“超網(wǎng)格化”治理——緊急狀態(tài)下城市社區(qū)治理形態(tài)分析

李記華

（中共上海市委黨校，上海200233）

緊急事件發(fā)生時，城市社區(qū)將會受到最為直接的沖擊與較為嚴峻的考驗。新冠疫情蔓延之初，人類對其認識不足，為了阻止病毒進一步傳播，降低人員流動、加強人員排查是必須的措施，這些措施最終將會由城市社區(qū)進行落實，因此我國城市社區(qū)在疫情防控中扮演著十分重要的角色。原有的城市社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)在疫情防控的要求下相應地發(fā)生轉變，如何理解疫情防控下城市社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)的轉變，對提升社區(qū)治理現(xiàn)代化有較大的啟示意義。

一、“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)出現(xiàn)的背景

2019年12月新冠疫情在我國爆發(fā)，新冠病毒的傳播速度快、傳染性強、傳播范圍廣。在沒有特效藥的情況下，只有降低社會流動、精準排查相關人員才能有效切斷病毒傳播途徑，及時救治感染人員，最終遏制病毒傳播?！俺W(wǎng)格化”治理形態(tài)在此背景之下形成。

（一）疫情防控下社區(qū)的轉變

在城市中，疫情防控工作緊緊依賴社區(qū)，原因在于該工作涉及到每個居民，而只有社區(qū)這一組織才有可能與居民進行面對面接觸。疫情爆發(fā)屬于非常態(tài)情形，是一種短時間內周圍環(huán)境的巨大改變，隨之改變的是社區(qū)居民日常生活與自我感受。一是社區(qū)居民恐慌增加。新病毒的傳播使得謠言四起，特別是前期缺少官方權威說明，有人在網(wǎng)絡上制造恐慌。由此也導致居民的社會信任感降低，在極大壓力、不確定性以及恐慌之下人們對他人、政府、醫(yī)院等對象自然會產(chǎn)生不信任，反過來彼此之間的不信任進一步加劇了恐慌，如此惡性循環(huán)，非理性行為頻發(fā)。二是社區(qū)居民正常生活秩序被打亂。由于疫情管控工作會進行必要的社會“隔離”，限制人員流動，居民們不得不放棄常規(guī)計劃與活動，同時還面臨基本生活物資獲取途徑改變的問題。在家隔離時，居民對生活的巨大改變感到不適應。三是社區(qū)管理壓力增大。正常情況下社區(qū)管理的事務大都是常規(guī)事項，社區(qū)管理資源配備齊全。但新冠疫情則是極為罕見的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且該事件還涉及居民的生命健康，這就一定程度上增大了社區(qū)管理的壓力。鑒于社區(qū)發(fā)生的變化，為了應對新冠疫情，社區(qū)治理的方式、結構需要相應地發(fā)生轉變。

疫情屬于突發(fā)事件，本文稱之為緊急狀態(tài)是因為疫情防控過程中涉及到了法律、權力以及權利等問題。但這里的緊急狀態(tài)不是法律意義上的緊急狀態(tài)，法律意義上的緊急狀態(tài)是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關依照憲法、法律規(guī)定的權限決定并宣布局部地區(qū)或全國實行的一種臨時性的嚴重危機狀態(tài)［1］。而我國在疫情防控時并沒有宣布我國進入緊急狀態(tài)。因此這里提及的緊急狀態(tài)更確切地說一種緊急的自然狀態(tài)，是一種非常態(tài)的緊急情況，這種情況下管控工作表現(xiàn)出人員全面性、社會重大影響性以及時間延續(xù)性等特點。

（二）緊急狀態(tài)下社區(qū)治理形態(tài)的轉變

在緊急狀態(tài)之下，社區(qū)治理形態(tài)會發(fā)生相應變化以適應新情況，但變化的基礎則是原有的社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)。近些年來我國城市社區(qū)在不斷推進、完善社區(qū)網(wǎng)格化治理工作，以網(wǎng)格化治理統(tǒng)領整個城市社區(qū)，推進社區(qū)治理。網(wǎng)格化治理是將社區(qū)以面積、居民區(qū)、人口等為單位劃分為一個個網(wǎng)格，以此成為“塊狀”。而目的則是為了打破科層制下各部門之間的阻隔，實現(xiàn)“條”在“塊”下的相互配合，以滿足社區(qū)居民的需求。而其中運用到的方法隨著技術的發(fā)展越來越數(shù)字化、科技化，追求精準科學有效的社區(qū)管理。社區(qū)網(wǎng)格中“塊”的網(wǎng)格化是“條”的基礎，“條”的網(wǎng)格化是對“塊”的充實?！皦K”是一個框架，而“條”則是內容［2］。網(wǎng)格的結合點在網(wǎng)格指導員，社區(qū)網(wǎng)格化治理加強了條線部門間的聯(lián)系，進一步減輕部門壓力，是一種機制創(chuàng)新，使得社區(qū)管理更緊密。

