民法典綠色條款實(shí)施對土壤污染修復(fù)責(zé)任法律制度的影響

肖 強(qiáng)，趙騰宇

（天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津300387）

2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），標(biāo)志著我國正式進(jìn)入民法典時(shí)代。綠色作為我國基本的發(fā)展理念，在《民法典》中充分展現(xiàn)，承載著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要使命。近年來土壤污染問題日益凸顯，對業(yè)已污染的土壤進(jìn)行修復(fù)既關(guān)系到社會(huì)公共利益也關(guān)系到公民的私人權(quán)益，《民法典》已將生態(tài)環(huán)境修復(fù)理念制度化在侵權(quán)責(zé)任編中予以規(guī)定，以此為切入點(diǎn)重新審視我國土壤污染修復(fù)責(zé)任制度，對其中不足予以完善，以期改善土壤生態(tài)環(huán)境，保障土壤環(huán)境利益，加快生態(tài)文明建設(shè)。

一、民法典“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”條款對土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系的補(bǔ)充

（一）民法典“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”條款評析

《民法典》在侵權(quán)責(zé)任編中以專章的形式規(guī)定了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，開創(chuàng)性地將生態(tài)破壞行為涵蓋在侵權(quán)范圍之中，并針對生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定了懲罰性賠償與生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度，在民法領(lǐng)域首次回應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的具體現(xiàn)實(shí)需求。

《民法典》第1234條首先強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)，而且賦予了有關(guān)主體在侵權(quán)人不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)的代為修復(fù)權(quán)利，因此民法典“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”條款實(shí)質(zhì)上只是對生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的兩種權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，并非直接調(diào)整生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為。根據(jù)該條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)主體是違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人，與此對應(yīng)的修復(fù)請求權(quán)主體以及代為修復(fù)權(quán)利主體指國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織，具體包括環(huán)境行政代履行主體與環(huán)境公益訴訟主體。生態(tài)環(huán)境修復(fù)應(yīng)當(dāng)被限制合理的期限，一旦生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)主體未在合理的期限內(nèi)完成修復(fù)，將觸發(fā)代為修復(fù)程序的啟動(dòng)條件。代為修復(fù)意味著代為修復(fù)權(quán)利主體可以自行或委托他人進(jìn)行修復(fù)，相關(guān)費(fèi)用由生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)主體承擔(dān)。代為修復(fù)起源于環(huán)境行政代履行這一公法制度，通過公權(quán)力主體的引入來實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境公共利益的保護(hù)，體現(xiàn)了私法公法化的傾向[1]。事實(shí)上，《民法典》并不是純粹的私法，雖然其主要基于個(gè)人權(quán)益來調(diào)整平等主體之間的民事關(guān)系，但是也包含諸多涉及公共利益的公法規(guī)范，這是現(xiàn)代民法的進(jìn)步。民法典綠色化拓寬了生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的民法路徑應(yīng)有其界限。

此外，《民法典》在第1235條中規(guī)定了侵權(quán)人造成生態(tài)環(huán)境損害時(shí)所應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失與費(fèi)用范圍，其中包括從損害發(fā)生時(shí)起到修復(fù)完成期間由于功能喪失造成的損失以及修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用，若無法完全修復(fù)，侵權(quán)人亦需賠償由于生態(tài)環(huán)境功能永久性損害導(dǎo)致的損失。這一規(guī)定豐富了修復(fù)責(zé)任的內(nèi)涵與外延，有助于提高生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果，保障社會(huì)公共利益與私人權(quán)益。

（二）土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系的演進(jìn)

土壤污染修復(fù)作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一種形式，其法律體系與法治環(huán)境受益于《民法典》“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”條款得以完善與優(yōu)化。土壤污染修復(fù)責(zé)任在土壤污染修復(fù)制度中居于核心地位，土壤污染修復(fù)制度中的其他內(nèi)容都是圍繞修復(fù)責(zé)任而展開，而且修復(fù)責(zé)任也體現(xiàn)了土壤污染修復(fù)制度中的以責(zé)任為導(dǎo)向的本質(zhì)要求。土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系是土壤污染修復(fù)的制度依據(jù)，厘清土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系是進(jìn)一步研究土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的基礎(chǔ)。

