基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的困境與對策*

湖北大學(xué)公共管理學(xué)院 方伶俐，吳思雨

基層社區(qū)是社會治理和基層治理的基本組成要素和最小單位，在管理社區(qū)基本公共事務(wù)、提供基本公共服務(wù)的同時，也維護社區(qū)的基本公共安全，尤其面對突發(fā)公共事件需迅速反應(yīng)，及時行動，采取措施，積極應(yīng)對。城市社會在長足發(fā)展與持續(xù)繁榮進步的同時，公共事件的種類也更加復(fù)雜，可預(yù)見以及難以預(yù)見的公共事件逐漸為基層社區(qū)治理增加了難度，加之此類事件的潛在危害性難以進行準(zhǔn)確預(yù)測與估計，對基層社區(qū)防范與應(yīng)對能力更是巨大的考驗。《中華人民共和國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法》（下稱《應(yīng)對法》）作為“兜底性”的應(yīng)急管理法和應(yīng)對突發(fā)公共事件的基本法，明確指出，基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的類型主要劃分為四大類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中，社會安全和事故災(zāi)害是社區(qū)最頻發(fā)的事件，其次為公共衛(wèi)生事件[1]。因具有服務(wù)內(nèi)容多樣、覆蓋范圍廣泛等特點，基層社區(qū)在防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件中具有組織動員群眾、進行資源整合；上傳下達(dá)、暢通民情民意；快速響應(yīng)、積極行動、果斷決策等突出優(yōu)勢[2]?！稇?yīng)對法》提出，要建立以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體系、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制。為此，基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的主要途徑和重要措施，應(yīng)當(dāng)包括，及時準(zhǔn)確的預(yù)警系統(tǒng)、科學(xué)完善的防范機制、高效有序的應(yīng)對措施，三者環(huán)環(huán)相扣。其中，預(yù)防是解決問題最好的方法，這一重要環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容不僅包括風(fēng)險識別與控制管理、應(yīng)急預(yù)案的制定與優(yōu)化升級、日常值守與信息數(shù)據(jù)匯總，還包含定期分析與未來發(fā)展趨勢預(yù)測、社區(qū)居民應(yīng)急文化建設(shè)與基本應(yīng)急工作能力的培育等相關(guān)工作[3]。通過防患于未然，做好相關(guān)的防范措施，防微杜漸，將各種類型的突發(fā)公共事件遏制在發(fā)展起步初期，加強源頭控制。采取相應(yīng)的措施是應(yīng)對突發(fā)公共事件不容忽視的重要一環(huán)。應(yīng)對措施不僅需要包括具體的救援措施與方案，還需涵蓋事后經(jīng)濟恢復(fù)與發(fā)展、對受害家屬的安撫、社區(qū)及政府公信力的重建等具體措施。各社區(qū)需要根據(jù)實際情況選擇具體的防范與應(yīng)對措施，在科學(xué)預(yù)防、積極應(yīng)對的基礎(chǔ)上，減輕突發(fā)公共事件給社會發(fā)展帶來的危害和后果。

從實際情況來看，大部分基層社區(qū)并未實現(xiàn)預(yù)警、防范、應(yīng)對三者的聯(lián)動與配合。尤其是在突發(fā)公共事件的防范與應(yīng)對的不同關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，基層社區(qū)常常扮演被動接受的角色，未能做到預(yù)先準(zhǔn)備與有效應(yīng)對。因此，要全方位加強基層社區(qū)應(yīng)急機制體制建設(shè)，不斷探索、創(chuàng)新防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的有效舉措，實現(xiàn)基層社區(qū)防范與應(yīng)對能力不斷提升，促進社區(qū)安全建設(shè)。

