清末民政部的轉(zhuǎn)型與共和民國(guó)之肇建*

郭思成

辛亥革命的爆發(fā)，將中國(guó)推到了傳統(tǒng)帝制、君主立憲抑或民主共和抉擇的十字路口。國(guó)家體制出現(xiàn)了前所未有的巨大變動(dòng)，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的南北政權(quán)對(duì)峙時(shí)期，清末閣府部院的結(jié)束與民初中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置如何變化銜接，又留下了怎樣的教訓(xùn)和啟示，值得深究。

1906年末清廷設(shè)立的民政部，是管理全國(guó)警察、衛(wèi)生、戶口等事務(wù)的樞紐機(jī)關(guān)。從南京臨時(shí)政府至北京政府時(shí)期，民初中央政府建置的內(nèi)務(wù)部，是監(jiān)管全國(guó)地方行政、選舉、賑恤、警察、禮俗、衛(wèi)生等政務(wù)的核心機(jī)構(gòu)。它們?cè)诮M織架構(gòu)上的承繼關(guān)系、職能權(quán)限層面的共性與差別，目前已有較多的研究成果①與本專題相關(guān)研究的主要進(jìn)展：南京國(guó)民政府內(nèi)政部簡(jiǎn)述了清末民初內(nèi)務(wù)行政機(jī)關(guān)之變遷（內(nèi)政部年鑒編纂委員會(huì)：《內(nèi)政年鑒》，上海：商務(wù)印書館，1936年）；錢端升等整理了南京及北京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的職權(quán)與組織（錢端升等：《民國(guó)政制史》，上海：上海人民出版社，2011年，據(jù)商務(wù)印書館1945年增訂版重?。唤痣p秋等注意到“民國(guó)時(shí)期民政機(jī)構(gòu)混雜、民政職掌內(nèi)容繁多”（金雙秋主編：《中國(guó)民政史》，長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社，1989年）；敖文蔚留意到湖北軍政府、南京臨時(shí)政府的民政建制與清末有所不同，且北洋政府時(shí)期的內(nèi)務(wù)部職掌范圍不亞于清末民政部（敖文蔚：《中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)與民政（1906—1949）》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1992年）；韓延龍等看到南京臨時(shí)政府及北京政府的內(nèi)務(wù)部建制與清末民政部有較多相似之處（韓延龍主編：《中國(guó)近代警察制度》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1993年）；陳振宇將清末民政部視為民初內(nèi)務(wù)部前身，認(rèn)為后者的機(jī)構(gòu)設(shè)置“體現(xiàn)了工作專門化、部門化、命令鏈完整、集權(quán)與分權(quán)適度以及管理正規(guī)化”等運(yùn)作機(jī)理（陳振宇：《民初內(nèi)務(wù)部研究——以衛(wèi)生事業(yè)為中心》，陜西師范大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文）；紀(jì)浩鵬具體揭示了民初內(nèi)務(wù)部與清末民政部在政制架構(gòu)方面的異同，梳理了前后的人事變動(dòng)（紀(jì)浩鵬：《清末民政部研究》，北京大學(xué)2020年博士學(xué)位論文）。。

然而，迄今學(xué)界在清末民政部向民初內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)型的原因方面，因主題和視角的差異，尚缺少細(xì)致而深入的專題探討。本文擬通過武昌起義至北京臨時(shí)政府建立前后②“北京臨時(shí)政府”指袁世凱于1912年2月由參議院選舉、3月宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)后，至1913年10月由第一屆國(guó)會(huì)選為正式大總統(tǒng)期間，在北京設(shè)立和運(yùn)作的中央政府。，革命政權(quán)與袁世凱政府關(guān)于中央民政機(jī)構(gòu)稱謂、職權(quán)的不同方案的考察，嘗試了解清末民政部的轉(zhuǎn)型與時(shí)勢(shì)政情的關(guān)系、相關(guān)觀念與制度糾纏的焦點(diǎn)及癥結(jié)、南北雙方在建置內(nèi)務(wù)部方面的深層訴求，以期加深對(duì)于近代政制變革與民國(guó)肇建互動(dòng)聯(lián)系的豐富面相的歷史認(rèn)識(shí)。

一、南北對(duì)峙與急求統(tǒng)一

武昌起義后，多省相繼宣告脫離清朝獨(dú)立。光復(fù)各省陸續(xù)設(shè)立的隸屬新政權(quán)的民政機(jī)構(gòu)，大多各自為政、互不統(tǒng)屬①光復(fù)各省政府實(shí)際上可謂獨(dú)立程度極高的自治政權(quán)，并分別設(shè)有以“民政”、“內(nèi)務(wù)”、“民事”或“政事”等為名的管理民事的機(jī)關(guān)（關(guān)曉紅：《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》2012年第1期，第30—31頁(yè)）。時(shí)人更注意到省級(jí)以下，出現(xiàn)“城一民政長(zhǎng)，鎮(zhèn)一民政長(zhǎng)，各鄉(xiāng)、各村又各一民政長(zhǎng)，擁號(hào)稱尊，各不相統(tǒng)”的現(xiàn)象（健生：《革命危言》，《申報(bào)》1911年12月2日，第1張第2版）。。

由于南北對(duì)峙形勢(shì)嚴(yán)峻，行政管理亂象環(huán)生，劃一民政規(guī)制勢(shì)在必行。1911年11月下旬，《新聞報(bào)》論說即指出，由獨(dú)立各省合作制定統(tǒng)一的民事行政規(guī)則，是建設(shè)臨時(shí)中央政府的重要前提，更與國(guó)家命運(yùn)之前途相關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵在于“破除省界”，“愛共和、守秩序”②《論組織臨時(shí)政府之原則》，《新聞報(bào)》1911年11月21日，第1版。。仔細(xì)考察，此論所言之“統(tǒng)一”實(shí)有兩種指向：一是彼此聯(lián)合的光復(fù)各省的行政規(guī)制的統(tǒng)一，二是亟待將來的全國(guó)政制的統(tǒng)一。只是如何將理念落實(shí)于建制，尚待進(jìn)一步探討。

面對(duì)各省政制自行其是的現(xiàn)狀，此時(shí)革命政權(quán)已嘗試建置中央民政機(jī)構(gòu)。其設(shè)制形式，的確反映出謀求統(tǒng)一的心愿。11月20日，湖北軍政府代行中央政務(wù)后，在12月初公布的《中華民國(guó)鄂州約法及官制草案》（下稱《鄂州官制草案》）中規(guī)定了內(nèi)務(wù)部的職權(quán)，即“管理警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利、工程、善舉、公益及地方行政事務(wù)，監(jiān)督所轄各官署及地方官”③《中華民國(guó)鄂州約法及官制草案（續(xù)）·各部官職令通則草案》，《民立報(bào)》1911年12月5日，第1頁(yè)。該案草擬于1911年10月28日至11月13日間（辛亥革命武昌起義紀(jì)念館、政協(xié)湖北省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)合編：《湖北軍政府文獻(xiàn)資料匯編》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1986年，第60頁(yè)）。。