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)在面臨緊急狀態(tài)時表現(xiàn)出幾大問題。一是社區(qū)網(wǎng)格的稀疏問題。疫情防控工作幾乎涉及到社區(qū)所有居民，但網(wǎng)格員數(shù)量不足，就造成網(wǎng)格出現(xiàn)漏洞，有些居民被忽視。二是社區(qū)網(wǎng)格運作不夠專業(yè)化。疫情時有特殊需求的居民以及弱勢群體需要得到更專業(yè)化的照顧，此時僅靠社區(qū)網(wǎng)格員是完全不夠的，社區(qū)網(wǎng)格員不具備解決這些具體問題的專業(yè)能力。三是社區(qū)網(wǎng)格的傳導過長。常規(guī)狀態(tài)下社區(qū)事件反饋時間可長可短，影響不大。但緊急狀態(tài)下，反饋時間是越快越好，否則會造成嚴重后果。這就需要部門間進行扁平化配合，最好能夠做到實時反應。在此基礎上，城市社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)演變?yōu)椤俺W(wǎng)格化”治理形態(tài)來適應緊急狀態(tài)。

二、“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)的構成

“超網(wǎng)格化”治理是在疫情防控的緊急狀態(tài)下以社區(qū)基本網(wǎng)格為基礎，由基層政府主導，社區(qū)內外主體之間相互配合，通過統(tǒng)一領導與群防共治機制來發(fā)揮社區(qū)服務與管理功能的社區(qū)治理行為?！俺W(wǎng)格”治理形態(tài)是通過內網(wǎng)主導的服務功能與外網(wǎng)主導的管控功能一同保障疫情期間社區(qū)穩(wěn)定，并有效地阻止了疫情進一步傳播。內網(wǎng)與外網(wǎng)的有效鏈接在于統(tǒng)一領導與群防共治兩大機制。

（一）“超網(wǎng)格化”治理中的內網(wǎng)與外網(wǎng)

“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)中的內網(wǎng)是指社區(qū)內部的協(xié)作結構，包括“三駕馬車”聯(lián)動以及網(wǎng)格員間的相互協(xié)作，保障社區(qū)服務功能。居委會、業(yè)委會、物業(yè)是社區(qū)的“三駕馬車”。其中居委會具有行政傾向，掌握居民的基本情況；業(yè)委會是居民權益的表達組織，掌握居民的基本需求；物業(yè)作為業(yè)主聘請的管理社區(qū)日常事項的專業(yè)組織，掌握社區(qū)物品管理的專業(yè)能力。在疫情防控期間，居委會配合上級部門，提供居民基本資料并主動聯(lián)系居民，了解居民的基本情況。業(yè)委會則搜集居民的需求，并通過互助的方式解決部分居民的困難。物業(yè)則派出專門的人員維護好社區(qū)的基礎設施，保持社區(qū)基礎設施的正常運轉?！叭{馬車”相互配合，將服務居民，滿足居民的需求作為第一核心任務。內網(wǎng)極大地夯實了社區(qū)疫情防控基礎，維持了社區(qū)正常運轉。網(wǎng)格員作為網(wǎng)格的核心，承擔“上傳下達”的責任。疫情防控期間，網(wǎng)格員發(fā)揮自身優(yōu)勢，深入每家每戶了解情況并及時反饋，進一步密集了網(wǎng)格，維護了網(wǎng)格的覆蓋性。

