戶籍制度改革，福利與權(quán)益的重構(gòu)

付曉英

延續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)的二元戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間巨大的不平等，如今對(duì)這項(xiàng)制度的改革即將啟動(dòng)

9月19日，北京市正式出臺(tái)《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一為居民戶口。截至目前，包括北京在內(nèi)已經(jīng)有30個(gè)省份出臺(tái)戶籍制度改革方案。實(shí)際上，早在2014年，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》就提出，中國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度;而去年11月中央發(fā)布的“十三五”規(guī)劃建議中，深化戶籍制度改革成為關(guān)注重點(diǎn);今年4月，國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林曾在新聞發(fā)布會(huì)上公開表態(tài)稱，今年的首要任務(wù)是使所有的地方都能夠出臺(tái)具體落實(shí)國務(wù)院戶籍制度改革的做法和政策。按照國家版的戶籍改革意見，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。在中國存在半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度即將被打破，戶籍改革會(huì)帶來怎樣的影響、戶籍背后所附著的福利與權(quán)益體系又將如何重構(gòu)，這些都成為各方關(guān)注的話題。為此，我們采訪了兩位戶籍制度專家——中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥和北京理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授胡星斗，對(duì)戶籍改革制度進(jìn)行相關(guān)分析解讀。

二元戶籍制度必須改革

三聯(lián)生活周刊：在中國實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度為什么會(huì)在現(xiàn)階段被要求全面打破？

胡星斗：城鄉(xiāng)二元戶籍制度本身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管控型社會(huì)的產(chǎn)物，中國發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，要求由市場(chǎng)對(duì)人力資源進(jìn)行配置，使其能夠自由流動(dòng)，而戶籍是將人固定在某個(gè)地方，戶籍附著的各種利益只有在戶口所在地才能夠享受，這樣一個(gè)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)立，也與國家的人權(quán)保障事業(yè)相對(duì)立。

自由遷徙也是公民的基本權(quán)利。真正的自由遷徙是社會(huì)保障與之相伴，不僅僅是人能夠從一個(gè)地方去到另外一個(gè)地方，他所享受的權(quán)益到了異地也能夠享有。沒有任何保障，就不是現(xiàn)代意義上的自由遷徙。無論是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看，還是從現(xiàn)代社會(huì)的角度來看，都必須保障自由遷徙的公民權(quán)利，因此，原有的二元戶籍制度必須進(jìn)行改革。

三聯(lián)生活周刊：除了這兩個(gè)原因，推進(jìn)戶籍制度改革是否跟中國勞動(dòng)人口減少相關(guān)？因?yàn)樵瓉矶频膽艏贫仁潜Ｗo(hù)城市就業(yè)者優(yōu)先獲得工作機(jī)會(huì)，而現(xiàn)在勞動(dòng)力日益成為稀缺要素，因此對(duì)戶籍制度改革的需求更加強(qiáng)烈。

胡星斗：這個(gè)觀點(diǎn)是有道理的?，F(xiàn)在的農(nóng)民工雖然還有2億多，但實(shí)際上在逐漸減少，剩余勞動(dòng)力近于枯竭。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的障礙，農(nóng)民工在城市里得不到均等的公共服務(wù)，他們也無權(quán)獲得最低生活保障。子女在居住地接受義務(wù)教育仍有困難，更不要說上高中和考大學(xué)，留守在農(nóng)村老家也會(huì)出現(xiàn)各種問題。而農(nóng)村生活狀況逐步改善以后，很多農(nóng)民就不太愿意外出打工，或者說只在農(nóng)村老家周邊的城市打工，剩余勞動(dòng)力不流出的話可能就浪費(fèi)了。雖然中國目前至少還有2億多農(nóng)村勞動(dòng)力在外打工，但可能在未來幾年或者最多10年，就接近劉易斯拐點(diǎn)了，剩余勞動(dòng)力基本上沒有了，所以現(xiàn)在必須進(jìn)行戶籍改革，賦予農(nóng)民工城市居民的權(quán)利，并對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)技能等各方面培訓(xùn)，將農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變成城市的產(chǎn)業(yè)工人。

三聯(lián)生活周刊：戶籍制度改革的呼聲很高，但前些年好像有點(diǎn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”，近幾年一些中小城市逐步放開戶籍，但對(duì)于大城市，尤其是“北上廣”這樣的特大城市來說，推進(jìn)戶籍改革似乎并不容易。