一、基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀

社區(qū)作為現(xiàn)代城市社會治理的前沿陣地，在防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件中有著基礎(chǔ)而又越來越重要的關(guān)鍵優(yōu)勢。為使基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力得到不斷提升與持續(xù)強化，各級政府和社區(qū)不斷完善相關(guān)的制度建設(shè)和法律建設(shè)，加強組織建設(shè)和保障，強化日常演練與實踐。2006年，國務(wù)院正式頒布并實施《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確提出處理各類突發(fā)公共事件的六大原則；2007年《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》在全國范圍內(nèi)得到施行，為處理突發(fā)公共事件提供了法理依據(jù)和法律規(guī)定；2008年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加強基層應(yīng)急管理的意見，為應(yīng)急管理實踐工作的有效開展提供了指導(dǎo)意見。隨著城市社會和社區(qū)治理的不斷革新與進步，各地方政府相關(guān)的政策意見也逐漸具體化、精準(zhǔn)化。如，江蘇省錫山區(qū)、浙江省江山市等印發(fā)《社區(qū)矯正工作突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案（試行）》、廣東省出臺《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，將應(yīng)急處置措施具體落實到各大基層社區(qū)，并按不同類型和等級對各類突發(fā)公共事件進行歸類與細(xì)分，作出相應(yīng)的指導(dǎo)。在組織設(shè)置層面，主要采用黨委領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)負(fù)責(zé)的管理方式?；鶎狱h組織作為領(lǐng)導(dǎo)者，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)社區(qū)辦事處以及其他管理部門，為防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件提供了強有力的組織保障?；鶎由鐓^(qū)則需要做到人、財、物的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。各大基層社區(qū)在落實相關(guān)政策的同時，也加強了社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件長效化建設(shè)。定期召開安全教育知識講座，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等廣泛宣傳相關(guān)常識，積極開展救助模擬培訓(xùn)、預(yù)案演習(xí)演練常態(tài)化等，不僅使廣大居民在思想上重視，更能夠在行動中落實，掌握相應(yīng)的自救、互救技能。

二、基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的困境

（一）應(yīng)急機制建設(shè)不完善，應(yīng)急功能缺失

《應(yīng)對法》中提出的“一案三制”應(yīng)急管理綜合體系，需要從上級到下級、從社區(qū)到社會逐層制定落實，互相配合協(xié)調(diào)。然而，作為擁有眾多常住人口的聚居地，社區(qū)工作人員需要管理日常生活事務(wù)、提供社會化服務(wù)、救助和保障社區(qū)內(nèi)弱勢群體等各項管理和服務(wù)工作，社區(qū)內(nèi)日常工作的繁瑣與忙碌，使其作為社會“末梢神經(jīng)”的災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)功能相對忽略[4]。事實上，“一案三制”應(yīng)急管理體系架構(gòu)在基層社區(qū)并未得到足夠重視，也未能得到較為成熟的建設(shè)。

（二）基層社區(qū)力量有限，防范與應(yīng)對能力不足

基層社區(qū)資源有限，主要體現(xiàn)在人力、財力、物力的不足。首先，當(dāng)前基層社區(qū)工作者的規(guī)模較小，數(shù)量有限，且現(xiàn)有工作人員管理居民數(shù)量多、幅度大，廣大社區(qū)工作者工作量大、人員少、壓力大等問題突出[5]。以《北京市社區(qū)服務(wù)居民委員會通過設(shè)立一個標(biāo)準(zhǔn)》為例，該標(biāo)準(zhǔn)明確提出，每110戶到150戶應(yīng)分配1名社會工作者，每個社區(qū)的社工數(shù)不應(yīng)低于9人。即使依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)工作者的管理幅度仍然較大。數(shù)據(jù)顯示，2018年社會工作者職業(yè)水平考生人數(shù)達(dá)42.45萬，增長率27.6%。截至目前，全國范圍內(nèi)共有超過32.6萬人通過了相關(guān)的職業(yè)考試并獲得了從事社會工作的資格證書，但仍然沒有使社會工作者管理幅度大這一現(xiàn)狀得到相應(yīng)改善和提高。其次，基層社區(qū)的資金大多來源于政府補貼，而這部分資金主要用于社區(qū)公共開支和社區(qū)建設(shè)，受限于資金規(guī)模，尤其是，因各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力存在差異，使得各地基層社區(qū)之間資金資源不平衡，應(yīng)用投入于防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的資金數(shù)額極其有限，相關(guān)的應(yīng)急管理機制體制建設(shè)缺乏專項資金保障。再次，基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急物資儲備不足，且較多社區(qū)缺乏儲備物資的意識。按相關(guān)規(guī)定，基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)儲備的應(yīng)急物資包括預(yù)防性消殺藥劑、消殺器械、個人防護用品、急救藥品后勤保障裝備等其他類別，但是在落實過程中，由于儲備物質(zhì)意識缺乏、社區(qū)資金有限等主客觀原因，應(yīng)急物資儲備存在種類不足、質(zhì)量參差不齊等問題。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時，基本應(yīng)急物資的匱乏在某種程度上增加了應(yīng)對難度。

