《中醫(yī)藥法》彰顯里程碑意義

陳珞珈

(中國民間中醫(yī)醫(yī)藥研究開發(fā)協(xié)會)

2016年12 月25日，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂舉行新聞發(fā)布會，宣布第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《中華人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡稱《中醫(yī)藥法》)，自2017年7月1日起施行。這是幾千年來中國傳統(tǒng)醫(yī)藥的第一個國家大法，也是中國共產(chǎn)黨成立100年來為人民謀健康、提高人民健康福祉的一個歷史性大事件。我作為36年前第一批參加起草《中醫(yī)法》的中醫(yī)老兵，撫今追昔，感慨萬千。

《中醫(yī)藥法》的由來

在1985年中華中醫(yī)藥學會召開的名老中醫(yī)春節(jié)團拜會上，全國人大常委、北京中醫(yī)藥大學東直門醫(yī)院的著名中醫(yī)專家董建華院士對時任衛(wèi)生部部長崔月犁說：“建國初，衛(wèi)生部的兩位副部長歧視、排斥中醫(yī)，中醫(yī)飽受打壓?，F(xiàn)在您大力支持保護中醫(yī)，今后中醫(yī)藥事業(yè)就會有大發(fā)展了！”崔部長說：“董老，我如果退休了呢？如果死了呢？中醫(yī)藥不能靠人治，要立個法，用法來保護中醫(yī)藥不受干擾的長期穩(wěn)定的發(fā)展”。此后，董老等幾位名老中醫(yī)聯(lián)名上書國務(wù)院請求立法。

1985年下半年，我被從湖北省衛(wèi)生廳中醫(yī)處調(diào)到衛(wèi)生部中醫(yī)司。報到后，胡熙明副部長找我談話，說把我安排在中醫(yī)司醫(yī)療處工作，要抽出時間來協(xié)助起草《中醫(yī)法》，當年我32歲。起草小組由中醫(yī)司醫(yī)療處張宏貴處長負責，我是成員之一，同時從全國又借調(diào)了三位從事中醫(yī)藥工作的處長來京共同起草《中醫(yī)法》。我們寫了兩年多時間，先后六易其稿，送到衛(wèi)生部有關(guān)司會簽時，他們對“縣(市)要建立中醫(yī)院”“中醫(yī)經(jīng)費應占衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費的5%”等條款有不同意見，此事就擱置了下來。

此后，幾代中醫(yī)人包括國家中醫(yī)藥管理局的領(lǐng)導，鍥而不舍，持之以恒，多次倡議再寫中醫(yī)法。在大家奮勉不懈的努力下，2003年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》。這成為了《中醫(yī)藥法》的基礎(chǔ)和前奏。

王國強同志擔任國家中醫(yī)藥管理局局長后，他將再寫中醫(yī)藥法工作重提并加速，2008年和2012年中醫(yī)藥法被列入了十一屆、十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，并連續(xù)在2014年、2015年將其列入年度立法工作計劃一檔項目。全國人大法制工作委員會、國務(wù)院法制辦、原國家衛(wèi)生計生委和國家中醫(yī)藥管理局等做了大量艱苦而細致的工作，克服了很多難以想象的困難和障礙，多次深入調(diào)研、反復論證、溝通協(xié)商、凝聚共識、廣泛征求意見，不斷修改完善，多次征求國務(wù)院各部門、各省自治區(qū)直轄市、有關(guān)單位和專家們的意見。終于在2016年12 月25日頒布了《中醫(yī)藥法》，這是中醫(yī)藥人的喜事、大事。

我們當年起草中醫(yī)法的五位處長，三位已去世了，張宏貴同志去了美國，只有我一個人還在中國，我也從一個黑發(fā)人變成了白發(fā)人。我曾多次想，我這一輩子還能看到《中醫(yī)藥法》頒布嗎？中醫(yī)立法歷時32年，步履維艱，幾起幾落，來之不易，彌足珍貴。我們一定要認真貫徹，全面落實。

為什么要制訂《中醫(yī)藥法》

中醫(yī)藥作為我國獨特的衛(wèi)生資源、潛力巨大的經(jīng)濟資源、具有原創(chuàng)優(yōu)勢的科技資源、優(yōu)秀的文化資源和重要的生態(tài)資源，它的現(xiàn)狀并不如人意，面臨很多的困難和問題。

