我國市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制方法探索

【摘要】市政基礎(chǔ)設(shè)施是城市的命脈。在我國當前的城市建設(shè)背景下，市政基礎(chǔ)設(shè)施無論在規(guī)劃上還是在建設(shè)上都存在許多問題。本文以市政基礎(chǔ)規(guī)劃作為研究對象，旨在通過規(guī)劃編制方法的探索和創(chuàng)新，解決我國當前市政基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題。首先，通過對我國現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制體系的分析，找出規(guī)劃編制中存在的問題;其次，以《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》為例，介紹了合肥市在市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制方法上的實踐探索;最后，總結(jié)出《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》在規(guī)劃編制過程中體現(xiàn)出的三點策略。

【關(guān)鍵詞】市政基礎(chǔ)設(shè)施;綜合規(guī)劃;資源整合;項目落實? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.096

在全國新型城鎮(zhèn)化進入“以人為核心、兼顧效率與公平”背景下，城市建設(shè)取得矚目成就。在城市快速擴張的同時，城市建設(shè)“重地上、輕地下”問題依然存在。市政基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，城市看海、馬路拉鏈等現(xiàn)象頻發(fā)。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的市政設(shè)施規(guī)劃，無論在自身定位、規(guī)劃理念上，還是編制技術(shù)方法上，近年來基本處于停滯不前的狀態(tài)，未能與時俱進，難以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化進程中的迫切需求和日益突出的現(xiàn)實問題。

本文以國土空間規(guī)劃體系中市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃為研究對象，分析市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制體系及其存在的問題，并以《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》為例，對市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制模式進行探索，旨在研究出具有借鑒意義的市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制路徑和方法，解決我國當前城市建設(shè)中存在的現(xiàn)實問題。

1、我國現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制中存在的問題

我國現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制中存在的問題可以總結(jié)為：各行業(yè)主管部門各自為政，各專項規(guī)劃之間難以建立有效的協(xié)同機制，使得各專項規(guī)劃之間、專項規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃之間難以銜接，造成資源浪費，產(chǎn)生鄰避效應(yīng)。

1.1 市政專項難整合

市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃由于編制主導(dǎo)單位不同，各專項規(guī)劃編制背景、編制范圍、編制時限等不同，導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施用地之間缺少有效、必要的整合。同時，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直都是自成體系，受行業(yè)管理權(quán)限的約束，各種類型的市政基礎(chǔ)設(shè)施很少能與其他公共服務(wù)設(shè)施或商業(yè)、辦公樓建筑進行整合。

1.2 控規(guī)用地難控制

對于落實市政基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制性詳細規(guī)劃來說，由于其自身缺少對市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性的研究，對市政用地往往不能系統(tǒng)性地控制與落實，更多的需要依靠上位規(guī)劃的指引。然而，由于各市政主管部門行政管理存在條塊分割、各自為政，導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃之間的銜接時效性不強，市政基礎(chǔ)設(shè)施用地難以控制。

1.3 資源空間不集約

各行業(yè)主體單位管理各成體系、各自為政，很少與其他行業(yè)主體溝通或協(xié)調(diào)。因此，在規(guī)劃編制階段，無論是什么類型的基礎(chǔ)設(shè)施用地，都經(jīng)常被規(guī)劃為獨立用地，導(dǎo)致市政用地不集約。另外，市政基礎(chǔ)設(shè)施的供地方式仍以劃撥為主，由于用地成本低廉，設(shè)施建設(shè)時缺少集約用地意識;而控規(guī)中設(shè)定的容積率、建筑密度也大多較低，造成了實施過程中，市政基礎(chǔ)設(shè)施“獨門獨院”、“布局分散”等突出的用地浪費現(xiàn)象。

1.4 項目建設(shè)難落實

由于控規(guī)以上各層次的規(guī)劃對基礎(chǔ)設(shè)施用地沒有明確定點定位，導(dǎo)致在規(guī)劃管理中沒有足夠的依據(jù)要求開發(fā)商必須在規(guī)劃的地段配建基礎(chǔ)設(shè)施。各開發(fā)商相互推諉，使得基礎(chǔ)設(shè)施用地常被其他土地功能擠占。市政基礎(chǔ)設(shè)施通常對大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經(jīng)濟的成本則集中在特定人群，由此造成成本與效益不對稱，從而使周邊的居民的利益或環(huán)境受到影響，激發(fā)人們的厭惡情緒，產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，引發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施落地難。

