淺議灤平縣城防洪標(biāo)準(zhǔn)的確定

□余 正

目前，在確定城市（縣城）防洪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，大都根據(jù)預(yù)測(cè)的近遠(yuǎn)期總?cè)丝谝?guī)模，根據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201-2014）中對(duì)應(yīng)人口的等級(jí)，確定防洪標(biāo)準(zhǔn)。這種方法適用于位于平原的城市，但對(duì)于依河而建的山坡型城市，則可能使防洪標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高，造成資源浪費(fèi)?，F(xiàn)以灤平縣城為例，對(duì)山坡型城市防洪標(biāo)準(zhǔn)的確定提出新的看法。

1.基本情況

《河北省委、省政府關(guān)于推進(jìn)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的建議》明確表示，河北省將要進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展的力度，以建設(shè)京津冀的城市群為平臺(tái)，充分發(fā)揮環(huán)北京核心區(qū)域環(huán)境建設(shè)的生態(tài)作用，把環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈的各重點(diǎn)縣（市）建設(shè)成產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、層次有序、梯度發(fā)展、宜業(yè)宜居的新型城鎮(zhèn)，打造適度規(guī)模、環(huán)境優(yōu)美、獨(dú)具特色、配套完善的現(xiàn)代化衛(wèi)星城鎮(zhèn)的布局結(jié)構(gòu)。在此背景下，灤平縣把握自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，提高現(xiàn)代化新型衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展速度，研究制定了《河北省灤平縣城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃（2013-2030 年）》（以下簡(jiǎn)稱《總規(guī)》）。統(tǒng)籌考慮了各種預(yù)防以及控制洪水對(duì)灤平縣城造成洪災(zāi)的工程措施和非工程措施，《總規(guī)》中的防洪減災(zāi)規(guī)劃是灤平縣城總體規(guī)劃的重要組成部分，其中確定灤平城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)是制定縣城防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)。

2.城市定位

灤平縣隸屬于河北省承德市，坐落于河北省東北部、承德市的西部，地處北京、內(nèi)蒙古、河北的“黃金三角地帶”，一直有首都的“北門(mén)戶”之稱，是溝通京蒙冀的戰(zhàn)略要地。灤平縣位于燕山山脈中段北麓，地貌單元主要為山區(qū)、丘陵和河谷階地?？h城主要分布于牤牛河、興州河及其支流河道兩側(cè)，為典型的依河而建的山坡型城市。根據(jù)《總規(guī)》，灤平縣規(guī)劃城區(qū)范圍北至大屯鎮(zhèn)東院村，西至灤平鎮(zhèn)莊頭營(yíng)村，南至長(zhǎng)山峪鎮(zhèn)西營(yíng)子村，東至灤平鎮(zhèn)窯溝門(mén)村，規(guī)劃總用地面積36.32km2，城市建設(shè)用地面積26.5km2。灤平縣城的城市性質(zhì)為京承生態(tài)經(jīng)濟(jì)走廊上的山水宜居城市。

3.現(xiàn)狀防洪體系

灤平縣規(guī)劃城區(qū)位于牤牛河及興州河的中下游，其洪水主要來(lái)源一是牤牛河、興州河干流洪水；二是牤牛河、興州河兩岸的山洪溝。城市防洪主要保護(hù)目標(biāo)是灤平縣城區(qū)及兩岸村鎮(zhèn)。目前，灤平縣城市防洪體系已基本建立，已形成了上游窟窿山水庫(kù)調(diào)蓄，中下游河道以排為主的格局。

4.城市人口規(guī)模分析預(yù)測(cè)