一是從服務(wù)和需求來看，資源總量、服務(wù)體系與人民群眾的要求很不適應。新中國強調(diào)中西醫(yī)并重72年了，到2020年，中醫(yī)占全國醫(yī)療資源與產(chǎn)出的比重如下：中醫(yī)院床位占全國醫(yī)院床位15%、門診量占18%、出院病人占15.5%、醫(yī)生占16.7%(全國408萬執(zhí)業(yè)醫(yī)師，中醫(yī)68.3萬)，從以上數(shù)據(jù)可以清楚地看到，中醫(yī)沒有發(fā)展到他應有的地位比例，中西醫(yī)并重的政策落實得不夠好。二是從現(xiàn)狀來看，中醫(yī)醫(yī)院的服務(wù)能力有待提高，特色優(yōu)勢不突出，中藥質(zhì)量堪憂，隊伍乏人乏術(shù)并存，重大理論和臨床治療等繼承不足、創(chuàng)新不夠，極少突破。三是從制度建設(shè)來看，現(xiàn)行的一些衛(wèi)生醫(yī)藥政策法規(guī)與中醫(yī)藥特點規(guī)律不相適應，影響了中醫(yī)藥發(fā)展和特色優(yōu)勢的發(fā)揮。四是從組織保障來看，中醫(yī)藥管理體系與承擔的職責任務(wù)嚴重不適應，中醫(yī)中藥脫節(jié)，監(jiān)管力量薄弱，特別是省級以下中醫(yī)藥管理機構(gòu)嚴重缺乏，“最后一公里”問題突出。五是從國際地位來看，我國的傳統(tǒng)醫(yī)藥大國地位正受到韓國、日本、印度、泰國、新加坡及歐美等一些國家和地區(qū)的多種挑戰(zhàn)，世界上一些國家和地區(qū)，如印度、斯里蘭卡、韓國等54個國家已有傳統(tǒng)醫(yī)學的專門法律，這使我國境地尷尬。中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，國際傳統(tǒng)醫(yī)藥在標準等領(lǐng)域主導權(quán)的激烈爭奪對我國形成倒逼和壓力。

中醫(yī)藥沒有法律作保障，社會上否定中醫(yī)藥、取消中醫(yī)藥的現(xiàn)象時有發(fā)生，一有風吹草動就引起波瀾。國寶需要國法來保護，因此，非常需要制定一部體現(xiàn)中醫(yī)藥規(guī)律和特點的專門法律。

《中醫(yī)藥法》的亮點與特色

《中醫(yī)藥法》通篇貫穿著法律觀念和法制思想，彰顯了中醫(yī)藥規(guī)律和特色，總的來講，是發(fā)展與扶持多于規(guī)范和監(jiān)管；在重大政策與措施上有突破與創(chuàng)新；實事求是，接地氣，能落實。亮點和特色主要表現(xiàn)在以下幾處：

1 “第四條 縣級以上人民政府應當將中醫(yī)藥事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全中醫(yī)藥管理體系?！币灰{入國家規(guī)劃與戰(zhàn)略，二要建立中醫(yī)藥的管理體系。

2 “第十一條 縣級以上人民政府應當將中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)納入醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，舉辦規(guī)模適宜的中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)…… 合并、撤銷政府舉辦的中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)或者改變其中醫(yī)醫(yī)療性質(zhì)，應當征求上一級人民政府中醫(yī)藥主管部門的意見?！辈粶孰S意合并撤銷政府主辦的中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)。

3 “第十五條 師承與醫(yī)術(shù)確有專長人員，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府中醫(yī)藥主管部門組織實踐技能和效果考核合格后，即可取得中醫(yī)醫(yī)師資格。”對基層和民間確有專長人員經(jīng)考核合格給予行醫(yī)資格，這是中醫(yī)隊伍建設(shè)的撥亂反正和政策創(chuàng)新。

4 “第四十四條 國家發(fā)展中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)，支持社會力量舉辦規(guī)范的中醫(yī)養(yǎng)生保健機構(gòu)。”鼓勵發(fā)展具有特色和優(yōu)勢的中醫(yī)健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

5 “第四十七條 縣級以上人民政府應當為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供政策支持和條件保障，將中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展經(jīng)費納入本級財政預算。”強調(diào)政府責任和投入。