“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)中的外網(wǎng)是指社區(qū)外部力量對社區(qū)的幫助，主要包括社會組織與駐區(qū)單位參與以及干部下沉社區(qū)，保障了社區(qū)管控。近幾年城市社區(qū)積極培育的社會組織在疫情防控期間作用明顯，各種類型的社會組織通過發(fā)揮社會工作、心理咨詢等專業(yè)化能力來凝聚居民，減輕社區(qū)恐慌。與政府相比，社會組織更具有靈活性以及較強的專業(yè)性，在疫情防控工作中能夠以自身專業(yè)能力彌補社區(qū)與政府的不足。對于那些在單位管轄下的員工居住區(qū)域，社區(qū)需要駐區(qū)單位的協(xié)助才可以將其納入社區(qū)網(wǎng)格。另外駐區(qū)單位的組織化程度較高，對單位內部人員的情況掌握較準確，有助于疫情情況的排查。單位內部不乏各領域的專業(yè)人士，能夠有效充實抗疫隊伍。常態(tài)時期在社區(qū)減負和政府行政事務社區(qū)準入制度的規(guī)范下，基層政府與社區(qū)自治組織之間已基本上形成了相對規(guī)范的工作性互動。但在疫情嚴重的非常時期，因整個黨政機關系統(tǒng)普遍緊急動員和行動，導致各級政府條線部門大量行政事務和疫情統(tǒng)計工作瞬間下沉，按照屬地負責的原則下沉到街居層面，使得基層社區(qū)網(wǎng)格的壓力空前增大，形成了嚴重的堵塞［3］。網(wǎng)格中工作人員的數(shù)量需要增加，因此各級干部下沉到社區(qū)成為了“超網(wǎng)格化”治理的一大舉措。

（二）統(tǒng)一領導與群防共治機制

內網(wǎng)與外網(wǎng)的有效運行與銜接的關鍵在于組織、動員與團結各主體參與疫情防控，彼此之間形成合力。這需要具體的管理機制，主要包括自上而下的統(tǒng)一領導機制以及自下而上的群防共治機制。

統(tǒng)一領導機制是“超網(wǎng)格化”治理的核心要素，各主體之間的合作與協(xié)調需要統(tǒng)一的領導機構，方可實現(xiàn)有效的組織與動員，方可合理地調配資源?；鶎狱h組織在社區(qū)疫情防控中扮演了統(tǒng)一領導的角色，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是價值引領。黨中央將人民生命健康擺在首位，強調“疫情就是命令，防控就是責任”?；鶎狱h組織則通過各種宣傳方式，動員各主體團結在一起共同對抗疫情。二是組織領導?！叭{馬車”、社會組織、社區(qū)干部以及駐區(qū)單位等主體之間的組織結構在基層黨組織的統(tǒng)一安排協(xié)調之下，實現(xiàn)了資源統(tǒng)一調配。

群防共治機制是“超網(wǎng)格化”治理中基層群眾力量的體現(xiàn)。群防共治依賴居民之間的守望相助，團結自治。疫情防控最終涉及每一名居民，內、外網(wǎng)的形成脫離不開居民之間的努力與團結。此次疫情防控期間群防共治機制主要體現(xiàn)在社區(qū)網(wǎng)格中由居民組成自治小隊、志愿者小隊等自治小組織。社區(qū)黨員通過發(fā)揮先鋒模范作用，帶動網(wǎng)格員、樓組長以及熱心居民參與疫情防控。樓組長與社區(qū)志愿者在居民情況摸排、居民健康監(jiān)測、居民需求滿足等方面都發(fā)揮了重要作用。

三、“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)的優(yōu)勢及原因

超網(wǎng)格化治理形態(tài)在內、外網(wǎng)的共同作用下顯示出極大的優(yōu)勢，主要包括促進多主體協(xié)作、精準定位居民需求、快速科學解決問題以及凝聚人心，增強社區(qū)共同體意識。黨的強大組織化動員能力與新科技的支撐是“超網(wǎng)格化”治理具備這些優(yōu)勢的主要原因。