2018年出臺(tái)的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）是土壤污染防治的基本法，其中以專章的形式規(guī)定了土壤污染的修復(fù)，根據(jù)農(nóng)用地與建設(shè)用地兩種不同的土地類型提出了相應(yīng)的土壤污染修復(fù)責(zé)任主體以及具體的責(zé)任承擔(dān)方式，并在法律責(zé)任一章中規(guī)定了違反修復(fù)責(zé)任的法律后果。土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系還包括諸多具體的管理辦法和條例，其在法律效力上屬于部門規(guī)章和地方性法規(guī)，在調(diào)整土壤污染修復(fù)責(zé)任方面體現(xiàn)了土地類型化特點(diǎn)和土壤地域性差異。比如《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》、《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》分別針對特定污染原因或特定類型土地的修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。由于我國土地尤其是農(nóng)用地具有較大的地區(qū)差異，例如東北地區(qū)特別是東北平原是黑土區(qū)域，長江以南的低山丘陵區(qū)則主要為紅土區(qū)域，這為不同地區(qū)的土壤污染修復(fù)責(zé)任提出了不同的要求，而這種要求就體現(xiàn)在各地區(qū)的地方性法規(guī)之中，如《吉林省黑土地保護(hù)條例》特別強(qiáng)調(diào)了修復(fù)黑土地微生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)。

政策雖然不具有法律外在形式，但是政策與法律可以在內(nèi)在價(jià)值上達(dá)成共識(shí)，特別是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政策往往發(fā)揮指引立法的作用，而且政策的靈活性特征更能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，相當(dāng)于是對立法滯后性的一種補(bǔ)救。事實(shí)上，諸多土壤污染防治法律法規(guī)都是基于國務(wù)院2016年5月31日印發(fā)的《土壤污染行動(dòng)計(jì)劃》這一指導(dǎo)全國土壤污染防治的綱領(lǐng)性文件。《土壤污染行動(dòng)計(jì)劃》提出了明確修復(fù)主體、制定修復(fù)規(guī)劃、有序開展修復(fù)等對于土壤污染修復(fù)的基本要求，這些政策性的要求體現(xiàn)在之后的立法中，通過具體的法律法規(guī)將政策精神制度化，推進(jìn)了我國土壤污染修復(fù)責(zé)任法律體系的構(gòu)建。

二、土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的具體構(gòu)成

（一）土壤污染修復(fù)責(zé)任主體

土壤污染修復(fù)責(zé)任主體是承載修復(fù)活動(dòng)的實(shí)施主體，責(zé)任制度的其他內(nèi)容都是圍繞責(zé)任主體而展開，因此在研究土壤污染修復(fù)責(zé)任制度具體構(gòu)成時(shí)首先應(yīng)當(dāng)對土壤污染修復(fù)責(zé)任主體進(jìn)行分析。根據(jù)相應(yīng)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)，土壤污染修復(fù)責(zé)任主體主要分為土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、相關(guān)政府部門和社會(huì)組織。

土壤污染責(zé)任人是土壤污染修復(fù)第一責(zé)任主體，無論依據(jù)民事法律還是環(huán)境保護(hù)法律的原理與規(guī)范，土壤污染責(zé)任人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任。土壤污染責(zé)任人承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任是一種“行為責(zé)任”，即責(zé)任主體修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)是基于其先前行為，具體來說是對土壤生態(tài)環(huán)境的損害行為。土壤污染責(zé)任人若發(fā)生變更，則由承繼其債權(quán)債務(wù)的主體作為新的土壤污染修復(fù)主體繼續(xù)履行相應(yīng)的土壤污染修復(fù)義務(wù)。