胡星斗：戶籍改革很難，一直在小步前進(jìn)，有時(shí)候可能還會(huì)倒退。過去，各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)戶籍改革其實(shí)并不熱衷，或者說多少有些抵觸情緒，曾經(jīng)有個(gè)調(diào)查，市縣領(lǐng)導(dǎo)有70%是反對(duì)戶籍改革的。因?yàn)閼艏母飼?huì)損害很多方面的利益，比如說教育領(lǐng)域，可能導(dǎo)致城里小學(xué)、中學(xué)不堪重負(fù)，還有醫(yī)療、低保、養(yǎng)老等一系列問題。過去戶籍改革走得比較快的城市很多，像鄭州、石家莊、寧波等，但經(jīng)常遇到財(cái)政壓力和既得利益群體的阻力，所以往往走回頭路，比如鄭州在很多年前戶籍改革力度非常大，但后來又因?yàn)檫M(jìn)城的人太多、財(cái)政壓力太大，就停止了。

回溯戶籍改革的過程，最開始是主張農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，就近工作、就近就業(yè)，小城鎮(zhèn)的戶籍基本放開，后來中小城市的戶籍也逐漸松動(dòng)，在當(dāng)?shù)赜泄ぷ鳌⒂凶》烤涂梢约尤霊艏?，但?duì)于大城市，還有像北京、上海、廣州、深圳這樣的特大型城市，它的戶籍控制仍然比較嚴(yán)，但一些一線城市也開始試行積分落戶政策，這方面上海做得比較好，北京是比較晚出臺(tái)的，北京在控制人口方面壓力更大，積分落戶的門檻應(yīng)該也會(huì)更高。

三聯(lián)生活周刊：提到控制人口規(guī)模，北京市出臺(tái)的改革意見里提到了“戶隨人走”，這應(yīng)該如何理解？

胡星斗：“戶隨人走”實(shí)際上是一種退出機(jī)制，政策的提出也是為了控制人口規(guī)模，北京現(xiàn)在是想方設(shè)法讓更多的人退出，如果有人離開北京到其他城市工作生活，政府當(dāng)然就希望他們能退出北京戶口。但這個(gè)很難操作，主觀上很少有人愿意放棄北京戶口。除非到外地工作、繳稅、購房生活，而繳稅系統(tǒng)在全國透明公開，可以采取某種憑證或者勸導(dǎo)的辦法讓人退出北京的戶籍，但現(xiàn)階段是很難實(shí)施的，未來可能會(huì)制定相關(guān)的政策或者可行性辦法。

戶籍背后的權(quán)益重構(gòu)

三聯(lián)生活周刊：原本不同性質(zhì)戶口背后對(duì)應(yīng)的是不同福利體系，牽扯到很多“隱形利益”，比如農(nóng)業(yè)戶口可以從集體土地中獲得收益，而非農(nóng)業(yè)戶口可以享受到更好的教育、醫(yī)療資源等，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口后，牽涉的權(quán)益和福利體系會(huì)如何重構(gòu)？地方政府要付出很高的財(cái)政成本，他們是否有動(dòng)力來真正推進(jìn)這項(xiàng)改革？

胡星斗：所有的改革最后都?xì)w結(jié)于收益與成本的核算，如果收益大于成本，就會(huì)努力去改革，如果收益小于成本，可能就不愿意推動(dòng)改革，對(duì)于政府是這樣，對(duì)于個(gè)人也一樣。現(xiàn)在很多農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口，擔(dān)心原本從土地上獲得的收益被剝奪，尤其是涉及拆遷、旅游開發(fā)時(shí)。取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口，不是要?jiǎng)儕Z農(nóng)民原有的土地收益，農(nóng)民原本擁有的承包地和宅基地應(yīng)該仍然歸農(nóng)民占用。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)保留其在農(nóng)村的權(quán)益，同時(shí)又提供包括養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房在內(nèi)的城市居民的待遇。但在中國城市化加速的情況下，強(qiáng)制占有農(nóng)民土地的事情恐怕也會(huì)很多，或者借土地整理資金，剝奪農(nóng)民的宅基地，這種情況需要警惕。但也不能一刀切，因?yàn)檗r(nóng)村的確存在著大量的空閑土地，很多地方“空心村”的狀況非常嚴(yán)重，壯年人基本都不在村里，他們有可能已經(jīng)在縣城里買了房子，卻繼續(xù)占有宅基地，農(nóng)村破敗的房子沒有人居住，土地的利用率受到限制，土地資源被浪費(fèi)，這種情況下也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)進(jìn)行土地的重新規(guī)劃和整理。