值得注意的是，該草案中內(nèi)務(wù)部“監(jiān)督地方官”的職能，與清末民政部官制章程中的職權(quán)設(shè)計(jì)十分相似。1906年京師部院官制改革的目標(biāo)之一，是為實(shí)現(xiàn)“中央集權(quán)”，即“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”，“各部為全國(guó)政令所從出”，地方官吏得令施行④《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上，北京：中華書局，1979年，第44、370頁(yè)。。循此原則，清末民政部在章程中也規(guī)定了除直轄京師內(nèi)、外城巡警總廳外，總攬統(tǒng)屬及考核各省民政等官之權(quán)⑤《民政部奏部廳官制章程折并章程二》，上海商務(wù)印書館編譯所編纂，荊月新等點(diǎn)校：《大清新法令1901—1911》第2卷，北京：商務(wù)印書館，2011年，第46頁(yè)。。此舉既符合清末新政以來用人行政專門化的趨勢(shì)，也有防備外省尾大不掉乃至分裂之意⑥《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上，第370頁(yè)。。只是因此關(guān)涉吏部、督撫的權(quán)限⑦官員之任免黜陟，原由吏部執(zhí)掌，倘若分之各部試驗(yàn)懲戒則責(zé)分勢(shì)散，既不易實(shí)現(xiàn)綜核之效，亦牽涉官吏的既有利益與生存命運(yùn)，變革極難（張季：《清季官制改革中吏部裁撤歷程考》，《山西師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期，第103—106頁(yè)）；清末民政部試圖在為加強(qiáng)各省警察組織而奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)各省巡警道時(shí)，曾不得不將該項(xiàng)員缺的保舉及試署優(yōu)先權(quán)讓與督撫（鄧裕坤：《現(xiàn)代警察研究》，南京：內(nèi)政部警察總署發(fā)行，1947年，第16—17頁(yè)）。，終未能如愿。

辛亥時(shí)期的《鄂州官制草案》的設(shè)計(jì)，與其公布前五天，同盟會(huì)骨干劉揆一在《民立報(bào)》上發(fā)表的意見也許不無(wú)關(guān)系①劉揆一是同盟會(huì)的重要成員，曾于1911年10月底至11月初督師武漢作戰(zhàn)（饒懷民：《劉揆一與辛亥革命》，長(zhǎng)沙：岳麓書社，2010年，第249—257頁(yè)）?！抖踔莨僦撇莅浮钒l(fā)表于《民立報(bào)》1911年12月5日，兩者的關(guān)聯(lián)雖未見直接材料，但設(shè)計(jì)理念相同則顯而易見。。在這份《組織中央政府意見書》中，作者主張政體設(shè)計(jì)必須考慮與重視以下幾點(diǎn)：第一，采取法國(guó)“以民主國(guó)體，行中央集權(quán)政治”，這種“有統(tǒng)一國(guó)家之長(zhǎng)，而無(wú)事權(quán)散亂之弊”的制度，可以防止中國(guó)出現(xiàn)“各省政俗日趨歧異”進(jìn)而“四分五裂”的后果。第二，效仿君主國(guó)斟酌地方情形而予以變通的做法。如此可使中央與各省民事行政的措置，服從于中央掌握大權(quán)而各省可因地制宜的宗旨。第三，由集權(quán)而統(tǒng)一是應(yīng)對(duì)內(nèi)外緊張局勢(shì)的良方。倘若師法美國(guó)聯(lián)邦體制，直接分賦各省內(nèi)政自主大權(quán)，確是在“全國(guó)未得確定之中心點(diǎn)，將來各省慮難相下”時(shí)平息爭(zhēng)議的方法，卻也難以規(guī)避潛在的分裂風(fēng)險(xiǎn)②梁?jiǎn)⒊骸缎轮袊?guó)建設(shè)問題》，湯志鈞、湯仁澤編：《梁?jiǎn)⒊返?集，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018年，第332—337頁(yè)。。即使如各州勢(shì)力強(qiáng)大的美國(guó)“近亦采用帝國(guó)主義，以謀進(jìn)取”，正因“事勢(shì)所趨，不得不如此”③劉揆一：《組織中央政府意見書》，《民立報(bào)》1911年11月30日，第1頁(yè)。。顯然將維護(hù)統(tǒng)一作為不可逾越的底線。

由此可見，政體選擇應(yīng)審時(shí)度勢(shì)考慮國(guó)情，針對(duì)辛亥革命后光復(fù)各省形如松散聯(lián)邦的現(xiàn)狀，在政制結(jié)構(gòu)內(nèi)重視統(tǒng)一和集權(quán)的設(shè)置，實(shí)為防范分裂割據(jù)的刻不容緩之舉。有學(xué)人指出，因“中國(guó)歷史發(fā)展長(zhǎng)期形成的大一統(tǒng)觀念，使人們對(duì)政制的選擇不能不考慮分合治亂與興衰存亡的關(guān)系”④關(guān)曉紅：《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》2012年第1期，第34頁(yè)。這一觀點(diǎn)對(duì)于本文頗有啟發(fā)。，揆諸史實(shí)，所言不虛。

縱然當(dāng)時(shí)地方主義觀念盛行，組織聯(lián)邦式臨時(shí)政府已箭在弦上，有關(guān)統(tǒng)一與集權(quán)如何平衡的問題尚懸而未決⑤胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第39—44頁(yè)。，中央民政機(jī)構(gòu)的權(quán)限究竟怎樣安排才能與新的政權(quán)形式相應(yīng)，仍未確切定義。不過，因前述內(nèi)務(wù)部的存在及其集權(quán)傾向，已先由革命政府在憲法性質(zhì)的文件中予以明確規(guī)定，并催生出南北雙方民政樞紐機(jī)關(guān)對(duì)立的局勢(shì)，其建制的方式和原則，后來亦由南京臨時(shí)政府所繼承。

北京方面，自辛亥革命發(fā)生后，清政府的民政部在行政運(yùn)作方面陷入極大窘境⑥11月初，袁世凱之心腹趙秉鈞臨危受命，任職民政大臣，據(jù)聞接手部務(wù)時(shí)，“部?jī)?nèi)并無(wú)存款應(yīng)籌各政，亦無(wú)可措施”，情況極為棘手，因而實(shí)際上只能針對(duì)京師市面“以鎮(zhèn)定人心”為重，弛禁夜戲、夜市，兼顧商民生計(jì)，更“無(wú)論外間大局”（《趙大臣不得已之計(jì)畫》，《大公報(bào)》1911年11月9日，第2張第2版）。。尤其是相繼宣告獨(dú)立的省份不再奉清朝為正朔，直接使該部從根本上失去號(hào)令全國(guó)的效力。