土地使用權(quán)人作為土地利益的受益者，加之對土地的直接管理控制，也應(yīng)當(dāng)在特定條件下承擔(dān)相應(yīng)的土壤污染修復(fù)責(zé)任，即當(dāng)土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定時(shí)，土地使用權(quán)人將成為土壤污染修復(fù)責(zé)任主體。土地使用權(quán)人作為土壤污染修復(fù)責(zé)任主體是基于“受益負(fù)擔(dān)”理論，其修復(fù)責(zé)任本質(zhì)上是一種“狀態(tài)責(zé)任”。土壤污染責(zé)任人的“行為責(zé)任”側(cè)重于人的行為，土地使用權(quán)人的“狀態(tài)責(zé)任”側(cè)重于對土地的管控[2]。

土壤污染修復(fù)責(zé)任兼具公法屬性與私法屬性，土壤污染修復(fù)責(zé)任主體不僅包括土壤污染責(zé)任人與土地使用權(quán)人，還包括相關(guān)政府部門和社會(huì)組織，其承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任是一種非終局的“替代責(zé)任”，旨在及時(shí)保護(hù)社會(huì)公共利益。這種“替代責(zé)任”的產(chǎn)生主要分為兩種情況：第一，“替代責(zé)任”可以理解為責(zé)任主體基于《民法典》“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”條款規(guī)定的侵權(quán)人未履行修復(fù)義務(wù)時(shí)的代為修復(fù)責(zé)任；第二，如果土地使用權(quán)已經(jīng)被政府收回，即使原土地使用權(quán)人是土壤污染責(zé)任人，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。此外，若發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致土壤污染，政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即采取應(yīng)急措施防止土壤污染，并依照相關(guān)規(guī)定開展土壤污染修復(fù)，這是由于突發(fā)環(huán)境事件具有較強(qiáng)的緊迫性與危害性，只依靠環(huán)境事件責(zé)任人無法完成對污染的及時(shí)控制與有效修復(fù)，出于對社會(huì)公共利益的保護(hù)，政府和有關(guān)部門直接成為責(zé)任主體，但實(shí)施修復(fù)活動(dòng)所支出費(fèi)用仍然由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)，這是對“替代責(zé)任”形式的突破，本質(zhì)上仍然是非終局的修復(fù)責(zé)任。

（二）土壤污染修復(fù)責(zé)任的歸責(zé)原則

我國環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的內(nèi)涵與外延都在不斷完善，從單一的私益救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣媾c私益的雙重救濟(jì)，從傳統(tǒng)的民事救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)為主的綜合救濟(jì)，這是環(huán)境侵權(quán)理念的進(jìn)步[3]。歸責(zé)原則一方面反映出環(huán)境侵權(quán)的本質(zhì)，另一方面體現(xiàn)出權(quán)利救濟(jì)的法律價(jià)值。土壤污染既可能損害私人權(quán)益也可能損害生態(tài)環(huán)境公共利益，相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任亦存在法律屬性的區(qū)別，并對土壤污染修復(fù)責(zé)任的歸責(zé)原則造成了影響。根據(jù)對損害法益的類型差異，可以將土壤污染分為普通環(huán)境侵權(quán)型和生態(tài)環(huán)境侵權(quán)型，前者損害的主要是私人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，后者損害的是生態(tài)環(huán)境本身。當(dāng)然，同一污染行為可能同時(shí)損害兩種法益，此時(shí)應(yīng)當(dāng)按照提出修復(fù)請求的主體性質(zhì)來界定土壤污染行為以及適用相應(yīng)的歸責(zé)原則。