對(duì)于地方政府來說，其實(shí)能從戶籍改革中獲取收益，比如農(nóng)村閑置土地資源的開發(fā)利用。但是，要安置這么多新市民，并且給予城市居民的同等待遇，會(huì)給地方政府帶來不小的財(cái)政壓力，尤其是近幾年地方財(cái)政更加捉襟見肘，更加需要中央政府對(duì)地方政府戶籍改革進(jìn)行補(bǔ)貼，或者是進(jìn)行縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，否則戶籍改革要順利推進(jìn)并不容易。因此，我認(rèn)為中央政府應(yīng)當(dāng)給予地方一定的財(cái)政支持，承擔(dān)部分成本，幫助地方政府建立平等的公共服務(wù)體系。

李國祥：首先，戶籍制度改革是國家的大戰(zhàn)略，地方政府必須要執(zhí)行;其次，地方政府也能夠從戶籍制度改革中獲得利益。二元戶籍制度改革之后，戶口將僅僅是作為一種人口管理的手段，將來要跟它附著的權(quán)益剝離。即使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口取消了，或者遷移到其他地方，但他們?cè)驹谵r(nóng)村享受的權(quán)益仍然保留，包括宅基地的使用權(quán)、集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)等等，農(nóng)民享受的權(quán)利跟戶口沒有關(guān)系，該獲得的土地收益還會(huì)獲得，同時(shí)又能得到跟城市居民同等的待遇，那他們肯定會(huì)大膽地進(jìn)城?？陀^地說，絕大部分年輕人還是喜歡城市生活的。另一方面，如果沒有戶口限制，推進(jìn)城鎮(zhèn)化肯定還要順利得多。中央政府也談到過城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對(duì)于吸引農(nóng)民工比較多的地方，采取中央政府和地方政府成本分?jǐn)偟姆椒?，給一些政策支持。戶籍制度改革推進(jìn)順利，農(nóng)民進(jìn)城，城市人口增加之后，包括建設(shè)用地指標(biāo)等很多方面會(huì)給予相應(yīng)的政策，地方政府也能夠從中得到好處。

三聯(lián)生活周刊：打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、統(tǒng)一為居民戶口是為了實(shí)現(xiàn)公平，但農(nóng)民同時(shí)享受到集體土地的收益和城市居民的教育、醫(yī)療等保障體系，這會(huì)不會(huì)造成一種新的不公平？

胡星斗：這的確是一個(gè)矛盾，假如能夠真正保障農(nóng)民獲得城市居民的待遇，滿足他們的工作生活要求，讓他們的生活有保障，能夠享受平等的公共服務(wù)體系，農(nóng)村閑置的土地將來就可以逐漸重新規(guī)劃利用，給予農(nóng)民一定的安置和補(bǔ)償費(fèi)用。

李國祥：政府要為每一個(gè)居民提供平等的公共服務(wù)，戶籍統(tǒng)一之后，社會(huì)保障當(dāng)然也要統(tǒng)籌。但是你所說的問題目前并不突出，整體來說，現(xiàn)在農(nóng)民的生活保障還是比較低的，未來這會(huì)不會(huì)成為一個(gè)新的公平問題，還有待于觀察和實(shí)踐。如果農(nóng)民將來能夠享受到比較好的社會(huì)保障，相關(guān)土地權(quán)益可以慢慢退出。改革是一個(gè)動(dòng)力，解決了老問題可能又會(huì)帶來新問題，未來的制度怎么設(shè)計(jì)得更完善，還是要在改革當(dāng)中慢慢探索的。

戶籍改革要循序漸進(jìn)

三聯(lián)生活周刊：很多地方雖然出臺(tái)了戶籍改革意見，但具體詳細(xì)的實(shí)施方案很少，在實(shí)踐中真正推進(jìn)戶籍改革，從哪方面作為切口比較容易推進(jìn)呢？城市是否有足夠的承載能力接納這么多新市民？

李國祥：戶籍改革是循序漸進(jìn)的，不是一蹴而就的。地方政府可能會(huì)擔(dān)心給農(nóng)民和當(dāng)?shù)貞艏丝谔峁┩瑯拥纳绫?、醫(yī)保、教育等公共服務(wù)，地方財(cái)政將不堪重負(fù)，但事實(shí)上，很多農(nóng)民工已經(jīng)在城市就業(yè)和納稅多年，只要戶籍有序放開，短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)一大批農(nóng)民突然涌入城市的狀況。而根據(jù)我的觀察，很多地方在推進(jìn)戶籍改革上都比較謹(jǐn)慎，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民不同意取消農(nóng)業(yè)戶口，怕政策有改變、他們自身的權(quán)益受到損害，可能會(huì)產(chǎn)生一些矛盾和糾紛，地方政府也擔(dān)心影響社會(huì)穩(wěn)定，特別是有一些歷史遺留問題難以解決，比如說，有農(nóng)民很早就離開農(nóng)村到城市，戶口也遷走了，但是他們?cè)诔鞘械纳顮顩r也不太好，現(xiàn)在要把農(nóng)業(yè)戶口取消，權(quán)益與戶口不掛鉤，他就可能回到農(nóng)村去主張自己的權(quán)益了，這種情況也是存在的。因此，推進(jìn)改革也要先從試點(diǎn)做起，把群眾基礎(chǔ)好、利益分配關(guān)系比較順利的地方作為突破口，之后再由它們來進(jìn)行示范引導(dǎo)。