（三）多元治理主體定位模糊，參與不足

在突發(fā)事件的防控過程中，由于資源不足、能力有限，僅僅依靠社區(qū)這一主體難以有效防范與應(yīng)對，因此，需要發(fā)揮多元主體的作用。但是，目前各治理主體間缺乏協(xié)調(diào)機制，無法根據(jù)各自的性質(zhì)充分發(fā)揮其作用，難以實現(xiàn)多元主體共治[6]。首先，社會組織作為現(xiàn)代社會發(fā)展中公共關(guān)系的三大主體之一，并未深入?yún)⑴c到突發(fā)公共事件防范與應(yīng)對的各個重要環(huán)節(jié)當(dāng)中，社區(qū)與社會組織未形成良好的互助互惠局面。其次，廣大志愿者在公共事件中參與較少，且參與其中的志愿者專業(yè)水平和專業(yè)能力有限。再次，我國大多數(shù)的企業(yè)部門參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理相關(guān)工作的意識淡薄、能力有限，參與方式單一、水平不高，大多數(shù)還都停留在捐款捐物方面，相關(guān)的技術(shù)參與有限，專業(yè)性不強[7]。各主體的參與不足、作用不明，使得基層社區(qū)在突發(fā)公共事件的防范與應(yīng)對處理過程中后勁不足、能力受限，進而對突發(fā)公共事件防范與應(yīng)對的處理效果產(chǎn)生不利影響。

（四）防范與應(yīng)對手段較為傳統(tǒng)，效果不佳

由于基層社區(qū)各類資源較為欠缺，在防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的整個過程中都是采用較為傳統(tǒng)的人工手段。如，在防范階段，對于水、電等基礎(chǔ)設(shè)施的常規(guī)安全排查一般都是由相關(guān)師傅進行人工檢查。由于個體的差異性，檢查結(jié)果會參差不齊，進而為公共事件的爆發(fā)提供可能。傳統(tǒng)手段不僅效率有限，而且在某種程度上使救援人員的人身安全難以保證，進而帶來不必要的人、財、物的損失，導(dǎo)致防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的成本增加、效率降低、損失嚴(yán)重，整體效果不佳。

（五）有關(guān)突發(fā)公共事件宣傳較少，未形成良好的社會氛圍

宣傳工作是基層社區(qū)常規(guī)工作內(nèi)容之一。事實上，社區(qū)各類宣傳活動給人留下較為深刻印象的都是和諧社會的建設(shè)以及保護環(huán)境、清潔家園等，突發(fā)公共事件的宣傳較少，突出表現(xiàn)在宣傳數(shù)量少和宣傳手段單一兩個方面。一方面，部分社區(qū)會進行一年一度的消防減災(zāi)系列活動，但是由于宣傳時間有限，不夠深入，不夠全面，缺乏深度，宣傳次數(shù)較少，未能給廣大居民留下深刻印象，未能形成社區(qū)共識。另一方面，社區(qū)主要采用懸掛宣傳標(biāo)語以及社區(qū)廣播等較為傳統(tǒng)的形式，缺乏創(chuàng)新，不能吸引居民，進而影響宣傳效果。社區(qū)關(guān)于公共事件的宣傳力度不夠，宣傳方式有限，未給社區(qū)居民提供良好的社會氛圍和社會環(huán)境，使其對于有關(guān)突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)常識缺乏相應(yīng)的了解，從而導(dǎo)致認(rèn)知不足，缺乏基本的安全意識和防范意識。