有意思的是，1911年11月27日，時(shí)為江蘇臨時(shí)省議會(huì)長(zhǎng)的張謇致函袁世凱，認(rèn)為袁應(yīng)主持大局⑦趙秉鈞出任民政大臣，已為時(shí)人視作袁世凱出面把持政府之先聲（《革命中之西報(bào)觀察》，《神州日?qǐng)?bào)》1911年11月1日，第2版）。，使“財(cái)政、民政，各省自定，而統(tǒng)計(jì)于中央”，“就全局之輿地、民俗、政教，習(xí)現(xiàn)狀之事實(shí)，各方面為之計(jì)劃，調(diào)停于共和、民主之間”⑧《致袁世凱函》，李明勛、尤世瑋主編，張廷棲等編：《張謇全集》第2冊(cè)，上海：上海辭書出版社，2012年，第291—292頁(yè)。。該函說明，能否承認(rèn)各省自行其是的現(xiàn)狀，并重新劃定中央與地方的民事行政的權(quán)責(zé)，是倚賴袁世凱力量的清政府，在回應(yīng)革命政權(quán)有關(guān)民主的訴求時(shí)，急需解決的關(guān)鍵問題?？梢娔媳睂?duì)峙期間，南北雙方都不約而同地意識(shí)到，政體的設(shè)置關(guān)乎國(guó)家之統(tǒng)一與分裂，是命運(yùn)攸關(guān)、前景迥異的選擇。

然而，南北雙方在如清帝退位與否、總統(tǒng)由何者擔(dān)任、民主共和抑或君主立憲孰是孰非等方面，仍有根本分歧①?gòu)埡ｙi、李細(xì)珠：《新政、立憲與辛亥革命：1901—1912》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《中國(guó)近代通史》第5卷），南京：江蘇人民出版社，2005年，第425—426頁(yè)。。他們?cè)谲娛聦?duì)抗劍拔弩張的事態(tài)下，更難以深入談判。這些重要問題未獲解決時(shí)，清末民政部的建制是否會(huì)發(fā)生變革或?qū)⒃鯓愚D(zhuǎn)變，前景其實(shí)并不明朗。

二、稱謂變更與政體鼎革

機(jī)構(gòu)設(shè)制中的名稱抉擇，是首先遇到的糾結(jié)與分歧。前述可知，湖北軍政府代行中央政務(wù)時(shí)，已將中央民政部門稱作“內(nèi)務(wù)部”。12月后，南京臨時(shí)政府在嘗試構(gòu)建新的中央政府行政組織時(shí)，也接續(xù)了這一命名方式②邱遠(yuǎn)猷、張希坡：《中華民國(guó)開國(guó)法制史——辛亥革命法律制度研究》，北京：首都師范大學(xué)出版社，1997年，第274—303頁(yè)。。事實(shí)上，選用“內(nèi)務(wù)”一詞作為民政機(jī)構(gòu)稱謂的做法，與近代中國(guó)“外務(wù)”、“內(nèi)務(wù)”、“民政”等觀念與制度的演變息息相關(guān)。

晚清以降，中國(guó)被拖入條約體系。在華夷秩序逐漸崩潰的過程中，“內(nèi)”“外”這一對(duì)概念的所指，漸有近代地理國(guó)別意義上“國(guó)內(nèi)”、“國(guó)外”的意涵③葛兆光：《宅茲中國(guó)——重建有關(guān)“中國(guó)”的歷史論述》，北京：中華書局，2011年，第27—33頁(yè)；林學(xué)忠：《從萬(wàn)國(guó)公法到公法外交：晚清國(guó)際法的傳入、詮釋與應(yīng)用》，上海：上海古籍出版社，2009年，第397頁(yè)。值得說明的是，盡管傳統(tǒng)典籍中也有“內(nèi)政不修，外舉事不濟(jì)”的說法，其“內(nèi)”、“外”之原意指諸侯間割據(jù)紛爭(zhēng)（黎翔鳳撰，梁運(yùn)華整理：《管子校注》卷7《大匡》，北京：中華書局，2004年，第351頁(yè)），是以權(quán)力輻射范圍為劃分，與近代地理國(guó)別的意義有顯著不同。。與此相應(yīng)，“內(nèi)政”“外政”等概念則分別有“國(guó)內(nèi)政務(wù)”“涉外事務(wù)”的指代④如1876年出使英國(guó)大臣郭嵩燾注意到“西洋行政”分“內(nèi)政”“外政”，“外政府即今總理衙門”（《使英郭嵩燾奏辦理洋務(wù)宜以理勢(shì)情三者持平處理折》，王彥威、王亮輯編，李育民等點(diǎn)校整理：《清季外交史料1》，長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)出版社，2015年，第150頁(yè)）。。只是這些隨歐風(fēng)美雨而來的概念稱謂，與中國(guó)古已有之的觀念和制度常有形似實(shí)異的區(qū)別，并在不經(jīng)意間成為矛盾的癥結(jié)。

清末外務(wù)部建立后，“外務(wù)”正式由概念落實(shí)為國(guó)家政制的重要內(nèi)容。由于效仿域外改革官制是時(shí)勢(shì)所趨，設(shè)立與“外務(wù)部”平行且掌管全國(guó)警政等“內(nèi)務(wù)行政”事務(wù)的機(jī)構(gòu)⑤《論設(shè)立警部》，《時(shí)報(bào)》1905年10月10日，第1張第2頁(yè)。，得到時(shí)人的廣泛呼吁。預(yù)備立憲時(shí)期，曾有響應(yīng)輿論意見的若干提案出現(xiàn)。朝臣對(duì)此不無(wú)關(guān)注，并曾將設(shè)立“內(nèi)政部”“內(nèi)務(wù)部”等提上議事日程⑥紀(jì)浩鵬：《清末民政部研究》，第31—46頁(yè)。。然而，由于“內(nèi)”這一概念在傳統(tǒng)官制中有維護(hù)皇權(quán)至尊的意義而不便更動(dòng)⑦如清朝傳統(tǒng)官制序列中的“內(nèi)官”與“外官”，以距天子或京師近畿范圍之近遠(yuǎn)來劃分。此“內(nèi)”“外”之別，即有確保天子絕對(duì)權(quán)威的意義。參見關(guān)曉紅：《從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014年，第28—34頁(yè)。，清廷終將職司內(nèi)務(wù)行政的機(jī)構(gòu)命名為“民政部”⑧郭思成：《清末“民政”概念演變與制度建制（1901—1906）》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第5期，第141—142頁(yè)。。

至此，清末“民政”“內(nèi)務(wù)”與“外務(wù)”等新舊觀念、制度的糾葛關(guān)系，以及這些觀念、制度與皇朝體制的復(fù)雜糾纏，成為其時(shí)內(nèi)務(wù)行政體系轉(zhuǎn)型的癥結(jié)所在。1911年4月《東方雜志》時(shí)論即指出這些糾纏問題的解決，對(duì)中央內(nèi)務(wù)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)制與運(yùn)作至關(guān)重要，并就此再次提議應(yīng)將“民政部”改名“內(nèi)務(wù)部”，使與“內(nèi)”相關(guān)的中央行政制度與皇權(quán)解綁，讓“民政”擺脫指稱“內(nèi)務(wù)行政”的尷尬用法⑨朱文劭：《官制私議》，《東方雜志》第8卷第2號(hào)，1911年4月23日，第5頁(yè)。。

