石先闖,高立川
(1.承德市水土保持科學(xué)研究所,河北 承德 067000;2.灤平縣水務(wù)局,河北 灤平 068250)
水土是人類社會賴以生存的基礎(chǔ),嚴(yán)重的水土流失會導(dǎo)致基礎(chǔ)破壞,影響人類生存。為了治理水土流失改善生態(tài)環(huán)境,必須做好頂層設(shè)計。水土保持規(guī)劃是水土流失治理成敗與否的綱領(lǐng)性文件,只有在實際調(diào)查的基礎(chǔ)上才能編制出科學(xué)合理的規(guī)劃。承德作為京津冀水源涵養(yǎng)區(qū),要把握這一定位必須在規(guī)劃中體現(xiàn)水源涵養(yǎng)這一主線,但在實際的規(guī)劃設(shè)計中,由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失真、時間短任務(wù)重、人員配備、技術(shù)裝備等客觀因素影響,致使規(guī)劃存在很多問題,規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性、實用性和前瞻性有待進(jìn)一步驗證。從目前情況看,水土保持規(guī)劃主要存在以下幾個問題。
承德地處河北省東北部,處于華北和東北2 個地區(qū)的連接過渡地帶,地接京津,背靠蒙遼,屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)[1]。承德市地形復(fù)雜多變,地勢由西北向東南階梯下降,壩上為高原區(qū),壩下為山地丘陵區(qū),連接區(qū)域為接壩地區(qū)[2];屬北溫帶大陸性燕山山地季風(fēng)氣侯,全市國土總面積39 519 km2,轄八縣三區(qū),各縣經(jīng)濟發(fā)展層次不齊[3]。經(jīng)濟發(fā)達(dá)的縣編纂出版了一些涉及水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的志書,如《豐寧水利志》《豐寧木本植物志》等[4],但這些志書資料基本都是20世紀(jì)八九十年代整理匯編的,隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,社會發(fā)生了巨大的變化,對周邊環(huán)境造成了巨大的破壞,八九十年代的數(shù)據(jù)已經(jīng)失真,基本不能反映真實的情況。隨著科技的不斷發(fā)展,3S 技術(shù)、衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等新科技極大地改變了以往水土保持方面數(shù)據(jù)收集整理應(yīng)用的方式,運用這些新技術(shù)可以獲得十分準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),獲得這些數(shù)據(jù)要進(jìn)行大量的解譯,投資成本巨大。水土保持設(shè)計單位往往采用低成本獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)性的工作,成本低數(shù)據(jù)就有可能失真,即使是已經(jīng)審定公開的資料,由于當(dāng)時的技術(shù)條件和水平限制,現(xiàn)在看來有些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性也有待進(jìn)一步考證。高成本獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對比較真實,但是設(shè)計單位沒有盈利空間,缺乏主動意識去獲取。因此,各行業(yè)部門應(yīng)加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計整理,但這一工作需要投入巨大的人力、物力和財力才能完成,只能以政府投資為主、其他投資為輔。
水土保持規(guī)劃涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)、林業(yè)草原、氣象、水利等行業(yè),在以行業(yè)規(guī)劃為主的前提下,合理考慮各行各業(yè)的規(guī)劃,這就對水土保持規(guī)劃過程涉及的人員構(gòu)成提出了較高的要求,目前的人員構(gòu)成基本不能滿足。人員構(gòu)成存在問題如下。
各縣市的水土保持規(guī)劃主要由當(dāng)?shù)氐乃?guī)劃設(shè)計院或者水土保持相關(guān)設(shè)計單位完成,由于技術(shù)人員對水土保持規(guī)劃的總體性把握不強,不能因地制宜地根據(jù)地形、侵蝕類型、地質(zhì)構(gòu)造、土壤植被、流域特點等因素[5]開展工作。在國家級、省級和市級的水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)上必須科學(xué)合理劃分縣級以下的水土保持分區(qū),如果設(shè)計人員對縣區(qū)水土保持沒有總體上的認(rèn)識,那么設(shè)計人員在有限的時間內(nèi)做出的水土保持規(guī)劃是否符合實際情況就值得商榷。