6 “第四十八條 縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當按照政府定價目錄規(guī)定的權(quán)限，合理確定中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)的收費項目和標準，體現(xiàn)中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)成本和專業(yè)技術(shù)價值 。”著力解決中醫(yī)服務(wù)項目收費標準太低、中醫(yī)師棄中從西的問題。

7 “第三十二條 僅應用傳統(tǒng)工藝配制的中藥制劑，向醫(yī)療機構(gòu)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門備案后即可配制，不需要取得制劑批準文號?！敝嗅t(yī)醫(yī)療機構(gòu)應用傳統(tǒng)工藝配制而不是現(xiàn)代工藝配制的中藥院內(nèi)制劑由審批制改為備案制。

8 “第十四條 舉辦中醫(yī)診所的，將診所的名稱、地址、診療范圍、人員配備情況等報所在地縣級人民政府中醫(yī)藥主管部門備案后即可開展執(zhí)業(yè)活動?！迸e辦中醫(yī)診所由審批制改為備案制。

9 “第五十九條 中醫(yī)藥的管理，本法未作規(guī)定的，適用《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中華人民共和國藥品管理法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！北痉ㄒ?guī)定的以本法為準。

《中醫(yī)藥法》的重大意義

《中醫(yī)藥法》具有里程碑的意義。

首先，法律是通過國家權(quán)力機構(gòu)頒布并由國家強制力保證實施的行為規(guī)則，具有很高的權(quán)威性、約束性和規(guī)定性。因此，中醫(yī)藥立法能夠?qū)⒅嗅t(yī)事業(yè)在國家關(guān)系中的重要地位用法律形式肯定下來，從而保障并規(guī)范其發(fā)展。

第二，立法能夠改變“人治”狀況。建國以來，中醫(yī)藥工作由于法制不健全，人存政舉、人亡政息的現(xiàn)象十分明顯。例如，當衛(wèi)生行政部門的主要領(lǐng)導堅決貫徹執(zhí)行黨的中醫(yī)政策時，中醫(yī)事業(yè)就得到發(fā)展；反之就受到影響，甚至停滯。此外，由于無法可循，存在以言代法的現(xiàn)象，往往某個領(lǐng)導的一句話，就可以決定一個中醫(yī)機構(gòu)的存與亡。

第三，立法能夠“以法治醫(yī)”。中醫(yī)工作的歷史遺留問題較多，近年又出現(xiàn)了許多新情況，新的發(fā)展問題又急需專門的法律來加以明確、規(guī)范和調(diào)整，從而使中醫(yī)的各項工作真正做到有法可依、違法必究，不受干擾地健康發(fā)展。

我對《中醫(yī)藥法》的評價：國醫(yī)之史記，本草之《離騷》；為杏林繼絕學，為萬世開太平。

法不落實等于無法

《中醫(yī)藥法》的頒布只是一個新起點。中醫(yī)藥的法制建設(shè)還有很長的路要走?！吨嗅t(yī)藥法》是晴天，它的幾個《實施細則》不能是多云或者雨天。有了《憲法》不等于中國所有的問題都解決了，有了《中醫(yī)藥法》也不等于中醫(yī)藥的全部問題都解決了。中醫(yī)藥事業(yè)還需要政策、投入、學術(shù)發(fā)展和科學管理的多措并舉，才能全面推進，興旺發(fā)達。目前中醫(yī)藥法的落實情況并不盡如人意，當前急需要做好幾件事情：

第一，《中醫(yī)藥法》是當前最大的中醫(yī)政策，最大的國家中醫(yī)發(fā)展戰(zhàn)略，推進事業(yè)發(fā)展最強勁的發(fā)動機，要組織全國的和各省市的工作小組，大力宣傳，積極落實，正面引導，以正視聽。

第二，狠抓落實?！吨嗅t(yī)藥法》在政策法律和管理上都有很多重要的突破，一要改進各級中醫(yī)藥管理部門自己的老觀念和陋習，不能自己理解的就落實，自己有看法的就不落實。二要沖破舊的法律規(guī)章標準的禁錮，三要做細才能做實，所以全國人大、政協(xié)和國家中醫(yī)藥管理局一定要組織督導組，有官員有專家，到各省去督導落實。

第三，要跟蹤開展研究，進行工作與數(shù)據(jù)的監(jiān)測，加強各細則落實過程中經(jīng)驗、問題的監(jiān)測與掌握，開展相關(guān)政策管理課題的研究。