慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的實(shí)施困境與優(yōu)化路徑*

湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 王猛

社會(huì)救助是保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會(huì)治理的主體是多元的，救助的主體也應(yīng)該是多元的，不能僅僅依靠政府來(lái)救助困難群體。慈善組織作為社會(huì)組織的一種重要形式，可以運(yùn)用民間資源彌補(bǔ)政府在救助中的不足，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)民眾福祉的目標(biāo)。

一、慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的必然邏輯

（一）慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的理論依據(jù)

關(guān)于政府和慈善組織協(xié)同開(kāi)展救助的理論依據(jù)，可以用福利多元主義和整體性治理理論進(jìn)行闡釋?zhuān)阂皇歉＠嘣髁x理論。在西方社會(huì)政策領(lǐng)域中，福利多元主義主要指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門(mén)共負(fù)責(zé)任共同完成[1]。1978年，英國(guó)沃爾芬德委員會(huì)在《志愿組織的未來(lái)》這份報(bào)告中較早地使用了“福利多元主義”概念，主張把志愿組織納入到社會(huì)福利的供給者行列。但對(duì)福利多元主義內(nèi)涵作出詳細(xì)闡釋的是羅斯，他認(rèn)為國(guó)家在提供福利上的確扮演著重要角色，但國(guó)家絕不是福利的唯一提供者。他認(rèn)為福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，那種放棄市場(chǎng)和家庭，讓國(guó)家承擔(dān)完全責(zé)任的觀(guān)點(diǎn)是錯(cuò)誤的，由家庭、市場(chǎng)和國(guó)家這三者所提供的福利才能構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的總體福利。在羅斯福利多元主義的基礎(chǔ)上，后來(lái)歐爾森改用三分法（國(guó)家、市場(chǎng)和民間社會(huì)）來(lái)分析福利國(guó)家，伊瓦斯主張用四分法（市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和民間社會(huì)）來(lái)分析福利來(lái)源，約翰遜主張采用四分法（國(guó)家、市場(chǎng)、家庭、志愿組織）來(lái)分析福利供給。福利多元主義理論的核心主張就是福利來(lái)源應(yīng)該多元化，福利責(zé)任不僅僅由國(guó)家或市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，其他主體如個(gè)人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等也是福利提供者。將福利多元主義應(yīng)用到救助領(lǐng)域，就是要發(fā)揮全社會(huì)所有主體的力量。二是整體性治理理論。英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯于1997年在其著作《整體政府》中首次提出了整體性治理。整體性治理是以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制,對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理范式[2]。整體性治理的核心是協(xié)調(diào)與整合，通過(guò)實(shí)施整體性治理，至少可以實(shí)現(xiàn)四個(gè)目的：一是消除不同政策間的緊張和矛盾，提升政策效果；二是通過(guò)消除不同項(xiàng)目間的矛盾或重復(fù)，更好使用資源；三是改進(jìn)特定政策領(lǐng)域不同利益相關(guān)者的合作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；四是為公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)[3]。具體到救助領(lǐng)域，就是政府與慈善組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)整合各自資源來(lái)救助困難群眾。

（二）慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

一是具有堅(jiān)實(shí)的政策支撐。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013）提出，要把“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)”；黨的十九大報(bào)告中指出，要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”；黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確，要“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》（2020）更是直接提出，要“建立政府救助與慈善救助銜接機(jī)制”等。這些都為慈善組織與政府共同開(kāi)展救助提供了政策支撐。二是具有較好的組織基礎(chǔ)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有關(guān)慈善發(fā)展的法律法規(guī)不斷完善，社會(huì)公眾慈善意識(shí)也不斷提高，中國(guó)慈善組織也進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。截至2019年底全國(guó)登記認(rèn)定的慈善組織總數(shù)超過(guò)7500個(gè)，較2018年增長(zhǎng)了四成以上，凈資產(chǎn)合計(jì)約1600億元；截至2019年8月底，全國(guó)已有1260家慈善組織獲得公開(kāi)募捐資格[4]。同時(shí)，需要救助的對(duì)象仍有很多。

根據(jù)民政部2021年2季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市、農(nóng)村最低生活保障人數(shù)仍分別有773.2萬(wàn)人、3538.1萬(wàn)人，城市、農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)仍分別有31.7萬(wàn)人、440.1萬(wàn)人。大量的慈善組織活躍在養(yǎng)老助殘、救災(zāi)助學(xué)、醫(yī)療救助等領(lǐng)域，與政府開(kāi)展的社會(huì)救助存在對(duì)象上的重合、業(yè)務(wù)上的交叉。因此，慈善組織與政府共同開(kāi)展救助也就順理成章。