盡管至辛亥革命前夕，清政府未及對(duì)此做出回應(yīng)，但是在辛亥革命后時(shí)人所擬的民國(guó)政制方案中，不難見到這一思路的痕跡。鑒于民國(guó)肇建，為使民眾易于接受與清末不同的新建制，針對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)的名稱，1911年12月初浙軍都督湯壽潛提出“式愈簡(jiǎn)單愈省便”的建議，具體則擬稱“內(nèi)務(wù)為內(nèi)部，外交為外部，教育為學(xué)部，財(cái)政為計(jì)部或戶部”等①《浙軍都督來電》，《時(shí)報(bào)》1911年12月1日，第5版。。仔細(xì)分析，“學(xué)部”“戶部”為清末之習(xí)稱，均非“教育”“財(cái)政”之簡(jiǎn)單縮寫。相較之下，與“外部”相應(yīng)者乃“內(nèi)部”而非“民部”，應(yīng)是經(jīng)過深思熟慮的結(jié)果。在革命政權(quán)已不承認(rèn)清朝法統(tǒng)后，清末時(shí)與“內(nèi)”相關(guān)的制度須與皇權(quán)關(guān)聯(lián)的顧慮，在此案中不復(fù)存在。由此，“內(nèi)務(wù)部”可以名正言順地得以建立，并與“外交部”相對(duì)。這正與前述《東方雜志》的提議遙相呼應(yīng)。

隨著南北議和的推進(jìn)，1912年2月12日，清帝發(fā)布退位詔書，中國(guó)政體正式由帝制轉(zhuǎn)為共和②《清帝退位授袁世凱全權(quán)組織臨時(shí)共和政府諭》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第1輯，南京：江蘇人民出版社，1979年，第217—218頁(yè)。。如何“合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國(guó)”③《臨時(shí)大總統(tǒng)宣言書》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所等編：《孫中山全集》第2卷，北京：中華書局，1981年版，2011年重印，第2頁(yè)。，“取消舊時(shí)理藩不意之名”，將五族一視同仁④中國(guó)第二歷史檔案館編：《臨時(shí)政府公報(bào)》第1輯，1912年2月1日，南京：江蘇人民出版社，1982年影印版，第39頁(yè)。，對(duì)共和民國(guó)的建立莫為迫切。此時(shí)，南京臨時(shí)政府面臨清朝藩屬事務(wù)的善后問題，也因此在厘清“內(nèi)務(wù)”概念與邊疆劃界、共和體制關(guān)系方面有著急迫訴求。

清帝宣布退位的四天后（2月16日），南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部即通電全國(guó)，稱“本部職司內(nèi)務(wù)，有監(jiān)督全國(guó)吏治之責(zé)”，并告誡“直隸、河南、東三省、甘肅、新疆及蒙、藏各地方官吏，不得以清帝退位，各自棄逃，致啟紛擾”⑤嚴(yán)昌洪主編，梁華平、嚴(yán)威編：《辛亥革命史事長(zhǎng)編》第9冊(cè)，武漢：武漢出版社，2011年，第215頁(yè)。。

值得注意的是，該電以“內(nèi)務(wù)”一詞概括了內(nèi)務(wù)部的職責(zé)。前于2月3日，中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山在《內(nèi)務(wù)部通飭所屬保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》中簡(jiǎn)述該部的職司時(shí)，因?yàn)橹匾暪倜耜P(guān)系的平穩(wěn)，使用的是“民政”一詞⑥《內(nèi)務(wù)部通飭保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《臨時(shí)政府公報(bào)》第1輯，1912年2月3日，第56頁(yè)。。與孫中山的命令相較，16日內(nèi)務(wù)部電文的內(nèi)容主要是疆域的劃定與國(guó)家的統(tǒng)一。由于電文中側(cè)重展現(xiàn)了內(nèi)務(wù)部關(guān)于全國(guó)范圍內(nèi)吏治的監(jiān)督之責(zé)，即表明了該部具有“整頓內(nèi)政之權(quán)”⑦行嚴(yán)：《內(nèi)政與外交》，《民立報(bào)》1912年2月23日，第1頁(yè)。，內(nèi)務(wù)部在該電中對(duì)“內(nèi)務(wù)”一詞的使用和強(qiáng)調(diào)實(shí)是有意為之。由是可見，在南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的行政理念中，中國(guó)既已步入共和，其過往之宗藩事務(wù)自應(yīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)家“內(nèi)務(wù)”，不再具備特殊地位；“民政”本是“內(nèi)務(wù)”固有之意，其“民”自是“國(guó)民”而非“臣民”，亦符合共和平等之宗旨。

就此而言，由于推翻清朝統(tǒng)治、政體實(shí)行共和是革命政權(quán)的根本訴求，南京臨時(shí)政府在解決了晚清“民政”“內(nèi)務(wù)”“外務(wù)”等概念、制度與皇權(quán)纏繞不清的難題后，又在民初將“內(nèi)務(wù)”概念的理解和利用，與共和政體的構(gòu)建和鞏固密切聯(lián)系。“內(nèi)務(wù)”概念的“內(nèi)務(wù)行政”所指，如何與國(guó)家疆域邊界的劃定相關(guān)聯(lián)，成為影響清末民初“內(nèi)務(wù)部”的建置進(jìn)程的核心問題。相關(guān)概念與制度的糾纏不休，則是制約近代中國(guó)內(nèi)務(wù)行政體系轉(zhuǎn)型的深層因素。

南北議和前后，北京方面在民政機(jī)構(gòu)名稱的選取與定制上，亦歷經(jīng)波折。

1911年12月，在革命政權(quán)緊鑼密鼓地組建南京臨時(shí)政府時(shí)，諸多傳聞透露出作為清政府責(zé)任內(nèi)閣總理的袁世凱，有變革京師部院官制的意愿。從報(bào)媒披露的內(nèi)容看，改制走向似乎充滿變數(shù)：如在建置“內(nèi)務(wù)部”方面，有稱袁擬將“農(nóng)工商部、民政部及學(xué)部歸并，改為內(nèi)務(wù)部”者⑧《各部歸并之預(yù)聞》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年12月26日，第7版。，似正與南方政府建制呼應(yīng)①不過，如果僅為“改革各部積弊，并登用賢才”（《新官制從速發(fā)布消息》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年12月5日，第2版），而非徹底變換制度名實(shí)，則袁世凱的主要目的不是尋求革命政權(quán)認(rèn)同，更多是展現(xiàn)改革意愿以搪塞外界批評(píng)。。有稱袁內(nèi)閣決定將宗人、內(nèi)務(wù)兩府并歸為一署，命名“內(nèi)務(wù)部”者②《改內(nèi)務(wù)部》，《順天時(shí)報(bào)》1911年12月31日，第7版。，所謂“內(nèi)務(wù)”仍乃皇室家務(wù)。