（一）超網(wǎng)格化治理形態(tài)的優(yōu)勢

內、外網(wǎng)的主體有居委會、業(yè)委會、物業(yè)、網(wǎng)格員、社會組織、駐區(qū)單位以及下沉干部等，這些主體分別代表著社區(qū)、社會、政府、市場等不同領域的力量?！俺W(wǎng)格”將這些主體聚合到一起，并促進彼此間的協(xié)調合作，快速解決社區(qū)問題。實踐中對居民的需求實施精準化收集，確保不落下任何居民的要求，并動用資源幫助解決。例如疫情期間有老人患有三高，對食物有特殊的要求，社區(qū)了解到之后會針對個人的要求進行餐飲定制。而這些問題的反饋都不需要面對面，基本上靠社交網(wǎng)絡平臺進行溝通。在常態(tài)化下，居民與政府、居民與居民之間的聯(lián)系沒有如此之多，而緊急狀態(tài)下這些主體之間的聯(lián)系增多，共同面對疫情，這極大地增強了社區(qū)的凝聚力。社區(qū)共同體是社區(qū)治理追求的目標，而社區(qū)共同體的形成需要責任與義務的合理分配，疫情期間居民們在一定程度上認識到了自己該有的責任與義務，從而增強了社區(qū)共同體意識［4］。

（二）“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)優(yōu)勢形成的原因

一是制度原因。疫情期間，黨員分布在社會各個領域，發(fā)揮著模范帶頭作用?；鶎狱h組織在調集資源、發(fā)布命令、統(tǒng)一指揮方面發(fā)揮了不可替代的作用。政府、社會、市場都是疫情防控參與主體，其中中國共產(chǎn)黨是參與主體的核心。只有協(xié)調好多元主體之間的關系，發(fā)揮出多元主體的合力，才能有效防控疫情。當時的情況是各方力量大小不一、缺乏一定的合作機制與動力，而中國共產(chǎn)黨有能力、有信心起到協(xié)調各方的作用，中國共產(chǎn)黨有強大的組織化動員能力。強大的組織化動員能力來源于兩個方面，一是強大的組織系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨從黨員到黨中央有一套完整的組織體系，其覆蓋到中國社會的方方面面。黨中央具有強大的號召能力，各領域黨組織與黨員對黨中央有極大的忠誠度。中國共產(chǎn)黨對中共黨員的思想教育工作毫不放松，不斷提高中共黨員的政治覺悟，保持黨的純潔性與統(tǒng)一性。二是中國共產(chǎn)黨沒有其自身特殊的利益，中國共產(chǎn)黨代表最廣大中國人民的根本利益，這一點非常重要。“一切為了群眾，一切依靠群眾”，中國共產(chǎn)黨始終與中國人民站在一起，疫情期間黨的身影與人民時刻相隨。因為每一個中共黨員都必須做到全心全意為人民服務，同時中國共產(chǎn)黨在百年發(fā)展歷程中不忘初心，始終堅持為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。

二是科技原因。近幾年隨著智能社區(qū)的建設，城市社區(qū)在安防、生活方面普遍運用了互聯(lián)網(wǎng)與人工智能技術。社區(qū)管控中比較重要的是人員信息搜集，包括人臉信息、出行信息、身體狀況信息等。進出社區(qū)的測溫系統(tǒng)以及人性化的“健康碼”都首創(chuàng)于城市社區(qū)，城市社區(qū)運用大數(shù)據(jù)能夠方便快捷地實現(xiàn)精準化管理。另外對于城市社區(qū)居民的基本生活需求，也依托于微信群等網(wǎng)絡交流平臺進行統(tǒng)一收集，再統(tǒng)一滿足。這樣就能精準地服務居民，實現(xiàn)社區(qū)有效治理。

四、“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)的局限及應對

城市社區(qū)超網(wǎng)格化治理形態(tài)是在緊急狀態(tài)下生成的，實現(xiàn)了有效防控疫情的目標，并提升了社區(qū)居民間的凝聚力。同時鞏固了社區(qū)治理的機制，促進社區(qū)治理主體之間的協(xié)作。但不可否認的是，在緊急狀態(tài)下形成的治理形態(tài)存在一定的局限性，突出表現(xiàn)為以下幾個問題。

一是上級干部下沉后與基層工作人員合作不協(xié)調的問題?？茖芋w制下形成的上下級關系在常態(tài)機制下是被嚴格遵守的，一般不會出現(xiàn)越級的現(xiàn)象。但疫情防控期間，干部們都下沉到基層社區(qū)，他們的身份不再是領導而是社區(qū)工作的協(xié)助者，如何協(xié)調社區(qū)工作者與干部的合作關系成為需要解決的問題。前期沒有相關文件具體規(guī)定干部如何下沉，如何沉到底，這就造成了有的干部下沉后不僅沒有減輕基層負擔，反而需要基層抽出時間來“照顧”。這不是干部懶政的問題，而是職責不清晰造成的。另外，干部下沉之后，各種任務隨之下沉，各個部門的考核也隨之下沉。表現(xiàn)最突出的就是填數(shù)據(jù)表格，每個部門只要下沉必定要填許多的表格，這耗散了基層工作者的大量精力。