戶籍制度改革要順利推進(jìn)，僅僅是地方財(cái)政實(shí)力充足還不夠，比如北京市出臺(tái)的這個(gè)政策，現(xiàn)在還沒有實(shí)施細(xì)則，但它肯定不是一步到位的，會(huì)找到試點(diǎn)的突破口，理順了之后形成示范效應(yīng)，慢慢再鋪開來，是這樣一個(gè)工作方式。

三聯(lián)生活周刊：如果城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革能夠順利推進(jìn)，會(huì)帶來哪些影響？

李國祥：首先有利于中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，從戶籍的角度看，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化比例是30%多，但是按照人口測(cè)算，城鎮(zhèn)化的比例就占到60%，為什么出現(xiàn)這么大的差異？主要原因在于戶籍制度不合理，打破城鄉(xiāng)二元戶籍、統(tǒng)一為居民戶口對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)非常有利。第二，戶籍改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也大有裨益。我們現(xiàn)在土地的租金價(jià)格過高，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營很難實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高、在市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。土地集中和規(guī)模經(jīng)營是解決矛盾的方法，中國現(xiàn)代化的推進(jìn)要求農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，二元戶籍制度取消后，農(nóng)業(yè)人口慢慢地實(shí)現(xiàn)有償退出，農(nóng)村的土地就可以集中起來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，而農(nóng)民享受城市居民的各項(xiàng)福利待遇，會(huì)進(jìn)一步拉動(dòng)消費(fèi)和內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有積極意義，也能夠促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步。

另外，很多城市戶籍放開之后，自由遷徙得以實(shí)現(xiàn)，“戶口跟人走”，最終也會(huì)形成相對(duì)均勻的城市和人口格局，控制特大城市和大城市人口規(guī)模，放開中小城市、小城鎮(zhèn)，走這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

三聯(lián)生活周刊：我們現(xiàn)在談打破二元戶籍制度，更多的是集中于農(nóng)民進(jìn)城，那城市居民能從這項(xiàng)改革中收獲什么呢？

胡星斗：具體的政策細(xì)則還沒有公布，但是我個(gè)人認(rèn)為，改革戶籍制度、實(shí)現(xiàn)自由遷徙，就要打破城鄉(xiāng)之間的壁壘。目前城鄉(xiāng)之間構(gòu)筑了各種障礙，農(nóng)村人到城市買房子現(xiàn)在逐漸放開，但城市人口不能去農(nóng)村買房子，即使買也是小產(chǎn)權(quán)房，權(quán)利是不受保障的，城市居民也不能去經(jīng)營和耕種農(nóng)村的土地，這樣一種人為的城鄉(xiāng)隔離也導(dǎo)致城市的房價(jià)越來越高，農(nóng)村越來越凋敝，如果城鄉(xiāng)之間在制度上能夠打通，允許城市居民到農(nóng)村置業(yè)、創(chuàng)業(yè)，也能夠帶動(dòng)農(nóng)村的繁榮。但現(xiàn)在農(nóng)村的土地只能由地方政府先征收為國有，然后企業(yè)或者機(jī)構(gòu)才能投資利用，這樣的制度實(shí)際上對(duì)城市和農(nóng)村的發(fā)展都形成障礙，所以原本對(duì)城市居民的限制也應(yīng)該放開。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，土地制度的改革也要推進(jìn)，農(nóng)村的房地產(chǎn)交易也將逐步推開，進(jìn)入市場(chǎng)，城里人也可以去農(nóng)村買房置地。城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，無論是城里人，還是農(nóng)村人，都能從中獲益。

北京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授胡星斗

三聯(lián)生活周刊：城鄉(xiāng)二元戶籍制度存在了半個(gè)多世紀(jì)，如何評(píng)價(jià)這項(xiàng)制度？

胡星斗：這肯定不是公平的制度，但客觀上，二元戶籍制度幫助在不到30年的時(shí)間里高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，也使城市、農(nóng)村處于相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。但負(fù)面效應(yīng)同樣明顯，這項(xiàng)制度導(dǎo)致了中國城市化進(jìn)程中的最大不公，改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行過像樣的改革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要求遷徙自由，中國的戶籍制度還是在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利，這不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人口管理制度。