（六）社區(qū)居民安全意識薄弱，防范與應(yīng)對能力欠缺

從社區(qū)居民自身來看，社區(qū)居民缺乏安全防范意識大致有三個原因：一是社區(qū)人口狀況和人口結(jié)構(gòu)組成成分復(fù)雜；二是居民受教育程度參差不一；三是社區(qū)安全文化建設(shè)缺乏多元化和多主體參與。首先，隨著城市發(fā)展規(guī)模的不斷擴張，城市社區(qū)人口規(guī)模急劇增長，社區(qū)居民成分復(fù)雜，加之人口結(jié)構(gòu)不均衡，人口老齡化比重大，青壯年數(shù)量少，社區(qū)安全文化的建設(shè)缺乏相應(yīng)群體的響應(yīng)與支持。其次，受教育程度在某種程度上影響其接受程度，繼而影響其安全防范意識。受教育程度越低，越不易接受安全知識教育，教育效果會大幅下降，不利于安全防范意識的提高。再次，社區(qū)安全相關(guān)工作大多由社區(qū)居委會舉辦，廣大居民通常以被動的方式參與其中，缺乏主動性。在相關(guān)宣傳工作中,工作人員沒有把握到當(dāng)今社會中主體意識和參與意識的新變化,宣傳工作依然以單向性的宣傳教育為主,忽視了與廣大居民的雙向互動交流。居民與社區(qū)之間未形成良性高效的雙向互動格局。由于諸多內(nèi)外因素的綜合影響，廣大社區(qū)居民安全常識了解有限，安全防范意識相對薄弱且較為欠缺，常常被動參與社區(qū)安全建設(shè)，缺乏“自救”能力。

三、提升基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件能力的對策

（一）完善社區(qū)應(yīng)急管理機制，提升社區(qū)應(yīng)急管理能力

一是建立集監(jiān)測、傳遞與交流等功能于一體的智慧化預(yù)警系統(tǒng)。首先，基層社區(qū)可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對社區(qū)的環(huán)境進行遠(yuǎn)程監(jiān)控，能有效預(yù)見公共安全事件的發(fā)生；其次，可依托數(shù)據(jù)平臺，對有關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的信息進行收集整理，建立智慧化的預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)高效地傳達(dá)信息。再次，預(yù)警系統(tǒng)需設(shè)置社區(qū)居民交流平臺，居民可在交流平臺上進行信息傳遞、溝通與交流，為社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共事件作出及時準(zhǔn)確的反應(yīng)提供參考依據(jù)和借鑒意義。二是推進公共安全總體規(guī)劃。把自然環(huán)境災(zāi)害、人為蓄意破壞、失職與過失、紕漏與疏忽、材料與設(shè)備陳舊落后及其他主客觀因素所造成的各種災(zāi)害及其誘發(fā)因素、產(chǎn)生條件、發(fā)生過程、發(fā)展進程、災(zāi)害后果和各項特征等加以綜合考慮、系統(tǒng)分析,建構(gòu)完善的城市總體安全規(guī)劃體系。

（二）適當(dāng)進行資源傾斜，提高社區(qū)防范與應(yīng)對能力

充足的資源是基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的重要保障和必要前提。首先，需要充足的人力資源。一是工作人員的數(shù)量，通過兼職與聘任制等適量增加社區(qū)工作者數(shù)量，確保公共事件發(fā)生時有足夠的人員可以調(diào)配，以便應(yīng)對各類問題；二是工作人員的質(zhì)量，鼓勵社會工作者及其他相關(guān)專業(yè)學(xué)生進入社會服務(wù)組織工作，通過與高校合作等方式，提供專業(yè)教育、專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)實踐，讓專業(yè)的人從事專業(yè)的事，促進社區(qū)工作者專業(yè)能力提升，提高其專業(yè)素養(yǎng)。其次，需要足夠的資金支持。在防范體系的建設(shè)過程中，政府部門可以適當(dāng)給予項目建設(shè)基金，為健全完善、科學(xué)有效的防范預(yù)警機制建設(shè)提供充足的財力支持。再次，日常生活用品和基本生活物質(zhì)需要有足夠的儲備，并且要進行定時清查，做到“心中有數(shù)”。