目前，根據(jù)土壤污染行為性質(zhì)的不同，我國土壤污染修復(fù)的歸責(zé)采取二元?dú)w責(zé)原則[4]?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編主要調(diào)整侵害民事權(quán)利的侵權(quán)行為，雖專章規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，但還是根據(jù)侵權(quán)行為是否對他人造成損害為出發(fā)點(diǎn)對污染行為相應(yīng)的歸責(zé)原則與責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行區(qū)分?！睹穹ǖ洹返?229條指出，因污染行為造成他人損害的侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，這是一種無過錯(cuò)責(zé)任，即無論侵權(quán)人是否存在主觀過錯(cuò)，以及行為是否具有相關(guān)依據(jù)，只有侵權(quán)人的行為與損害的發(fā)生存在因果關(guān)系，侵權(quán)人則必須承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。因此，如果土壤污染行為對他人造成損害，應(yīng)當(dāng)適用無過錯(cuò)歸責(zé)原則?！睹穹ǖ洹返?234條針對造成生態(tài)環(huán)境損害的污染行為的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)以違反國家規(guī)定為前提，這就意味著對于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)型的土壤污染修復(fù)責(zé)任是一種過錯(cuò)責(zé)任。此外，根據(jù)最高院公布的環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例，司法實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任優(yōu)先適用過錯(cuò)責(zé)任[5]?！锻寥牢廴痉乐畏ā凡⑽锤鶕?jù)土壤污染損害法益的區(qū)別適用不同的歸責(zé)原則，《土壤污染防治法》在總則部分強(qiáng)調(diào)只要造成了土壤污染就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，可以認(rèn)為這是一種無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則。但是具體到土壤污染修復(fù)，相關(guān)責(zé)任主體的歸責(zé)原則仍然有待明確。

（三）土壤污染修復(fù)責(zé)任承擔(dān)

土壤污染修復(fù)的結(jié)果取決于修復(fù)活動(dòng)的開展，而修復(fù)活動(dòng)的本質(zhì)就是修復(fù)責(zé)任承擔(dān)。土壤污染修復(fù)責(zé)任承擔(dān)主要包括責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任分配、責(zé)任履行，即首先對責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定以明確相應(yīng)的責(zé)任主體，其次依照相關(guān)規(guī)則向責(zé)任主體分配具體修復(fù)責(zé)任，最后由責(zé)任主體履行其修復(fù)責(zé)任。

由于土壤污染的隱蔽性、長期性、累積性等特征，土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定面臨諸多客觀障礙，從而出現(xiàn)土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議，尤其是農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定更為復(fù)雜。鑒于此，生態(tài)環(huán)境部于2019年9月17日發(fā)布了《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《認(rèn)定辦法》），以規(guī)范農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定?！墩J(rèn)定辦法》首先界定了農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人的范圍，除直接造成土壤污染的責(zé)任主體之外，還包括間接責(zé)任主體，生產(chǎn)、銷售不合格的農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)經(jīng)營者對于造成的農(nóng)用地土壤污染也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。土壤污染責(zé)任認(rèn)定的關(guān)鍵是因果關(guān)系，《認(rèn)定辦法》對因果關(guān)系判定程序與條件進(jìn)行了規(guī)范。土壤污染責(zé)任認(rèn)定主要是有關(guān)行政主體依職權(quán)啟動(dòng)相應(yīng)調(diào)查、審查、認(rèn)定等程序，為此《認(rèn)定辦法》還賦予了土壤污染責(zé)任人陳述申辯的權(quán)利。

責(zé)任分配是在責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上對各責(zé)任主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任進(jìn)行分配，這是后續(xù)修復(fù)責(zé)任履行的前提。我國土壤污染修復(fù)責(zé)任分配總體采取對內(nèi)按份責(zé)任、對外連帶責(zé)任的基本分配原則。內(nèi)部按份責(zé)任通常運(yùn)用于二人以上侵權(quán)行為的責(zé)任分配，對于數(shù)人導(dǎo)致土壤污染的情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同主體污染物的種類、濃度、排放量，污染土壤的方式、范圍、程度，以及污染行為對損害后果所起的作用等因素確定責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的大小。而根據(jù)《土壤污染防治法》與《民法典》規(guī)定的土地使用權(quán)人的“狀態(tài)責(zé)任”和相關(guān)政府部門、社會(huì)組織的“替代責(zé)任”的責(zé)任內(nèi)涵，反映出不同類別土壤污染修復(fù)責(zé)任主體的責(zé)任分配是一種連帶責(zé)任，其中非終局的暫時(shí)性責(zé)任分配可以理解為是一種不真正連帶責(zé)任?？傊?，按份責(zé)任與連帶責(zé)任結(jié)合的責(zé)任分配方式可以更為有效保障公共利益，并兼顧分配正義。