可見在仿行君主立憲的情形下，同一名稱概念，尚可命名性質(zhì)截然不同的機(jī)構(gòu)。然而，即使確立了完善的君主立憲制，如何與皇朝體制的歷史傳統(tǒng)區(qū)分，以保證“內(nèi)務(wù)”或“民政”不以維持君上權(quán)威為主導(dǎo)，也是需要解決的關(guān)鍵問題，但當(dāng)時(shí)罕見集中探討。不論如何，在帝制尚未結(jié)束時(shí)，北京方面的民政機(jī)構(gòu)建制的轉(zhuǎn)變?nèi)誀可姹姸唷㈩^緒紛繁。究其原因，仍是受到前述“民政”“內(nèi)務(wù)”等觀念、制度與君主制度糾纏的深刻影響。

清帝退位后，袁世凱宣布共和。他在北京準(zhǔn)備組建新政府時(shí)，特別設(shè)置了謀劃新官制的臨時(shí)籌備處。臨時(shí)籌備處內(nèi)分六股，其中“內(nèi)政股”籌備“所有安集人民暨八旗生計(jì)”，“并研求農(nóng)工實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)進(jìn)行之策”，與“外交股”并立。將“內(nèi)政”與“外交”相對(duì)的做法，正與南京臨時(shí)政府方面的設(shè)制理念呼應(yīng)。

然而仔細(xì)考察，臨時(shí)籌備處尚設(shè)“邊事股”，“對(duì)于東三省、蒙古、西藏暨各邊省地方之特別計(jì)劃，維持現(xiàn)狀并預(yù)備將來辦法”③本段及上段中有關(guān)臨時(shí)籌備處各股的內(nèi)容，見《臨時(shí)籌備處規(guī)約》，《臨時(shí)公報(bào)》1912年2月22日，第9—10頁(yè)。?？芍谂f制長(zhǎng)期運(yùn)作形成的觀念習(xí)慣和政情現(xiàn)狀的制約下，所謂“邊事”實(shí)由“藩事”轉(zhuǎn)換，仍屬特別之政。而“內(nèi)政”雖與“外交”相對(duì)，實(shí)乃前清“民政”之變相。

按照前述“內(nèi)務(wù)”等概念、制度與共和體制的關(guān)系來看，倘若臨時(shí)籌備處決定將“民政部”更名“內(nèi)務(wù)部”或“內(nèi)政部”，又單獨(dú)設(shè)部管理蒙藏等地，則所謂“內(nèi)政”“內(nèi)務(wù)”無(wú)非虛名，亦有悖于共和與統(tǒng)一的宗旨，更不利于對(duì)外宣示國(guó)家內(nèi)政主權(quán)所在。

雖有猶豫權(quán)衡之嫌，或因急于掌握大權(quán)，袁世凱在1912年3月10日正式宣誓上任臨時(shí)大總統(tǒng)后④《告內(nèi)外文武各官令》，劉路生、駱寶善、黃俊華編：《袁世凱全集》第19卷，鄭州：河南大學(xué)出版社，2012年，第628頁(yè)。，很快接受了共和立國(guó)的原則⑤其實(shí)在南北議和前清帝退位詔書的手批中，袁世凱已透露出對(duì)蒙藏地區(qū)的領(lǐng)土意味和主權(quán)意味的強(qiáng)調(diào)（宋培軍：《袁世凱手批清帝辭位詔書的發(fā)現(xiàn)及其對(duì)清末民初國(guó)體因革的認(rèn)知意義》，《文史哲》2019年第4期，第93頁(yè)）。，將擬定暫行官制方案綱要電告參議院，并承諾設(shè)立“內(nèi)務(wù)部”⑥《擬定暫行各部官制》，《大公報(bào)》1912年3月13日，第1張第4版。。他也就前清藩屬事務(wù)的行政歸屬問題，與參議院進(jìn)行商議。雙方在3月中旬均認(rèn)可了內(nèi)務(wù)部在前清藩屬事務(wù)上的執(zhí)掌權(quán)限⑦為作應(yīng)對(duì)事勢(shì)的權(quán)宜之策，袁世凱曾提出內(nèi)務(wù)部應(yīng)添設(shè)次長(zhǎng)一員，專管蒙回藏事務(wù)。參議院得電后，議員谷鐘秀3月12日在會(huì)上提出“蒙回藏事可由內(nèi)務(wù)部設(shè)司專管”，無(wú)需添設(shè)次長(zhǎng)的建議，由多數(shù)人決議通過（李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第5冊(cè)，北京：國(guó)家圖書館出版社，2011年，第136頁(yè)）?；蚩紤]到統(tǒng)一政府正式成立后尚可就內(nèi)務(wù)部的次長(zhǎng)問題與參議院再行商議，次日袁世凱得復(fù)電后并未表示異議（《申報(bào)》1912年3月14日，第1張第1版）。。

由此，前朝藩?jiǎng)?wù)問題暫獲解決⑧鑒于內(nèi)務(wù)部事務(wù)繁雜，蒙藏情形確與他地不同，應(yīng)先專事專辦，參議院還是于1912年5月初決議設(shè)蒙藏事務(wù)一局予以專門處理，直隸于國(guó)務(wù)總理，即將該項(xiàng)政務(wù)移出內(nèi)務(wù)部（李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第5冊(cè)，第286頁(yè)）。。袁世凱政府在建置“內(nèi)務(wù)部”方面的舉措，亦大體與南方革命政權(quán)的意見相合。不難發(fā)現(xiàn)，南北議和前后，北京方面在選擇民政機(jī)構(gòu)稱謂時(shí)，也有著對(duì)政體與國(guó)情因素的考量。

三、職權(quán)界定與中央集權(quán)

職權(quán)的界定對(duì)于機(jī)構(gòu)的行政運(yùn)作至關(guān)重要。南北議和前，南京臨時(shí)政府已著手進(jìn)行體制建設(shè)，嘗試為民國(guó)政制鋪墊基礎(chǔ)。如何體現(xiàn)中央集權(quán)的訴求，是南京臨時(shí)政府在內(nèi)務(wù)部的職權(quán)設(shè)計(jì)方面關(guān)注的首要問題。

1912年1月1日，孫中山發(fā)表中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)就任宣言。他特別強(qiáng)調(diào)“內(nèi)治之統(tǒng)一”，是使“中央政府與各省之關(guān)系調(diào)劑得宜”①《臨時(shí)大總統(tǒng)宣言書》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所等編：《孫中山全集》第2卷，第2頁(yè)。。兩日后，他提經(jīng)各省代表會(huì)通過《中華民國(guó)臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》（下稱《各部及其權(quán)限》）②桑兵主編，趙立彬著：《孫中山史事編年》第3卷，北京：中華書局，2017年，第1009頁(yè)。，以明文規(guī)定了內(nèi)務(wù)部的職能：“管理警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利、工程、善舉、公益及行政事務(wù)，監(jiān)督所轄各官署及地方官。”③《中華民國(guó)臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第2輯，南京：江蘇人民出版社，1981年，第8—9頁(yè)。