縣城人口規(guī)模是縣城各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)發(fā)展的重要依據(jù)，所以縣城人口規(guī)模的合理預(yù)測(cè)則是各類縣城規(guī)劃環(huán)節(jié)中最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的任務(wù)之一。一是人口自然增長(zhǎng)。2000 年以來(lái)，除2003年灤平縣人口出生率9.72‰，其他年份均 高 于 10‰，保 持 在 11.11‰～14.47‰；死亡率相對(duì)穩(wěn)定，保持在5.10‰～6.34‰。自然狀態(tài)下人口的增長(zhǎng)率主要取決于出生率的相關(guān)變化，除2003 年自然狀態(tài)下人口的增長(zhǎng)率為3.83‰以外，其他年份保持在5.35‰～8.24‰，2005 年以來(lái)，除 2008 年自然狀態(tài)下人口的增長(zhǎng)率為5.72‰，其他年份保持在6‰～9‰。規(guī)劃期內(nèi)，灤平縣人口自然增長(zhǎng)率將有所下降。2020 年人口自然增長(zhǎng)率控制在8‰ 以內(nèi)，2016-2030 年人口自然增長(zhǎng)率按5‰～7‰計(jì)。二是人口機(jī)械增長(zhǎng)。規(guī)劃期內(nèi)，由于灤平縣加大對(duì)京津產(chǎn)業(yè)承接，進(jìn)一步對(duì)接京津發(fā)展，擴(kuò)大接受京津地區(qū)的輻射程度，人口將進(jìn)一步滯緩人口凈遷出，逐步轉(zhuǎn)為凈遷入。并根據(jù)產(chǎn)業(yè)承接和接受京津人口疏解程度，人口凈遷入的速度和規(guī)模有較大提升。預(yù)計(jì)2015-2020 年灤平縣人口機(jī)械增長(zhǎng)按年均1000 人，遠(yuǎn)期人口機(jī)械增長(zhǎng)按年均1000～2000 人計(jì)。三是暫住人口。規(guī)劃期內(nèi)隨著灤平旅游業(yè)的快速發(fā)展，接待游客規(guī)模將快速增長(zhǎng)，旅游直接就業(yè)和帶動(dòng)相關(guān)就業(yè)人數(shù)快速增加，而隨著第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）的轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)的質(zhì)量和技術(shù)能力水平的飛速提升，其對(duì)吸納暫住人口的比例將有所下降。依據(jù)規(guī)劃游客量測(cè)算旅游直接和帶動(dòng)就業(yè)規(guī)模，確定暫住人口從業(yè)比例，根據(jù)旅游服務(wù)占暫住人口的比例，最終確定規(guī)劃期內(nèi)的暫住人口規(guī)模。基于上述3 種因素，預(yù)測(cè)至2030 年灤平縣中心城區(qū)將達(dá)到24 萬(wàn)人。但根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖咴L和調(diào)查，隨著城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，縣城內(nèi)越來(lái)越多的年輕人去周?chē)蟮某鞘邪l(fā)展，未來(lái)的人口可能達(dá)不到預(yù)期值。

5.防洪標(biāo)準(zhǔn)確定

5.1 一般城市防洪標(biāo)準(zhǔn)確定方法

一般確定城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，均根據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201-2014）中的4.2.1條：“城市防護(hù)區(qū)應(yīng)根據(jù)城市的政治地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)重要性、經(jīng)濟(jì)能力（當(dāng)量規(guī)模）和常住人口區(qū)分為4 個(gè)防護(hù)級(jí)別，各等級(jí)和對(duì)應(yīng)的防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按表 4.2.1 確定?！币?jiàn)表 1。

2030 年灤平縣中心城區(qū)將達(dá)到24萬(wàn)人，根據(jù)上表，灤平縣城市防護(hù)等級(jí)為Ⅲ級(jí)，防洪標(biāo)準(zhǔn)為50-100 年。

5.2 山坡型城市防洪標(biāo)準(zhǔn)確定方法

根據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201-2014）中4.1.2 條：“計(jì)算分析防洪保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的常住人口、耕地、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，應(yīng)該使用對(duì)應(yīng)防洪標(biāo)準(zhǔn)洪水淹沒(méi)范圍內(nèi)的相關(guān)指標(biāo)”，條文說(shuō)明指出在確定依山坡而建的城市保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)這種特點(diǎn)尤為明顯。