2、實踐案例：《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》的編制探索

2.1 規(guī)劃編制的技術(shù)路線

首先，梳理各專項市政設(shè)施的現(xiàn)狀建設(shè)情況及現(xiàn)狀問題，對比國內(nèi)外先進地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展關(guān)鍵指標，找準發(fā)展不足和差距;其次，綜合人口發(fā)展規(guī)模、行業(yè)發(fā)展和長三角副中心定位要求，合理預(yù)測需求用量，科學(xué)制定標準;再次，根據(jù)需求分布、優(yōu)化設(shè)施配置結(jié)構(gòu)和布局，完善綜合設(shè)施系統(tǒng)和網(wǎng)架。重點是在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合市政資源，實現(xiàn)資源集約有效利用。最后，以問題和需求為導(dǎo)向，制定近三年項目庫，落實項目用地。

2.2 規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

此次市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的首要任務(wù)是解決12項市政專項規(guī)劃由于編制期限和編制范圍不同而產(chǎn)生的布局不合理、用地不集約、設(shè)施難落地等問題。綜合規(guī)劃與12項市政專項規(guī)劃存在梳理——修改——整合的協(xié)同編制過程。首先，梳理12項市政專項規(guī)劃成果內(nèi)容，按照統(tǒng)一范圍、深度等要求，梳理出采納內(nèi)容和修改要求;其次，12項市政專項規(guī)劃根據(jù)綜合規(guī)劃要求修改完善規(guī)劃內(nèi)容，包括設(shè)施規(guī)模、布局等;最后，綜合規(guī)劃以合肥市“1331”空間發(fā)展戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，對各項市政基礎(chǔ)設(shè)施和廊道進行系統(tǒng)整合，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、用地集約的市政基礎(chǔ)設(shè)施體系。

此次市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的核心要點是完成整合布局和落實用地兩大任務(wù)。通過整合各類設(shè)施布局，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施的布局整合、市政廊道的整合，系統(tǒng)解決各類設(shè)施之間、設(shè)施與廊道之間及廊道與廊道之間的用地沖突矛盾。市政基礎(chǔ)設(shè)施的綜合布局可以采用建設(shè)市政綜合園、市政綜合群、市政混合設(shè)施進行綜合布局。市政廊道的整合包括同質(zhì)化廊道整合布局和異質(zhì)化廊道整合布局，在滿足相關(guān)規(guī)范要求的安全距離條件下，可將相同功能或不同功能的廊道進行整合布局。同時，通過搭建三年建設(shè)項目庫，落實市區(qū)內(nèi)近期建設(shè)項目用地選址。

2.3 編制市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的作用

市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃綜合規(guī)劃的核心是整合，是對各專項規(guī)劃市政設(shè)施布局的進一步優(yōu)化，其作用如下：

（1）協(xié)調(diào)用地矛盾

各專項規(guī)劃都具有較強的專業(yè)性，很可能會與其他專項規(guī)劃以及城市建設(shè)的其他方面產(chǎn)生一定的矛盾。而這些矛盾是各專項規(guī)劃自身難以解決的，只有通過市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的編制，才能對各專項規(guī)劃的設(shè)施用地和廊道布局進行全面協(xié)調(diào)、整合，保證各類市政基礎(chǔ)設(shè)施用地不沖突，布局不影響，避免建設(shè)中的返工現(xiàn)象。

（2）節(jié)約集約用地

通過集中整合布局市政設(shè)施、共享市政設(shè)施防護用地，以及采取市政設(shè)施地下、半地下化等一系列手段，可以起到節(jié)約集約市政用地的作用。可以進行集中整合布局的市政設(shè)施既包括同類但不同等級的設(shè)施，也包括不同類型且用地屬性沒有矛盾的設(shè)施，還可以將市政設(shè)施與綠地廣場、停車場、公交停保場、首末站等道路交通設(shè)施進行整合，進一步節(jié)約城市建設(shè)用地。

（3）減少鄰避效應(yīng)