責(zé)任主體經(jīng)過責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任分配之后應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行其修復(fù)責(zé)任，這是責(zé)任承擔(dān)的具體實(shí)施，關(guān)系到土壤污染最終的修復(fù)效果?！锻寥牢廴痉乐畏ā穼ν寥牢廴拘迯?fù)責(zé)任履行提出了諸多要求，修復(fù)責(zé)任主體在修復(fù)之前、修復(fù)期間、修復(fù)之后都應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的責(zé)任履行程序?？傮w來說主要包括兩點(diǎn)：一是避免土壤污染修復(fù)活動(dòng)造成新的污染，所以在修復(fù)之前、修復(fù)期間、修復(fù)之后都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)的環(huán)境影響評價(jià)并采取合理的環(huán)境保護(hù)措施；二是避免土壤污染修復(fù)對既有土壤利益的損害，例如農(nóng)用地土壤污染修復(fù)應(yīng)當(dāng)最大限度保障正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于土壤污染修復(fù)需要大量的經(jīng)濟(jì)投入與技術(shù)支持，修復(fù)責(zé)任履行越來越有賴于金融手段的運(yùn)用。

三、土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的不足

隨著《土壤污染防治法》的實(shí)施以及《民法典》的出臺(tái)，我國土壤污染修復(fù)責(zé)任體系已經(jīng)初步構(gòu)成，然而目前土壤污染修復(fù)責(zé)任制度仍然存在一些不足之處，影響土壤污染修復(fù)效果，不利于私人權(quán)益以及生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)，阻礙生態(tài)文明建設(shè)。

（一）責(zé)任認(rèn)定難度較大

盡管我國已經(jīng)開始注重土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定問題，為此還專門制定了相應(yīng)的《認(rèn)定辦法》，但是修復(fù)責(zé)任認(rèn)定難度大的現(xiàn)實(shí)困境依然無法回避。土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定難度較大首先是由于土壤污染產(chǎn)生原因復(fù)雜的客觀障礙，例如農(nóng)用地土壤污染主要是工業(yè)污染物排放、農(nóng)業(yè)投入品過度使用、污水灌溉等導(dǎo)致的，而建設(shè)用地土壤污染主要是工礦業(yè)活動(dòng)中的工業(yè)污染物違規(guī)排放、地下儲(chǔ)罐和地下管線泄漏、生產(chǎn)設(shè)施的跑冒滴漏、企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件等造成的[6]。在土壤污染修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定中，可能出現(xiàn)多個(gè)原因共同造成土壤污染結(jié)果的情況，甚至出現(xiàn)本來不構(gòu)成土壤污染的物質(zhì)之間的化學(xué)反應(yīng)生產(chǎn)新的污染物從而對土壤造成污染的現(xiàn)象。此外，由于土壤污染損害結(jié)果的發(fā)生往往滯后于土壤污染行為，這也增加了土壤污染修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定。除了上述客觀原因?qū)е峦寥牢廴拘迯?fù)責(zé)任認(rèn)定面臨挑戰(zhàn)之外，制度層面也有待完善?？傮w來說，我國土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定的法律依據(jù)相對缺乏，盡管已經(jīng)發(fā)布《認(rèn)定辦法》，但該辦法主要針對農(nóng)用地土壤污染的責(zé)任認(rèn)定且尚未正式實(shí)施[7]。此外，土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定的法律性質(zhì)尚不明確，并缺乏相應(yīng)的責(zé)任認(rèn)定異議機(jī)制。