考慮灤平縣城地理特點(diǎn)及河系情況，灤平縣城依河而建，由于位于山區(qū)，土地資源較為珍貴，整個(gè)城區(qū)形成順河布置的狹長(zhǎng)型區(qū)域；牤牛河、興州河為縣城主要行洪河道，其中牤牛河自南往北穿城而過(guò)，匯入興州河；興州河位于城區(qū)北側(cè)，自西向東流入灤河。由實(shí)測(cè)地形圖可知，河道兩岸的高程距離河道越遠(yuǎn)，高程越高。通過(guò)分析計(jì)算牤牛河、興州河的設(shè)計(jì)洪水，推算相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的洪水位，并在實(shí)測(cè)的地形圖上繪制20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒(méi)范圍。根據(jù)淹沒(méi)范圍，發(fā)現(xiàn)由于灤平縣城的山坡型城市的特點(diǎn)，部分城區(qū)的地形較高，建基面也較高，位于20 年和50 年一遇洪水的淹沒(méi)范圍之外，其中，20 年一遇淹沒(méi)范圍面積約9.8km2，對(duì)應(yīng)人口約9.0 萬(wàn)，50 年一遇淹沒(méi)范圍面積約11.8km2，對(duì) 應(yīng) 人 口 約 10.7 萬(wàn) 。 雖 然2030 年預(yù)測(cè)的灤平縣城區(qū)總體人口將達(dá)到24 萬(wàn)人，但20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒(méi)范圍人口均小于20 萬(wàn)人。

根據(jù)《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201-2014）及淹沒(méi)范圍內(nèi)的人口，確定城區(qū)防護(hù)等級(jí)為Ⅳ級(jí)，防洪標(biāo)準(zhǔn)為20-50 年。由于灤平縣城為一般重要城市，經(jīng)濟(jì)規(guī)模也較小，同時(shí)縣城近期內(nèi)實(shí)施的牤牛河、興州河的防洪治理工程都是按20 年一遇設(shè)計(jì)的，有的已經(jīng)實(shí)施完成，有的正在實(shí)施。綜上因素考慮，灤平縣城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)定為20 年一遇較為合理。

6.相關(guān)對(duì)策建議

由于洪水的隨機(jī)性以及人類對(duì)洪水認(rèn)知能力的局限性，如果采用工程上的防護(hù)措施，那么在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力下，一定只能達(dá)到與能力水平相一致的防洪工程措施，而且無(wú)論防洪標(biāo)準(zhǔn)確定得多高，都會(huì)可能發(fā)生（從統(tǒng)計(jì)概率上）超標(biāo)準(zhǔn)洪水，從而人為造成更大的洪災(zāi)。如果人為把防洪標(biāo)準(zhǔn)定得很高，不但從經(jīng)濟(jì)上不合理，而且局限于現(xiàn)實(shí)中能達(dá)到的經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力，也不可能實(shí)施完成，所以城市防洪標(biāo)準(zhǔn)并不是定得越高就越安全，同時(shí)更不能說(shuō)把城市防洪標(biāo)準(zhǔn)定得越低越合理。為了客觀得確定城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，水利工作者應(yīng)根據(jù)城市的實(shí)際情況，一切從事實(shí)出發(fā)。灤平縣城為山坡型城市，除部分人口位于20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒(méi)范圍以外，該部分人口能否納入確定防洪標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題，可以從實(shí)際淹沒(méi)人口、近期實(shí)施工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)等多方面因素來(lái)綜合確定其防洪標(biāo)準(zhǔn)。

城市的防洪安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素之一，而城市防洪標(biāo)準(zhǔn)的確定對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)是一個(gè)極為重要的議題，同時(shí)也是水利部門(mén)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，所以需要水利、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)城市的重要性、常住人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，并結(jié)合城市的實(shí)際情況綜合確定。