水土保持規(guī)劃要求設(shè)計人員的綜合能力較強,但設(shè)計單位水土保持技術(shù)人員能力普遍較弱。一是因為水土保持是個綜合性的學(xué)科,規(guī)劃又是一項頂層設(shè)計層面的工作,這就要求設(shè)計人員應(yīng)具有多年水土保持實踐經(jīng)驗,同時具備較高的理論水平,能總體上把握水土保持規(guī)劃的核心,但受制于體制約束,真正達(dá)到這種水平的畢竟屬于少數(shù),而水土保持規(guī)劃不僅要得急而且多,設(shè)計人員的水平參差不齊,他們做出的規(guī)劃自然千姿百態(tài),批準(zhǔn)、審核、審定往往流于形式,沒有起到應(yīng)有的作用。二是大型甲級設(shè)計院水土保持規(guī)劃的工作量大,根本沒有時間去完成相對較小的規(guī)劃,而其他能力相對較弱的設(shè)計公司完成的水土保持規(guī)劃就較粗糙。三是水土保持規(guī)劃往往就是一個工作人員設(shè)計完成的,單個人對事物的認(rèn)知畢竟有局限性,加上參與規(guī)劃編制的時間不多,積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)很少,滿足不了實際需要。
各縣市水土保持配備人員不合理,有的縣水土保持從業(yè)人員多且從業(yè)時間長,對區(qū)域內(nèi)的水土流失現(xiàn)狀、水土保持工程、水土流失治理效果等情況能做到心中有數(shù)[6]。但有些縣水土保持從業(yè)人員調(diào)動頻繁,對水土保持缺少客觀實際的了解??上攵?,作為水土保持規(guī)劃的業(yè)主方,如果提供不了太多有價值的信息,或者提的要求和實際不符,那么僅僅依靠設(shè)計人員在有限的時間內(nèi)做出比較符合實際的水土保持規(guī)劃十分困難。
水土保持規(guī)劃審查時,僅有水土保持方面的專家,缺少其他相關(guān)行業(yè)的專家,導(dǎo)致有些數(shù)據(jù)把握性較差,比如社會經(jīng)濟、河流水文、地質(zhì)構(gòu)造情況等。只有水土保持方面的專家只能最大程度地保證本行業(yè)方面的權(quán)威性,但很有可能與其他行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生沖突矛盾,導(dǎo)致規(guī)劃落實不到位,出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。
目前,在規(guī)劃編制過程中從各縣獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)絕大部分不盡準(zhǔn)確或者出現(xiàn)缺項少項,這樣就給設(shè)計人員帶來極大的難度。原因是因為當(dāng)時的技術(shù)條件、人員素質(zhì)、科技水平等因素影響,這種調(diào)查類的數(shù)據(jù)往往是自下而上統(tǒng)計出來的,在統(tǒng)計的過程中又存在人為的調(diào)整變通,下面能力有限也沒有進(jìn)行數(shù)據(jù)驗證,真實性和準(zhǔn)確性有待考證,設(shè)計單位要進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查人手又不夠[7]。在國家級、省級和市級水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行了縣一級的水土保持規(guī)劃編制,根據(jù)承德市的實際情況,從鄉(xiāng)一級進(jìn)行了分區(qū)的劃分,這與目前存在的實際情況并不相符,有些村本應(yīng)該并入別的分區(qū)或者2個區(qū)都有。
設(shè)計人員往往在單位根據(jù)業(yè)主方給出的資料就做出了水土保持規(guī)劃設(shè)計報告,基本就沒有去現(xiàn)場,或者去現(xiàn)場看了幾處,在沒有充分調(diào)查的基礎(chǔ)上做出來的規(guī)劃設(shè)計報告基本不切合實際。要做好一個縣的水土保持規(guī)劃,就應(yīng)該對全縣的基本情況做一個全面深入的調(diào)查。這就要求當(dāng)?shù)厮帘3种鞴懿块T工作人員對這個縣的水土保持內(nèi)容全面了解,這樣設(shè)計人員才能在其帶領(lǐng)下查勘現(xiàn)場,從水土保持角度考慮規(guī)劃應(yīng)該怎么做,在充分交流的基礎(chǔ)上看看再有什么需要進(jìn)一步補充和完善。
