(chǎn)業(yè)帶動模式，將鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施和農(nóng)村水環(huán)境治理、供排水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌推進，通過項目旅游收入實現(xiàn)項目自身的資金平衡。

（4）PPP模式。主要用于項目本身收益不足、而政府愿意給予一定可行性缺口補助的工程，這種模式已經(jīng)非常成熟，而且完成速度也有很大提高，最快可在3～4個月內(nèi)完成，但需要地方政府的大力支持。此外，作為PPP模式的一種，轉(zhuǎn)讓-運營-移交的TOT模式也是籌集水利工程項目建設(shè)資金的有效渠道，主要適用于盤活具備一定市場經(jīng)濟開發(fā)價值的水庫等存量資產(chǎn)，例如重慶大足區(qū)水庫已實施的TOT項目。

3 工作建議

水利工程覆蓋面廣、吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈長、創(chuàng)造就業(yè)機會多，屬于外部效益性明顯的公共性民生事業(yè)，區(qū)別于其他具有明顯經(jīng)濟效益的經(jīng)營性領(lǐng)域。繼2014年5月國務(wù)院常務(wù)會議研究確定建設(shè)172項重大水利工程之后，在當(dāng)前新冠肺炎疫情影響、洪澇災(zāi)害形勢嚴峻的背景下，2020 年7 月國務(wù)院常務(wù)會議又圍繞防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護與修復(fù)等領(lǐng)域研究提出150 項重大水利工程建設(shè)安排，要求抓緊推進重大水利工程建設(shè)，促進擴大有效投資，增強水旱災(zāi)害防御能力；會議還提出要按照市場化、法治化原則，深化投融資體制機制改革，落實水價標準和收費制度，建立合理回報機制，擴大股權(quán)和債權(quán)融資規(guī)模，以市場化改革推動加快水利工程建設(shè)。在新的形勢下，水利工程建設(shè)項目獲取政策性金融支持需要在積極推動水利投融資改革的基礎(chǔ)上做好政策銜接和外部協(xié)調(diào)，為此筆者提出如下建議。

（1）加強信息對接，做好融資設(shè)計。地方各級水行政主管部門，尤其是省級水行政主管部門以及省級水務(wù)平臺運營企業(yè)（以下簡稱有關(guān)單位）應(yīng)與屬地政策性銀行及時開展清單制對接，提出推薦的重點水利工程建設(shè)項目融資需求和清單，及時告知項目融資需求和前期工作推進情況，適時組織開展聯(lián)合調(diào)研、條線對接和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作，共同搭建金融服務(wù)水利建設(shè)的政銀合作平臺，逐企業(yè)、逐項目地研究制定差異化金融服務(wù)需求方案，力爭項目資金的早評估、早審批、早獲取，同時要積極爭取以人民銀行抵押補充貸款（PSL）資金為來源的政策性金融支持，積極對接爭取對諸如長江大保護、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、150 項重大水利工程、水利扶貧等重大戰(zhàn)略性水利工程項目的定向定點的優(yōu)惠政策，盡最大可能節(jié)約項目資金成本。

（2）推進水費改革，創(chuàng)新融資模式。建立合理回報機制，在整合現(xiàn)金流上做文章，在國家不斷加強地方政府隱性債務(wù)管理的背景下，除PPP項目仍可有部分政府資金補助外，其余項目基本要依靠自身收益來償還貸款，這就需要不斷挖掘項目自身收益，包括供水、發(fā)電、水生態(tài)補償?shù)龋瑢⒂惺找娴慕?jīng)營性項目與公益性、準公益性項目整體實施，支持引入社會資本參與有現(xiàn)金流的水利項目經(jīng)營運作，探索推進通過資本市場進行直接融資，盤活地方政府與水利相關(guān)的存量資產(chǎn)，為水利資產(chǎn)制度改革探索可復(fù)制、可推廣的金融路徑。堅持嚴格控制成本、按細分用途分類定價、按承受能力定價、精準補貼、嚴格征繳等原則，有關(guān)單位應(yīng)積極推動當(dāng)?shù)厮こ坦┧畠r格改革、農(nóng)村供水水費收繳、水生態(tài)補償、水權(quán)交易等各項改革，加強與國有政策性銀行的政策互動，為水利融資模式創(chuàng)新提供制度保障。

（3）完善項目資料，加快貸款評審。在項目前期階段，有關(guān)單位可以邀請屬地政策性銀行合作開展融資規(guī)劃研究，請其從投融資角度提出政策建議，積極爭取其為重大水利工程項目提供規(guī)劃貸款；開展重點難點項目聯(lián)合調(diào)研，謀劃項目、整合資源，提前做好項目資金平衡方案；邀請屬地政策性銀行提前介入項目貸款能力測算，調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，用有限的財政資金撬動更多項目開工建設(shè)。對于較成熟的項目，有關(guān)單位應(yīng)主動協(xié)調(diào)項目業(yè)主單位向?qū)俚卣咝糟y行提供項目材料，包括項目可研、審批文件、借款人相關(guān)材料等，助推政策性銀行進一步加快貸款評審，提前啟動，完成貸款承諾，做好資金準備，再根據(jù)項目進度簽訂合同、發(fā)放貸款。在國家提高專項債發(fā)放規(guī)模的形勢下，各級地方政府和有關(guān)單位應(yīng)合理分配使用專項債和貸款資金，避免專項債對貸款產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

4 結(jié)語

在新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下，水利投融資體制改革的方向是市場化、法治化。國有政策性銀行是水利工程項目建設(shè)的重要資金來源，在總結(jié)實踐有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各級地方政府和有關(guān)單位應(yīng)繼續(xù)主動加大尋求政策性金融支持的工作力度，使國有政策性銀行在投入總量、貸款時效、市場份額、導(dǎo)向作用等方面繼續(xù)有力支撐我國水利工程建設(shè)新高潮的資金需求。