鄰避效應(yīng)造成了與人之間的矛盾和沖突，影響城市正常運轉(zhuǎn)。通過對鄰避設(shè)施的整合布局，可以將原本分散零碎設(shè)置的環(huán)境污染源聚集起來，減少環(huán)境敏感點數(shù)量和安全隱患，減少市政基礎(chǔ)設(shè)施與周邊的矛盾，從而減少鄰避效應(yīng)。還可將鄰避設(shè)施與綠地廣場結(jié)合，減少對周邊環(huán)境的影響。此外，還可以通過新技術(shù)的使用，減少鄰避設(shè)施對周邊環(huán)境的影響，例如地下變電站、地下污水處理廠等。

3、《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》的編制策略

3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制模式，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌編制內(nèi)容

在規(guī)劃編制維度上，此次規(guī)劃涵蓋了供應(yīng)類設(shè)施、環(huán)境及安全類設(shè)施、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點3大類，共12項市政基礎(chǔ)設(shè)施。綜合規(guī)劃與12項市政專項規(guī)劃在同一標準下、同一范圍內(nèi)、同一時段內(nèi)協(xié)同編制，并將各專項規(guī)劃系統(tǒng)整合，實現(xiàn)了不同市政專項之間的協(xié)同配合和資源的有效利用，同時減少對周邊環(huán)境的不利影響。

在規(guī)劃編制層次上，此次規(guī)劃分為市域、主城區(qū)兩個層次。市域重點是協(xié)調(diào)整合重大基礎(chǔ)設(shè)施和能源輸送通道，形成市域重大基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌“一張圖”。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合主城區(qū)單元劃分，把市政基礎(chǔ)設(shè)施用地落實到主城區(qū)132個單元中，形成主城區(qū)單元設(shè)施格網(wǎng)“一張圖”，分行政區(qū)進行落實管理，為下一步控制性詳細規(guī)劃的編制提供明確的指導(dǎo)，從而優(yōu)化城市空間布局，提高城市生活質(zhì)量和城市運行效率。

3.2創(chuàng)新資源整合模式，強調(diào)設(shè)施協(xié)調(diào)共享

此次規(guī)劃探索提出市政綜合園、市政綜合群、市政混合設(shè)施、市政綜合廊道等四種整合模式。此次規(guī)劃將相同種類但不同等級的設(shè)施、不同種類但相互之間無影響的市政設(shè)施進行了整合，還將其他用地性質(zhì)的設(shè)施與市政設(shè)施進行了整合。此次規(guī)劃通過集中整合布局市政設(shè)施、管廊，以及采取市政設(shè)施地下、半地下化等技術(shù)手段，有效整合了1000多座市政設(shè)施和重要市政廊道，共節(jié)約用地44公頃，減少廊道防護綠地200公頃，集約了市政用地，節(jié)約了其他城市建設(shè)用地。

3.3 創(chuàng)新項目落實機制，規(guī)劃建設(shè)同步推進

此次規(guī)劃通過建設(shè)項目庫的機制對近期建設(shè)項目進行有效指導(dǎo)。按照“多規(guī)合一、財事相宜”的原則，將近三年符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、財政三年預(yù)算的項目納入項目庫，用地落實到具體的點和坐標。搭建了市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、管理的平臺，有利于提高各項市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期的規(guī)劃選址、規(guī)劃審批等工作的工作效率，從而保障項目順利實施。同時，實施過程中根據(jù)城市建設(shè)需要，適時滾動調(diào)整，建立長效跟蹤機制，切實推進項目建設(shè)。

結(jié)語：

《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》的編制，是合肥市在全國推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的要求下，創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制模式的有益探索，在全國范圍內(nèi)具有科技創(chuàng)新和示范意義。市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃須達到城市單元規(guī)劃的深度，對所有涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施方面的既有規(guī)劃進行分析、界定和整合;要從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，在不同層面落實市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局與建設(shè)規(guī)模，避免重復(fù)建設(shè)和無序建設(shè)。市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃形成市政基礎(chǔ)設(shè)施“一張圖”，既深化完善了市政專項規(guī)劃的內(nèi)容，又可以有效指導(dǎo)地塊控制性詳細規(guī)劃的編制，從而優(yōu)化城市空間布局，推進全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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作者簡介：

杜博，1983年12月出生，漢，男，安徽淮北，碩士研究生，高級工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃。