信陽市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的探究

張昱瓊，孫德武，蔡永超

（1.信陽市動物疫病預(yù)防控制中心，河南 信陽 464000；2.信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所；3.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，順應(yīng)了農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的新期待，是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需要，是貫通廣大農(nóng)民群眾對美好生活向往最后一公里的紐帶，是強化鄉(xiāng)村治理的重要抓手。

1 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的提出

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的規(guī)定，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法最初的內(nèi)涵僅僅包含行政處罰職能的綜合，即是分散在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的各項執(zhí)法職能，打包統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)（畜牧）執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，對外以農(nóng)業(yè)（畜牧）部門的名義行使職權(quán)。以2018 年為界，改革組建后的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，綜合了動物衛(wèi)生、飼料獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等執(zhí)法事項，涵蓋了行政處罰、行政強制、行政檢查等行政職能。2018年中央1號文件提出，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革要向基層延伸，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸工作有了基本的政策依據(jù)。

2 信陽市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的成果

截至2018年底，信陽市農(nóng)業(yè)機構(gòu)改革已經(jīng)完成，各縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組建已經(jīng)基本完成，信陽市市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊已經(jīng)掛牌，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法各項工作全面展開，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸也在有序推進(jìn)。

3 重大意義

3.1 是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域落實“兩個更好”的基本舉措

2019 年9 月16 日至17 日，習(xí)近平總書記在信陽殷殷囑托廣大黨員干部：“要把革命老區(qū)建設(shè)得更好，讓老區(qū)人民過上更好的生活”。隨著農(nóng)業(yè)機構(gòu)改革落下帷幕，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的廣度和深度都有大的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家大政方針落實最后一公里的重要坐標(biāo)，是心系農(nóng)民群眾的紐帶，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、飼料獸藥等領(lǐng)域開展執(zhí)法工作，事關(guān)廣大群眾“入口”的安全感、幸福感，事關(guān)老區(qū)人民群眾的身體健康，事關(guān)信陽綠水青山的高質(zhì)量躍升。

3.2 是保障糧食安全的重要抓手

河南是糧食大省，信陽是稻蝦養(yǎng)殖的重要基地，是全國再生稻種植主要推廣區(qū)，糧食安全在國家大局中不僅舉足輕重，而且關(guān)聯(lián)著脫貧攻堅后續(xù)的鞏固提升。高標(biāo)準(zhǔn)良田的建設(shè)、土壤的金屬污染、畜禽糞污污染等系列新問題都擺在面前，面對諸多問題，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法不能缺位，預(yù)防性質(zhì)的事前行政檢查、依法懲戒性的行政處罰、過程中的行政強制，這是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法運作的主要形式。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的有效開展，從農(nóng)業(yè)視角上來看，是保障糧食安全的重要抓手。

3.3 是廣大“三農(nóng)”干部將情懷寫在農(nóng)村希望土地上的具體實踐

習(xí)近平總書記意味深長地指出：“要把論文寫在祖國的大地上”，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員作為“三農(nóng)”的基本骨干，積極響應(yīng)習(xí)總書記的號召，將執(zhí)法中心下移，將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是踐行以人民為中心的具體實踐，是將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法深入服務(wù)農(nóng)業(yè)的規(guī)范動作，是新時代農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員基本的價值擔(dān)當(dāng)。

3.4 是法治政府、法治社會、法治國家一體建設(shè)的應(yīng)有之義

《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確要求，圍繞建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的法治保障。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是法治政府運行的基本動態(tài)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸是社會主義法治理念的輻射與放大，規(guī)范行政處罰、行政強制、行政檢查等職能運作，通過行政執(zhí)法教育當(dāng)事人，使社會主義核心價值觀在農(nóng)村實踐生根，早日實現(xiàn)美麗中國。

4 當(dāng)前面臨的實際問題

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面沒有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法權(quán)

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法從執(zhí)法事項上而言，包括動物衛(wèi)生監(jiān)督、飼料、獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等事項；從行政職能上而論，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法包括行政處罰、行政檢查、行政強制等職能。無論是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)還是委托，對外都必須以農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義統(tǒng)一執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)法層面沒有執(zhí)法權(quán)。從這一點上來看，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，應(yīng)該是一種執(zhí)法權(quán)服務(wù)效能行使區(qū)域范圍的延伸，而不是執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義行使農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法權(quán)沒有法律上的依據(jù)。

4.2 縣區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)費不足且沒有用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法專項經(jīng)費

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費不足是困擾當(dāng)前執(zhí)法現(xiàn)狀的實際問題，專門用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法經(jīng)費更是屈指可數(shù)。