（二）歷史遺留污染場地修復(fù)責(zé)任主體不明確

土壤污染的隱蔽性、累積性、長期性等特征造成許多污染場地修復(fù)責(zé)任主體之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，尤其是污染者與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的脫離更容易導(dǎo)致修復(fù)責(zé)任主體不明確[8]。盡管《土壤污染防治法》指出土壤污染責(zé)任人變更時(shí)會(huì)有新的責(zé)任主體承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任，但這一規(guī)定對于解決歷史遺留污染場地的修復(fù)責(zé)任主體問題的作用相對有限。首先，歷史遺留污染場地的土壤污染責(zé)任人難以確定，即使確定了當(dāng)時(shí)的土壤污染責(zé)任人，由于歷史遺留污染場地的污染原因復(fù)雜，并涉及到土壤污染責(zé)任認(rèn)定，要求其完全承擔(dān)現(xiàn)實(shí)的修復(fù)責(zé)任可能缺乏一定的合理性。此外，如果按照現(xiàn)行規(guī)定由土地使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，若土地使用權(quán)人對土壤污染不存在過錯(cuò)，其“狀態(tài)責(zé)任”的承擔(dān)也有失公允。在司法實(shí)踐中，根據(jù)《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》，證明被告實(shí)施污染行為的舉證責(zé)任依然由原告承擔(dān)。因此需要通過對歷史遺留污染場地土壤污染物的來源進(jìn)行區(qū)分和確定，并由原告提供相應(yīng)證據(jù)，囿于技術(shù)因素與客觀條件，責(zé)任主體難以明確[9]。另外，歷史遺留污染場地土壤污染修復(fù)還涉及到法律溯及力問題，但理論界與實(shí)務(wù)界對此尚存爭論，這也是造成責(zé)任主體不明確的原因之一。

（三）責(zé)任分配加重某些主體責(zé)任

土壤污染修復(fù)責(zé)任在不同主體之間的分配可能會(huì)過分加重某些主體責(zé)任，相關(guān)負(fù)擔(dān)可能導(dǎo)致與制度創(chuàng)設(shè)初衷相反的結(jié)果。以農(nóng)用地土壤污染修復(fù)為例，按照現(xiàn)行修復(fù)責(zé)任分配機(jī)制，農(nóng)戶可能作為修復(fù)責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任。農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中勢必要使用如農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，相關(guān)農(nóng)業(yè)投入品可能是造成農(nóng)用地土壤污染的因素。但如果直接將農(nóng)戶作為土壤污染責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任則明顯不合理且不現(xiàn)實(shí)。這是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要受農(nóng)業(yè)政策影響，受國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和政策引導(dǎo)，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變而對農(nóng)用地土壤造成污染，所以除惡意大量使用農(nóng)業(yè)投入品之外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變造成的土壤污染不應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。此外，由于土壤污染修復(fù)成本極高，農(nóng)戶也不具備相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任履行能力，如果直接將農(nóng)戶作為土壤污染責(zé)任人也是變相對國家農(nóng)業(yè)政策的否定，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施[10]。另外，在某些情況，農(nóng)戶也是農(nóng)用地土壤污染的受害者，且其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，由其承擔(dān)修復(fù)責(zé)任有悖于權(quán)利救濟(jì)基本理念，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)與農(nóng)業(yè)市場秩序的穩(wěn)定。

（四）責(zé)任履行缺乏激勵(lì)機(jī)制

由于土壤污染修復(fù)需要大量的資金投入，必要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制有助于責(zé)任主體履行其修復(fù)責(zé)任，但目前我國激勵(lì)機(jī)制還存在一些問題。首先，我國土壤污染修復(fù)經(jīng)濟(jì)政策主要依靠政府財(cái)政投入形式的專項(xiàng)資金。一方面，專項(xiàng)資金構(gòu)成缺乏社會(huì)資本投入，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，且無法滿足土壤污染修復(fù)的資金需求；另一方面，專項(xiàng)資金申請時(shí)間長，審核程序復(fù)雜,加之財(cái)政管理的諸多要求，造成專項(xiàng)資金使用效率低。此外，PPP模式已經(jīng)開始在土壤污染修復(fù)中加以運(yùn)用，但仍然存在改進(jìn)空間，例如盈利模式與投資回報(bào)機(jī)制都有待完善,以及政策法規(guī)的缺乏增加了土壤污染修復(fù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)[11]。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為有效激勵(lì)措施，《土壤污染防治法》規(guī)定從事土壤污染修復(fù)的單位可以享受稅收優(yōu)惠，但是我國稅收法律體系并未對此進(jìn)行細(xì)化，而且享受稅收優(yōu)惠的主體限于單位，有違稅收公平基本原則，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠無法發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)作用。《土壤污染防治法》規(guī)定將修復(fù)情況納入信用系統(tǒng)并向社會(huì)公布，主要體現(xiàn)出對修復(fù)責(zé)任履行的規(guī)制，缺乏對于良好的修復(fù)責(zé)任履行給予信用層面的激勵(lì)，如增加主體信用評級、提供更為優(yōu)惠的信貸支持等有利于加強(qiáng)主體修復(fù)責(zé)任履行積極性的手段。

四、土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的完善建議

如前所示，目前我國土壤污染修復(fù)責(zé)任制度存在諸多不足之處，對其予以完善是土壤污染治理以及生態(tài)文明建設(shè)的重要使命，尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)綠色民法典的時(shí)代特征。

（一）明確土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定規(guī)則

責(zé)任認(rèn)定是確定責(zé)任主體以及分配修復(fù)責(zé)任的基本前提，因此對責(zé)任認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行明確是完善土壤污染修復(fù)制度的首要任務(wù)。盡管土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定是技術(shù)性難題，仍然可以通過完善責(zé)任認(rèn)定法律法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定提供制度依據(jù)。首先，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，由于農(nóng)用地土壤污染與建設(shè)用地土壤污染的差異性，應(yīng)當(dāng)分別確立認(rèn)定規(guī)則，包括認(rèn)定主體、認(rèn)定程序、相關(guān)權(quán)利義務(wù)、異議機(jī)制等內(nèi)容。此外，土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定規(guī)則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土壤污染的地域性，應(yīng)當(dāng)依照不同地區(qū)土壤污染現(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)制定適宜的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則[12]。由于責(zé)任認(rèn)定關(guān)系到土壤污染修復(fù)責(zé)任主體的確定以及后續(xù)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)，且涉及到私人權(quán)益與社會(huì)公共利益，在責(zé)任認(rèn)定過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開披露，并積極發(fā)揮公眾參與的作用。另外，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等科技手段有助于提高土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定效率，尤其應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)的土壤污染監(jiān)控系統(tǒng)，為將來土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定提供必要的基礎(chǔ)條件與技術(shù)支持。

（二）整合修復(fù)責(zé)任的歸責(zé)原則與責(zé)任分配機(jī)制

目前雖然理論界普遍認(rèn)為我國土壤污染修復(fù)責(zé)任的歸責(zé)主要采取二元?dú)w責(zé)原則，但實(shí)踐中仍然存在諸多問題，而且責(zé)任分配機(jī)制加重某些主體責(zé)任的現(xiàn)狀也反映出歸責(zé)原則與責(zé)任分配機(jī)制亟待整合。首先，除正常開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成農(nóng)用地土壤污染的農(nóng)戶外，所有土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)成為土壤污染修復(fù)主體承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，且不以具有過錯(cuò)為前提，若存在多個(gè)責(zé)任主體，其共同承擔(dān)對外的修復(fù)責(zé)任，當(dāng)然責(zé)任主體之間可以依照責(zé)任大小進(jìn)行責(zé)任的追償。此外，土地使用權(quán)人以及正常開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成農(nóng)用地土壤污染的農(nóng)戶都應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則，這一規(guī)定在于減輕“狀態(tài)責(zé)任”，對于已盡到合理土地管控義務(wù)的土地使用權(quán)人不宜承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，而農(nóng)戶造成污染原因的特殊性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在歸責(zé)原則之中。土地使用權(quán)人以及正常開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成農(nóng)用地土壤污染的農(nóng)戶修復(fù)責(zé)任分配總量應(yīng)當(dāng)有所限制，修復(fù)責(zé)任不應(yīng)超過其所獲利益[13]。這就意味著對內(nèi)按份責(zé)任、對外連帶責(zé)任的責(zé)任分配原則不能機(jī)械地適用于所有修復(fù)責(zé)任主體，否則會(huì)出現(xiàn)責(zé)任分配與履行不均衡的結(jié)果。