值得留意的是，這一文本與前述《鄂州官制草案》對(duì)應(yīng)的部分基本相同，尤其是完整保留了“監(jiān)督所轄各官署及地方官”的表述。這意味著《各部及其權(quán)限》所本仍是集權(quán)主義。不過，《鄂州官制草案》規(guī)定內(nèi)務(wù)部“管理……地方行政事務(wù)”，而《各部及其權(quán)限》中相應(yīng)之處則為“管理……行政事務(wù)”，即后者在此處刪去了前者條文中的“地方”二字。此或是孫中山為使《各部及其權(quán)限》獲各省代表通過，而降低其集權(quán)意味的妥協(xié)④目前所及，較早公開發(fā)表的《中華民國(guó)臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》似僅有1912年1月30日《臨時(shí)政府公報(bào)》的版本，見刊均晚于《中華民國(guó)鄂州約法及官制草案》及下文提及的《中華民國(guó)各部官職令通則》。雖然《臨時(shí)政府公報(bào)》中“多數(shù)文件未曾在其他地方發(fā)表”，卻也有很多錯(cuò)訛（中國(guó)科學(xué)院近代史研究所史料組編輯：《辛亥革命資料》，“編者按”，北京：中華書局，1961年，第1頁(yè)）。由于未見其他版本，且“地方”二字較易錯(cuò)漏，為謹(jǐn)慎起見，在比較三份文本的其他差異后，本文在前人研究結(jié)論基礎(chǔ)上，僅做進(jìn)一步的可能性推論。。

1月26日，南京臨時(shí)政府公布了《中華民國(guó)各部官職令通則》（下稱《官職令通則》），在內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)職權(quán)部分加上了《各部及其權(quán)限》缺失的“地方”二字，明確了該部尚應(yīng)有對(duì)“地方行政事務(wù)”的監(jiān)管大權(quán)⑤《中華民國(guó)各部官職令通則》，《民立報(bào)》1912年1月26日，第1頁(yè)。。如此與《鄂州官制草案》表述則完全一致。《鄂州官制草案》與《官職令通則》應(yīng)皆出自宋教仁之手。宋一貫主張強(qiáng)化中央政府集權(quán)性質(zhì)，削弱其聯(lián)邦制特征⑥李浩：《法制局與民初政局》，中山大學(xué)2020年博士學(xué)位論文，第39—42頁(yè)。。這也與革命政權(quán)促使袁世凱逼退清室、建立統(tǒng)一共和國(guó)家的戰(zhàn)略相呼應(yīng)⑦桑兵：《接收清朝與組建民國(guó)》上，《近代史研究》2014年第1期，第5頁(yè)。。

事實(shí)上，“地方”二字在內(nèi)務(wù)部職權(quán)中的出現(xiàn)至為重要。這是南京臨時(shí)政府在中央行政官?gòu)d的設(shè)制方案中，表明其對(duì)中央集權(quán)的決心的重要一環(huán)。此舉針對(duì)的是與各省劃分行政權(quán)限的問題。這一問題的產(chǎn)生，則直接源于辛亥革命后獨(dú)立各省自治程度極高而形如松散聯(lián)邦的實(shí)際狀況⑧關(guān)曉紅：《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》2012年第1期，第30—31頁(yè)。中央與各省的劃清權(quán)限的難題，亦較早可追溯至清末預(yù)備立憲后，京師部院與各省督撫在京師部院能否實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)問題上的觀念與制度糾葛。清季皇權(quán)體制下，部院與督撫本為平級(jí)而互相牽制。在以責(zé)任內(nèi)閣為行政核心的憲政體制未能完全建立時(shí)，因督撫不認(rèn)可當(dāng)時(shí)存在凌駕其上的“中央部院”，亦不認(rèn)為自身乃“地方長(zhǎng)官”，故部院針對(duì)各省的“中央集權(quán)”難以實(shí)現(xiàn)。參見關(guān)曉紅：《清季外官改制的“地方”困擾》，《近代史研究》2010年第5期，第4—30頁(yè)。。

辛亥革命后，光復(fù)諸省的立法、選舉已多由本省自決。如江蘇省議會(huì)在南京臨時(shí)政府建立前，甚至已曾議決縣民政長(zhǎng)選舉章程①《江蘇省議會(huì)議決縣民政長(zhǎng)選舉章程》，《時(shí)報(bào)》1911年12月6日，第4版。。換言之，江蘇省議會(huì)試圖通過地方立法的形式，剝奪中央政府乃至都督的地方行政用人權(quán)，從而坐實(shí)其完全自治體的地位②《中國(guó)革命消息》，《時(shí)報(bào)》1911年12月9日，第1版。。就各省都督而言，社論亦早有各省唯一行政長(zhǎng)官或可由本省議會(huì)公舉，而歸中央政府節(jié)制的提案③《論都督之地位及其權(quán)限》，《南洋總匯新報(bào)》1911年12月14日，第2版。。只是三權(quán)分立體制下，行政長(zhǎng)官由各地立法機(jī)關(guān)選舉，自然是對(duì)本地議會(huì)負(fù)責(zé)。所謂“中央節(jié)制”，效力難堪。倘若中央承認(rèn)地方用人自主，內(nèi)務(wù)部“監(jiān)督地方官”的職能無(wú)非具文，制度章程亦失去存在的意義。

據(jù)此，內(nèi)務(wù)部的職權(quán)如何界定，應(yīng)與省制怎樣確定緊密聯(lián)系。然而，時(shí)局的變幻莫測(cè)，使南京臨時(shí)政府無(wú)法按照先各省后中央的順序，按部就班地厘定官制④2月7日，總統(tǒng)府秘書曾致函內(nèi)務(wù)部，稱“嗣后各省司長(zhǎng)，當(dāng)直接受貴部之監(jiān)督、委任，方合法理”，但地方官制未定，“各省司長(zhǎng)之調(diào)用、頂補(bǔ)”需“貴部暫籌適當(dāng)辦法”（《總統(tǒng)府秘書處為統(tǒng)籌設(shè)官分職致內(nèi)務(wù)部函》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第2輯，第23—24頁(yè)）。。一方面《各部及其權(quán)限》通過后，因時(shí)人在中央與各省事權(quán)關(guān)系方面尚有異見，如多方勢(shì)力對(duì)共和政府應(yīng)主聯(lián)邦制或單一制未達(dá)共識(shí)，更牽涉地方分權(quán)的程度如何等現(xiàn)實(shí)問題的纏繞，省制訂定并非輕而易舉；另一方面，南北和談未結(jié)束時(shí)，外有列強(qiáng)虎視眈眈，內(nèi)則各省紛亂不已，民眾向往統(tǒng)一的強(qiáng)大政權(quán)，集權(quán)亦切合中國(guó)歷史、列國(guó)趨勢(shì)及各國(guó)學(xué)理而為輿論所鼓吹⑤陳明：《民初政體重建與〈中華民國(guó)臨時(shí)約法〉之省制缺失》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年第5期，第94—95頁(yè)。。在種種時(shí)勢(shì)驅(qū)動(dòng)下，南京臨時(shí)政府在省制缺失之際，選擇繼續(xù)于內(nèi)務(wù)部職權(quán)界定中展現(xiàn)其集權(quán)意向。