4.3 具有專業(yè)特色綜合素養(yǎng)的人才不足

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是涉及動物衛(wèi)生監(jiān)督、飼料獸藥、農(nóng)產(chǎn)品安全、糧食安全多領(lǐng)域的執(zhí)法活動，對執(zhí)法人員不僅要求具備系統(tǒng)的法律知識，還要具備扎實的專業(yè)知識。因此，具有專業(yè)特色綜合素養(yǎng)的人不足，也會對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸造成一定影響。

4.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法點多面廣

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基點開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，從影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、糧食安全的角度審視，畜禽養(yǎng)殖點源污染、白色薄膜污染、秸稈焚燒等都必須納入到綜合執(zhí)法的范疇。由此可見，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的外延是動態(tài)的、開放的。

5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的愿景展望

5.1 有條件的地市可以設(shè)立派出機構(gòu)

縣級改革后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，根據(jù)工作需要，結(jié)合實際和歷史特點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊，以所屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義對外進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法。這種執(zhí)法模式是最基本的執(zhí)法模式，在法律上沒有任何障礙，應(yīng)該作為未來推行的范本，其效果取決于所屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的資金投入情況和執(zhí)法人員的實際數(shù)量。

5.2 無條件派出的可嘗試與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂執(zhí)法委托協(xié)議

如果所屬的縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的財政經(jīng)費和執(zhí)法人員的數(shù)量不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立執(zhí)法中隊，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以依照《行政處罰法》第18 條的規(guī)定，將行政執(zhí)法中的行政處罰職能委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以委托者農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義對外實施行政處罰。這種委托是最原始行政執(zhí)法的委托，是狹義的，根據(jù)《行政強制法》第17 條“行政強制措施權(quán)不得委托的規(guī)定”，這種委托是不徹底的，增加了縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局成為行政法意義上被告、被行政復(fù)議人的風(fēng)險。

5.3 將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法納入到“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略一體推進(jìn)

鄉(xiāng)村振興是寫入黨章和十九大報告的戰(zhàn)略規(guī)劃，是脫貧攻堅后期鞏固提升的具體安排，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的具體抓手，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是新時代對新工作的再次呼應(yīng)，鄉(xiāng)村治理有效，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法不能缺位，在鄉(xiāng)村，盡管我們的工作取得了全面的進(jìn)展，但是與廣大農(nóng)民群眾的新期待還有一定的距離，農(nóng)民群眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心、對持久藍(lán)天白云的向往、對涓涓細(xì)流的眷念等都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法努力的空間。鄉(xiāng)村振興是持久的戰(zhàn)略安排，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法持久的平臺，要久久為功，持續(xù)奮斗。

5.4 條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)批準(zhǔn)組建綜合執(zhí)法局對外以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)批準(zhǔn)后成立綜合執(zhí)法局，將農(nóng)業(yè)、交通、水利等涉及地方執(zhí)法的事項納入綜合執(zhí)法局的范疇，如此可以分擔(dān)縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)”領(lǐng)域的工作壓力，這樣的批準(zhǔn)源自《行政處罰法》第16 條的授權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方人民政府承擔(dān)行政執(zhí)法（行政處罰）的職能，似乎與本輪機構(gòu)改革“優(yōu)化、高效”機構(gòu)改革宗旨不相協(xié)調(diào)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局行使的僅僅是行政處罰的職能。

5.5 加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的建設(shè)

一是硬件建設(shè)。按照《國務(wù)院獸醫(yī)管理體制改革》（國發(fā)〔2005〕15 號）關(guān)于“切實加強基層動物防疫機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)經(jīng)營性服務(wù)和公益性職能分開的原則，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站改革。由縣級獸醫(yī)行政主管部門按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立畜牧獸醫(yī)站，人員、業(yè)務(wù)、經(jīng)費等由縣級獸醫(yī)行政主管部門統(tǒng)一管理，承擔(dān)動物防疫、檢疫和公益性技術(shù)推廣服務(wù)職能”規(guī)定的精神，落實國辦發(fā)〔2018〕118 號文件關(guān)于保障經(jīng)費投入的有關(guān)要求，設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊的辦公用房、執(zhí)法裝備、檢驗儀器需要全面強化。

二是強化人才隊伍素質(zhì)提升建設(shè)。人才隊伍建設(shè)是一個長期的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員應(yīng)該納入所在地縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一管理、培訓(xùn)?？蓢L試建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員名錄，建立上級執(zhí)法機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員優(yōu)先培訓(xùn)的制度。

三是信息共享機制建設(shè)。利用網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息上傳機制，做到及時上傳、信息共享，讓違法行為無處遁形。

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，工作需要持續(xù)地推動。延伸是綜合執(zhí)法服務(wù)范圍的延伸，是為誰執(zhí)法、如何執(zhí)法的輻射落實問題。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，體現(xiàn)了以人民為中心的執(zhí)法理念，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的生動實踐，要勇于探索，不懈奮斗，努力打開鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的新局面。