（三）強(qiáng)化政府對于特定場地土壤污染修復(fù)責(zé)任

我國對于特定場地的土壤污染修復(fù)一直不甚理想，其中歷史遺留污染場地的土壤污染修復(fù)問題尤為突出?？紤]到我國土地政策，應(yīng)當(dāng)加大政府在特定場地土壤污染修復(fù)中責(zé)任承擔(dān)比重。雖然政府在修復(fù)責(zé)任體系中的定位是“替代責(zé)任”，在責(zé)任履行順序上居于末端位置，且是一種非終局的補(bǔ)充性的責(zé)任，但在某些情形下應(yīng)當(dāng)適度前移政府責(zé)任履行順位。為此，應(yīng)當(dāng)在特定場地土壤污染修復(fù)責(zé)任的啟動(dòng)條件與運(yùn)行程序中強(qiáng)化政府修復(fù)責(zé)任。由于特定場地土壤污染修復(fù)如歷史遺留污染場地的土壤污染修復(fù)、農(nóng)戶正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染農(nóng)用地的土壤污染修復(fù)等都會(huì)面臨修復(fù)責(zé)任主體不明確的問題，強(qiáng)化政府責(zé)任意味著如果修復(fù)責(zé)任主體難以明確則無需明確，直接由政府承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任。然而，目前我國立法并未對政府修復(fù)責(zé)任予以明確規(guī)定，盡管《民法典》提出了政府“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”義務(wù)，但適用條件與程序相對嚴(yán)格，無法滿足特定場地土壤污染修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求，因此應(yīng)當(dāng)對政府修復(fù)責(zé)任制度予以立法完善，特別應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注法律法規(guī)之間的銜接[14]。此外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府不同部門之間協(xié)同修復(fù)治理的優(yōu)勢，從而可以提高土壤污染修復(fù)效率。

（四）完善修復(fù)責(zé)任履行激勵(lì)機(jī)制

健全的激勵(lì)機(jī)制有助于土壤污染修復(fù)責(zé)任的履行，目前我國對土壤污染修復(fù)激勵(lì)主要集中于財(cái)政支持，缺乏社會(huì)資本的介入，未能充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，無法形成對土壤污染修復(fù)的有效激勵(lì)。因此，完善修復(fù)責(zé)任履行激勵(lì)機(jī)制的重點(diǎn)在于提升土壤污染修復(fù)市場化水平[15]。綠色金融作為一種同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型金融模式可以加快土壤污染修復(fù)市場化進(jìn)程。綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等金融手段的運(yùn)用有助于推動(dòng)土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)升級，可以有效解決土壤污染修復(fù)社會(huì)資本參與度低的問題。稅收是調(diào)節(jié)市場主體經(jīng)濟(jì)行為的重要方式，合理運(yùn)用稅收的宏觀調(diào)控功能是完善修復(fù)責(zé)任履行激勵(lì)機(jī)制的具體路徑。在稅收法定基本原則下，對從事土壤污染修復(fù)行業(yè)以及履行土壤污染修復(fù)責(zé)任的有關(guān)主體給予一定的稅收優(yōu)惠，需要明確適用稅收優(yōu)惠的實(shí)體條件與實(shí)施程序。此外，由于土壤污染修復(fù)責(zé)任履行情況已被納入信用系統(tǒng)，信用是現(xiàn)代金融的本質(zhì)，在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用，因此可以結(jié)合綠色金融理念，通過為良好土壤污染修復(fù)信用評級提供更優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)支持，實(shí)現(xiàn)對土壤污染修復(fù)責(zé)任履行的激勵(lì)。

綠色是《民法典》最鮮明的時(shí)代特征，《民法典》將我國綠色發(fā)展重要理念制度化，加快推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)。土地承載著社會(huì)根本利益，關(guān)乎國家安全與人民福祉，土壤污染修復(fù)反映出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度。由于土壤污染修復(fù)技術(shù)性與資金需求都相對較高，政府必須承擔(dān)其應(yīng)盡責(zé)任，并優(yōu)化土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)營商環(huán)境。土壤污染修復(fù)責(zé)任制度既是修復(fù)制度的核心，也是連接公益與私益的關(guān)鍵，在公益與私益之間找到有助于發(fā)揮制度價(jià)值的平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目標(biāo)。