2月6日，南京臨時(shí)政府法制院向參議院提交了較為詳細(xì)的《內(nèi)務(wù)部官制》。因六天后清帝便宣布退位，諸多問題紛繁復(fù)雜，直到3月底該官制才由參議院逐條討論修改，4月3日全文通過⑥南京臨時(shí)政府2月6日提交的《內(nèi)務(wù)部官制》共9條，參議院4月3日通過的文件共10條。后者所增，其實(shí)是前者寫于《中華民國(guó)各部官職令通則》中的內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)職權(quán)條文的修改版。參見邱遠(yuǎn)猷、張希坡：《中華民國(guó)開國(guó)法制史》，第377、451頁(yè)。。

值得特別關(guān)注的是，南京臨時(shí)政府遞交的《內(nèi)務(wù)部官制》，針對(duì)《鄂州官制草案》與《官職令通則》規(guī)定其職權(quán)的條文作了修改：于“地方行政”及“事務(wù)”之間，加入了“并選舉”三字⑦李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第6冊(cè)，北京：國(guó)家圖書館出版社，2011年，第383頁(yè)。。這一變化以及該案的通過本身，即尤為重要：該案經(jīng)正式立法程序議決，規(guī)定了內(nèi)務(wù)部具備監(jiān)管地方行政的關(guān)鍵權(quán)力，無(wú)視了辛亥革命后光復(fù)各省臨時(shí)省議會(huì)已取得省內(nèi)立法、選舉和監(jiān)督省行政長(zhǎng)官之權(quán)的事實(shí)，這實(shí)際上加強(qiáng)了南京臨時(shí)政府對(duì)構(gòu)建集權(quán)且強(qiáng)有力中央政府的意愿⑧陳明：《南京臨時(shí)政府的省制籌議》，《民國(guó)檔案》2017年第3期，第63—68頁(yè)。。

北京方面對(duì)南京臨時(shí)政府上述動(dòng)向有密切關(guān)注。2月中旬，清帝剛宣布退位，袁世凱就派李家駒、汪榮寶、楊度、施愚等人參酌南京官制，設(shè)法重新規(guī)劃“中華民國(guó)統(tǒng)一新政府內(nèi)外官制”⑨《清帝退位后北京種種現(xiàn)狀·派人參酌官制》，《時(shí)報(bào)》1912年2月21日，第4版。。

袁世凱的目的是試圖將其作為前清內(nèi)閣總理大臣掌管的各級(jí)各類官署，確定為繼續(xù)維持統(tǒng)治秩序的合法權(quán)力機(jī)構(gòu)，一面繼承清朝正統(tǒng)，一面創(chuàng)造符合民國(guó)新法統(tǒng)⑩桑兵：《接收清朝與組建民國(guó)》上，《近代史研究》2014年第1期，第5—6頁(yè)。。具體到中央內(nèi)務(wù)行政機(jī)構(gòu)，即是嘗試以清末民政部和南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的建制為基礎(chǔ)，構(gòu)建新的民國(guó)中央政府內(nèi)務(wù)部?3月中旬，袁世凱正式就任臨時(shí)大總統(tǒng)后數(shù)日，外界已有北京的內(nèi)務(wù)部將由“民政、理藩兩部并入”之說。《臨時(shí)新內(nèi)閣之組織》，《順天時(shí)報(bào)》1912年3月14日，第7版。。

4月后，袁世凱成功借助國(guó)內(nèi)外輿論向南京臨時(shí)政府施壓，使己方成為組織新政府的主導(dǎo)力量①桑兵：《接收清朝與組建民國(guó)》上，《近代史研究》2014年第1期，第10—13頁(yè)。。這一形勢(shì)下，此前由南京臨時(shí)政府先行訂定的民國(guó)內(nèi)務(wù)部建制將面臨大幅變動(dòng)。

6月3日，法制局將《內(nèi)務(wù)部官制修正草案》呈交袁世凱②《法制局呈報(bào)國(guó)務(wù)院內(nèi)務(wù)部官制修正草案業(yè)經(jīng)審定請(qǐng)?zhí)岢鰰?huì)議呈由大總統(tǒng)交院議決文》，中國(guó)第二歷史檔案館整理編輯：《北洋政府公報(bào)》第2冊(cè)，上海：上海書店，1988年，第189頁(yè)。。17日，該案經(jīng)國(guó)務(wù)院審查③《十七日國(guó)務(wù)會(huì)議之條件》，《大公報(bào)》1912年6月18日，第1張第4版。。20日，袁世凱遞交參議院④《為內(nèi)務(wù)部官制草案提請(qǐng)議決咨參議院文》，黃俊華、劉路生、汪廷奎編：《袁世凱全集》第20卷，鄭州：河南大學(xué)出版社，2012年，第107—108頁(yè)。。由于南北交接所涉事項(xiàng)十分繁雜，直至將近兩月后的7月31日、8月8日，修改后的《內(nèi)務(wù)部官制》才正式議決、公布，其內(nèi)容與南京臨時(shí)政府所定有顯著變化。

新官制規(guī)定，內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)“管理地方行政、選舉、賑恤、救濟(jì)、慈善、感化、人戶、土地、警察、著作、出版、土木、工程、禮俗、宗教及衛(wèi)生事務(wù)，監(jiān)督所轄各官署及地方長(zhǎng)官”⑤《公布內(nèi)務(wù)部官制令（附官制）》，黃俊華、劉路生、汪廷奎編：《袁世凱全集》第20卷，第262頁(yè)。。針對(duì)南京臨時(shí)政府設(shè)計(jì)的內(nèi)務(wù)部職權(quán)，這一修改案不但增刪其事項(xiàng)、修改其用詞，更將其本處末位的“地方行政”及“選舉”兩項(xiàng)移至首位，表明對(duì)中央集權(quán)的極度重視。