（三）構(gòu)建責(zé)權(quán)明確的多元治理體系，推動多元主體協(xié)同治理

突發(fā)公共事件的防范與應(yīng)對，需要政府、社區(qū)、居民、社會組織等各個主體相互協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的核心引領(lǐng)作用、政府協(xié)調(diào)調(diào)控作用、社區(qū)居委會以及居民的主體作用和自治作用、社會組織的支柱作用，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社區(qū)為主、居民群眾廣泛參與、社會組織深入?yún)f(xié)作的責(zé)權(quán)明確的多元治理體系。通過多元主體的合作協(xié)同，不斷提高基層社區(qū)防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件的專業(yè)水平和專業(yè)能力，提高其防范與應(yīng)對能力。其中，要充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)能力和協(xié)調(diào)各方的動員能力，在突發(fā)公共事件的防范中制定相應(yīng)的政策，提供政策性支持。加強與社會組織的合作，充分利用各類社會組織和社會團體高度專業(yè)化、計劃性強、目標(biāo)性強、執(zhí)行力強、輻射范圍廣的優(yōu)勢，深入正式組織難以觸及、無法深入的微觀層面，成為治理強而有力且持續(xù)不斷的補充。此外，要積極引入物業(yè)、相關(guān)企業(yè)，加強社區(qū)與物業(yè)、企業(yè)之間的協(xié)作，利用它們的資金、人才優(yōu)勢，建設(shè)本社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急管理體系以及災(zāi)后重建項目，促進基層社區(qū)在防范與應(yīng)對突發(fā)公共事件中硬實力和軟實力不斷提升。

（四）廣泛利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，提高防范與應(yīng)對效率

高度現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展完善與廣泛應(yīng)用，使社會治理愈發(fā)高效、便捷、精準(zhǔn)。智能化、信息化防控預(yù)警體系使各橫向職能部門與縱向?qū)蛹壊块T之間形成了連通的一體化的應(yīng)急防控指揮網(wǎng)絡(luò)，有助于一線部門科學(xué)預(yù)測、果斷決策、及時響應(yīng)、協(xié)同處置、高效處理?；鶎由鐓^(qū)可以利用互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，提高上報速度和效率；利用云計算技術(shù)實現(xiàn)不同層級、不同專業(yè)領(lǐng)域的資源共享與動態(tài)關(guān)聯(lián)；利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對突發(fā)公共事件進行識別、定位、追蹤、分析等，通過傳感器對事發(fā)現(xiàn)場進行數(shù)據(jù)采集和智能分析，從而降低二次災(zāi)害帶來的危害；大數(shù)據(jù)融合技術(shù)對相關(guān)知識進行深度研究與精準(zhǔn)剖析，在分析事件產(chǎn)生的原因基礎(chǔ)上提出與之對應(yīng)的系統(tǒng)的解決對策和應(yīng)對方案。

（五）加強宣傳教育，營造良好的社會氛圍

一是要實現(xiàn)宣傳內(nèi)容多樣化。社區(qū)不僅要宣傳新時代的新思想，與突發(fā)公共事件有關(guān)的各類宣傳工作和教育活動也不可忽視。此外，宣傳內(nèi)容也需全面，公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、事故災(zāi)難等其他類型公共事件都需廣泛涉及，以便讓居民更加全面完整地了解突發(fā)公共事件。二是宣傳時間持久化。宣傳不可時斷時續(xù)，需做到常態(tài)化。持久不斷的宣傳對居民產(chǎn)生的影響會更深刻、更持久。三是宣傳手段創(chuàng)新化。傳統(tǒng)的宣傳標(biāo)語等形式已不能滿足新媒體環(huán)境下宣傳工作的需求。通過新媒體，設(shè)計開發(fā)小程序與小游戲、建立公眾號等，通過沉浸式體驗，不斷深化居民對各種類型的突發(fā)公共事件的認(rèn)識與了解，拓寬居民對公共突發(fā)事件理解的廣度和深度，增進理解，提升居民群體參與感，強化溝通，增進交流，構(gòu)建雙向交流與活動機制，形成良好的社會氛圍。

（六）增強居民安全防范意識，提高居民救助能力

首先，要提高居民的思想重視。通過講座、文娛活動、座談會等途徑進行安全知識的宣傳與推廣，讓居民利用多樣化的途徑對安全知識有更多的接觸與了解。其次，要提升居民的應(yīng)對能力。社區(qū)應(yīng)定期舉辦相應(yīng)的應(yīng)急演練和綜合演習(xí)活動，舉辦應(yīng)急救護知識講座并提供相關(guān)的技能培訓(xùn)和專業(yè)培訓(xùn)，讓居民提高安全警惕、重視安全問題的同時，強化居民自救、互救的意識，提高實際操作能力。社區(qū)還應(yīng)定期舉辦知識答辯會、組隊模擬演練等活動，通過團隊之間的模擬演練，加強鄰里之間的合作，增加“互救”能力。