二是社區(qū)居民參與不足的問題?？v觀城市社區(qū)抗疫的全過程，會發(fā)現(xiàn)參與主體中大多數(shù)居民本身沒有怎么出現(xiàn)。一方面是由于疫情需要民眾呆在家中，減少流動。但更重要的一方面是緊急狀態(tài)下居民很難被調動起來，難以形成居民自身組織的力量，大多依靠的還是網(wǎng)格工作人員。這反映出平時大多數(shù)居民與社區(qū)工作的聯(lián)系太少，想要在緊急狀態(tài)下喚起大家的積極性就顯得比較困難。但在社區(qū)危機的狀態(tài)下努力動員和激活社區(qū)居民自下而上的參與力量，是社區(qū)取得抗擊疫情勝利的關鍵［5］。

三是行政化傾向濃厚。社區(qū)居民參與不足反映出居民自治能力弱，而政府的能力較強，兩者能力不成正比。超網(wǎng)格化治理形態(tài)中的主導者是基層政府，駐區(qū)單位很多且是行政事業(yè)單位，網(wǎng)格員大多是居委會指派的，而即使是社會組織，其擁有的資源也有限，很大程度上還是依靠政府來提供大部分資源。行政力量強大帶來的結果是行政化嚴重，而單純的行政化難以創(chuàng)新社區(qū)治理，社區(qū)治理應當需要各方的努力。

雖然超網(wǎng)格化治理形態(tài)具有這些局限性，但我們不能夠對此失望，而應當針對突出問題尋求解決措施。

首先要深刻理解網(wǎng)格化治理的內涵，網(wǎng)格化治理不是對社區(qū)進行簡單地網(wǎng)格劃分，也不僅僅是設置了一個新的治理機構或層級。網(wǎng)格化治理是通過整合各主體間的資源，發(fā)揮合力，便捷高效地推進社區(qū)治理［6］。因此如何整合社區(qū)治理各參與主體之間的力量，協(xié)調多主體之間的關系是重中之重。具體來說就是如何在城市社區(qū)治理中既有效發(fā)揮政府各部門的作用，又發(fā)揮黨組織、社會組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)等主體的作用，如何協(xié)調彼此，使彼此既和諧相處又各放異彩。然后應當增強社區(qū)居民凝聚力，促進社區(qū)共同體的形成，這樣才能夠提升社區(qū)的抗擊打能力。無論外部力量多么強大，社區(qū)居民內部若是不團結，社區(qū)的整體能力是不會強的。只有社區(qū)居民之間有了共識，有了責任感，對社區(qū)有歸屬感，社區(qū)才能夠共同抵抗外部環(huán)境的侵擾。疫情期間，社區(qū)的共識進一步增強，有許多居民給出了有益的意見，為疫情防控做出了貢獻，這就是社區(qū)居民凝聚力提升帶來的積極結果。

五、小結

新冠疫情對我國城市社區(qū)的沖擊是前所未有的，對社區(qū)治理形態(tài)的考驗極大。常規(guī)狀態(tài)下的社區(qū)網(wǎng)格化治理形態(tài)隨著環(huán)境的改變發(fā)生了轉變，具體表現(xiàn)為逐步增強了多主體間的協(xié)作，發(fā)揮了服務與管控的能力。緊急情況不僅僅會暴露出現(xiàn)有治理形態(tài)的問題，同時也能夠催生新的治理形式。

通過分析緊急狀態(tài)下城市社區(qū)治理形態(tài)的轉變，分析其新的構成以及存在的問題，能夠為后疫情時期城市社區(qū)治理體系現(xiàn)代化提供經(jīng)驗。疫情是一次危機，同時也是一次轉機，對于城市社區(qū)治理來說更是這樣。城市社區(qū)治理的短板在哪里？社區(qū)治理需要達到的目標是什么？如何鞏固社區(qū)治理體制？這些問題的答案都隱藏在緊急狀態(tài)下社區(qū)治理形態(tài)的轉變之中。對疫情防控下的“超網(wǎng)格化”治理形態(tài)進行深入的考察與研究，也是我們進一步認識中國基層社會，推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的契機?！?/p>