規(guī)劃編制人員根據(jù)水土保持規(guī)劃大綱,結(jié)合現(xiàn)場實際情況、基礎(chǔ)數(shù)據(jù),完成水土保持規(guī)劃編制。水土保持規(guī)劃是個大的綱領(lǐng)性規(guī)劃,隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展,比較先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)得到了廣泛應(yīng)用,比如衛(wèi)星、無人機、3S 等,通過這些手段獲取的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來的數(shù)據(jù),這就要求我們用新的數(shù)據(jù)去編制水土保持規(guī)劃。
為了治理好水土流失、建設(shè)生態(tài)文明社會,水土保持作為一個重要抓手,其規(guī)劃對于水土保持工作具有重要的指導(dǎo)意義。水土保持規(guī)劃是一項系統(tǒng)性工程,需要全社會各部門協(xié)同合作、共同努力才能落實到位,在實施過程中不可避免會遇到各種困難。為了順利實施好規(guī)劃,并使規(guī)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo),必須采取措施保障規(guī)劃的順利開展。筆者認(rèn)為,需要從以下幾個方面著手。
地方政府作為水土保持生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者,應(yīng)充分發(fā)揚主人翁精神,成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組,專項領(lǐng)導(dǎo)小組由水利、自然資源、環(huán)境保護、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、林業(yè)草原、發(fā)展與改革、財政等多部門組成,以水利部門為具體的實施者,各有關(guān)部門按照職責(zé)密切配合,加強溝通了解,使規(guī)劃真正符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況且切實可行,爭取規(guī)劃的目標(biāo)落到實處[8]。在設(shè)計和落實的過程中,能夠及時處理各種復(fù)雜棘手的問題,人多力量大,人多主意多,集聚大家的智慧才能把水土保持規(guī)劃和落實做好,順應(yīng)科學(xué)發(fā)展和社會潮流。同時,水利部門要牽頭抓好任務(wù)落實和監(jiān)督檢查,各部門協(xié)同配合。
水土保持規(guī)劃應(yīng)切合地方政府各種規(guī)劃或者專項規(guī)劃,規(guī)劃要落實到位必須要有相應(yīng)的保障體系,并以此為契機制定更為翔實的專項規(guī)劃和實施方案,結(jié)合地域特色帶動水土保持的發(fā)展;同時,應(yīng)把水土保持的目標(biāo)和任務(wù)分解到人,落實主體責(zé)任,推動問責(zé)機制的形成。把水土保持規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)則中,將各部門資金整合到水土保持相關(guān)項目里,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、高效經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟,帶動當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展經(jīng)濟,提高收入水平,實現(xiàn)綠色崛起,形成良性生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式。
沒有資金扶持,任何產(chǎn)業(yè)都得不到長足發(fā)展,水土保持亦然。為此,應(yīng)把水土保持的經(jīng)費納入年度計劃和財政預(yù)算,以確保一段時間內(nèi)水土保持工作的開展。治理水土流失是一項長期艱巨的任務(wù),僅僅依靠國家的資金投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,應(yīng)鼓勵各種社會資本進(jìn)入這個行業(yè),通過減免或少征收稅,并在技術(shù)、資金、人才等方面給與支持,形成全社會共同參加治理水土流失的新工作格局,如支付寶的螞蟻森林很好地治理了土地沙漠化。積極探索新的資金扶持模式,如成立水土保持基金、個人治理成功土地使用權(quán)歸個人一段時間。
目前存在水土保持人才缺失的問題。由于地域特色,承德接壩地區(qū)兼具風(fēng)侵和水侵,同時加上凍融侵蝕,到目前為止并沒有弄清楚三者之間內(nèi)在聯(lián)系,更沒有形成科學(xué)的治理體系,人才的建設(shè)必需而且必要。為此,要形成領(lǐng)頭人帶領(lǐng)技術(shù)骨干、普通技術(shù)人員的人才培養(yǎng)模式,使人才建設(shè)適應(yīng)當(dāng)前水土保持工作需要。