前此已由袁世凱任命為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)的趙秉鈞在陳述修正理由時(shí)，直陳南京臨時(shí)政府方案對(duì)于內(nèi)務(wù)部職權(quán)的列舉“次序不免倒置”，而“職掌不明，易滋權(quán)限爭(zhēng)議之弊，范圍不定，轉(zhuǎn)增解釋紛歧之煩”⑥《臨時(shí)大總統(tǒng)為內(nèi)務(wù)部官制草案提請(qǐng)議決咨·內(nèi)務(wù)部官制修正草案理由》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第3輯“政治（一）”，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第29頁(yè)。。所謂“權(quán)限爭(zhēng)議”，即指原案的集權(quán)意味不夠彰明。修改后的版本，符合7月18日公布的《各部官制通則修正案》中各部總長(zhǎng)就主管事務(wù)對(duì)于地方長(zhǎng)官有諭令與監(jiān)管權(quán)的規(guī)定⑦《公布各部官制通則令（附官制通則）》，黃俊華、劉路生、汪廷奎編：《袁世凱全集》第20卷，第198—199頁(yè)。，其精神亦與前述前清民政部有關(guān)中央集權(quán)的設(shè)制立意高度一致⑧清末民政部官制章程中，“地方行政、地方自治”是其職權(quán)規(guī)定的首要內(nèi)容?！睹裾孔嗖繌d官制章程折并章程二》，上海商務(wù)印書館編譯所編纂，荊月新等點(diǎn)校：《大清新法令1901—1911》第2卷，第46頁(yè)。。

《內(nèi)務(wù)部官制修正案》的出臺(tái)，正是袁世凱政府堅(jiān)持統(tǒng)一與集權(quán)的結(jié)果。統(tǒng)一與集權(quán)在袁世凱的觀念中實(shí)為互為表里之事，包括部與省的制度之上下貫注、渾然一體。如彼時(shí)省制草案的提出，已有為與內(nèi)務(wù)部設(shè)制搭配，以推進(jìn)集權(quán)之意⑨李浩發(fā)現(xiàn)法制局在陳述所擬之省制草案理由時(shí)，“將內(nèi)務(wù)（包括民政、教育、實(shí)業(yè)、交通）劃分為中央與地方，實(shí)與《內(nèi)務(wù)部官制修正案》有關(guān)”，尤其與后者對(duì)于地方行政的重視緊密聯(lián)系（李浩：《因勢(shì)而擬：法制局與民元省制草案》，《民國(guó)檔案》2019年第1期，第57頁(yè)）。。早在4月時(shí)，袁世凱就在討論省制案中重要內(nèi)容之一的軍民分治議案時(shí)，邀請(qǐng)內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)趙秉鈞“籌商須先設(shè)立各省民政長(zhǎng)一缺”⑩《袁總統(tǒng)通電各都督》，《大公報(bào)》1912年4月17日，第1張第4版。。換言之，一面要統(tǒng)一省級(jí)最高民政長(zhǎng)官稱謂，一面將各省民政長(zhǎng)官隸于內(nèi)務(wù)部管轄，由此實(shí)現(xiàn)內(nèi)務(wù)部對(duì)各省地方行政的有效管控。

倘任由省及省以下的議會(huì)自辟權(quán)限選舉官員，內(nèi)務(wù)部在各地行政長(zhǎng)官的監(jiān)管上自然沒有真正效力，所涉問題如長(zhǎng)官層級(jí)如何、中央與地方立法行政關(guān)系怎樣等，與南北議和前后南京臨時(shí)政府規(guī)劃內(nèi)務(wù)部職權(quán)時(shí)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困擾一致?？梢姳本┡R時(shí)政府內(nèi)務(wù)部職權(quán)的集權(quán)立意，固然延續(xù)了前清民政部的夙愿，也是因應(yīng)了革命政權(quán)訴求的結(jié)果。至此，北京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的職權(quán)正式確定，標(biāo)志著清末民政部的轉(zhuǎn)型終于結(jié)束。

結(jié) 語(yǔ)

從辛亥革命爆發(fā)至北京臨時(shí)政府建立，清末民政部向民初內(nèi)務(wù)部的轉(zhuǎn)型，歷經(jīng)十個(gè)月的醞釀，在轉(zhuǎn)型的發(fā)生、稱謂的變更、職權(quán)的界定等方面一波三折。

武昌起義后，光復(fù)諸省各自為政的狀況以及南北對(duì)峙的時(shí)勢(shì)，使得劃一全國(guó)民政規(guī)制勢(shì)在必行。南北議和前后，雙方就如何籌建新的中央民政機(jī)構(gòu)意見各異。在設(shè)立名為“內(nèi)務(wù)部”的民國(guó)中央官?gòu)d時(shí)，革命政權(quán)表現(xiàn)積極。在怎樣改革或延續(xù)清末民政部建制、是否效法南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的設(shè)制方案等問題上，袁世凱政府曾有所猶豫。南北統(tǒng)一后，袁世凱綜合了前清民政部和南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的設(shè)制方案，在北京建立了新的民國(guó)中央政府內(nèi)務(wù)部，正式宣告清末民政部轉(zhuǎn)型過程的終結(jié)。

諸多與民國(guó)肇建有關(guān)的因素，曾深刻影響著上述進(jìn)程的發(fā)展。其一，辛亥革命之初，美國(guó)式聯(lián)邦制抑或法國(guó)式單一制的抉擇，已成為革命政權(quán)在設(shè)計(jì)共和政府的政制結(jié)構(gòu)時(shí)的難題，也因此制約著時(shí)人對(duì)于中央民政機(jī)構(gòu)權(quán)限的安排。其二，如何厘清新舊“民政”“內(nèi)務(wù)”等概念與制度的糾葛，以及這些概念、制度與皇權(quán)體制、共和政體的關(guān)系，是南北雙方在選擇中央民政機(jī)構(gòu)稱謂、確定部門行政的根本立意時(shí)，反復(fù)斟酌的關(guān)鍵問題。其三，省制方案的擬訂，成為南京臨時(shí)政府、袁世凱政府在內(nèi)務(wù)部職權(quán)設(shè)計(jì)時(shí)的關(guān)注重心。在內(nèi)務(wù)部的職權(quán)方案中，雙方均表示出中央集權(quán)的意向，與彼時(shí)中央與各省權(quán)限不清的狀況息息相關(guān)。

通過構(gòu)建新的中央民政機(jī)構(gòu)來表達(dá)共和與集權(quán)的訴求，是上述內(nèi)容所涉之焦點(diǎn)。一方面，在職權(quán)方案中凸顯集權(quán)的意味，即由中央掌握對(duì)各省地方行政用人行政之監(jiān)管大權(quán)，自有防范各省政制自行其是乃至分裂割據(jù)的用意。另一方面，通過內(nèi)務(wù)部的職權(quán)設(shè)計(jì)與行政運(yùn)作，將前清藩屬事務(wù)劃歸“內(nèi)務(wù)”管轄，可以對(duì)外表示共和政府確保五族共和平等、堅(jiān)守國(guó)家內(nèi)政主權(quán)、維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整的決心。就此而論，南北雙方關(guān)于國(guó)家統(tǒng)一的堅(jiān)持，對(duì)清末民政部向民初內(nèi)務(wù)部的轉(zhuǎn)型，有著至為關(guān)鍵且深刻的影響。而在政體設(shè)計(jì)時(shí)協(xié)調(diào)諸多利益、厘清法理的糾葛，努力平衡共和、集權(quán)與統(tǒng)一的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)立意的真正落實(shí)，對(duì)于后來者亦不無(wú)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的啟迪。