二、慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的實(shí)施困境

（一）政府支持慈善組織參與救助的政策有待優(yōu)化

盡管近年來(lái)政府制定了不少支持慈善組織參與救助的政策，但也仍有不足之處：一是對(duì)慈善組織的培育成長(zhǎng)重視不夠。鑒于慈善組織的社會(huì)功用，政府應(yīng)當(dāng)要擔(dān)負(fù)起培育慈善組織成長(zhǎng)的責(zé)任，但現(xiàn)有支持政策和實(shí)施效果不盡如人意。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，政府傾向于選擇那些組織評(píng)定等級(jí)高、專(zhuān)業(yè)化水平高的慈善組織，而對(duì)處于成長(zhǎng)期的慈善組織有所忽略，“扶強(qiáng)不扶弱”的現(xiàn)象比較明顯，一些處于成長(zhǎng)期的慈善組織難以發(fā)揮救助效用。二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善參與救助的法規(guī)缺位。2016年《慈善法》頒布實(shí)施之后，慈善走上了法治軌道，不過(guò)《慈善法》在制定過(guò)程中因?qū)W(wǎng)絡(luò)慈善、社區(qū)慈善、個(gè)人求助等意見(jiàn)分歧較大，采取了淡化或回避的處理方式。但《慈善法》實(shí)施以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)慈善快速發(fā)展，個(gè)人求助已不僅僅滿(mǎn)足于傳統(tǒng)的親友或鄰里圈子和交往有限的微信朋友圈，而是借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)走向了互不熟悉的公眾[5]。網(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展的同時(shí)，一些負(fù)面網(wǎng)絡(luò)慈善事件也時(shí)常暴露出來(lái)，而《慈善法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善參與救助缺少響應(yīng)規(guī)制。因此，應(yīng)盡快彌補(bǔ)現(xiàn)行制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善、個(gè)人線(xiàn)上求助規(guī)制的不足，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善在救助中發(fā)揮作用。

（二）慈善組織參與救助的能力有待提升

當(dāng)今慈善組織參與社會(huì)救助的有效性還不能滿(mǎn)足困難群眾需要，主要原因有：一是慈善組織內(nèi)部專(zhuān)業(yè)人才短缺。薩拉蒙“志愿失靈”理論將慈善組織失靈概括為慈善不足、慈善活動(dòng)的狹隘性、慈善組織的家長(zhǎng)作風(fēng)、慈善組織的業(yè)余性。其中，慈善組織的業(yè)余性是指慈善機(jī)構(gòu)的活動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)是由好心的志愿者來(lái)承擔(dān)的，他們中的多數(shù)人從未受過(guò)正式的工作培訓(xùn)?，F(xiàn)階段中國(guó)慈善組織也存在較為嚴(yán)重的業(yè)余性，尤其是草根慈善組織中滿(mǎn)懷慈善熱情的人員多而真正懂慈善的人員少，這主要是因?yàn)楦＠霾煌晟?、工資水平較低。根據(jù)《中國(guó)公益人保障狀況專(zhuān)題調(diào)查報(bào)告2017》的數(shù)據(jù)顯示，8.02%的個(gè)人/家庭平均月收入在2000元以下，2001—5000元占比35.58%，5001—10000元占比25.74%，三者相加占比為69.34%，可以看出公益人及家庭總體收入仍然偏低。于是，慈善組織內(nèi)部專(zhuān)業(yè)人才缺乏、人員流動(dòng)性大等就成為共性難題。二是慈善組織供給與救助對(duì)象需求匹配程度不高。根據(jù)《中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，教育領(lǐng)域的捐贈(zèng)人數(shù)依然是近五年最多的，占比35%；扶貧領(lǐng)域的捐贈(zèng)人數(shù)在近五年呈逐年上升態(tài)勢(shì)，以占比29%排名第二；捐贈(zèng)慈善基金會(huì)等公益慈善事業(yè)的捐贈(zèng)人數(shù)占比16%排名第三；醫(yī)療領(lǐng)域的捐贈(zèng)人數(shù)以6%排名第四[6]。在捐贈(zèng)領(lǐng)域參與人數(shù)分布上，教育、扶貧、醫(yī)療是重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，但弱勢(shì)群體分布在各個(gè)領(lǐng)域、需求具有多元性。慈善項(xiàng)目的同質(zhì)性過(guò)高容易造成慈善資源分配的低效能，造成慈善救助與弱者需求之間脫節(jié)，比如在養(yǎng)老、助殘、助學(xué)等領(lǐng)域慈善參與多，而在就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害救助等領(lǐng)域的救助服務(wù)少。

（三）政府與慈善組織之間的救助協(xié)作機(jī)制有待重塑

政府與慈善組織作為對(duì)弱勢(shì)群體開(kāi)展救助的重要力量，除了二者自身必須強(qiáng)大以外，還需要兩大救助主體之間建立起流暢的協(xié)作機(jī)制。但當(dāng)前協(xié)作機(jī)制還有不足之處：一是救助主體比較分散。從政府部門(mén)來(lái)看，除最低生活保障這個(gè)綜合性社會(huì)救助外，像醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、災(zāi)害救助、就業(yè)救助等又分別分散在醫(yī)療衛(wèi)生、住房建設(shè)、教育、應(yīng)急管理、人社等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)開(kāi)展救助時(shí)都需要對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行大量的信息核查，造成行政資源的浪費(fèi)且效率不高。從慈善組織來(lái)看，各種類(lèi)型的慈善組織應(yīng)該要兼顧困難群眾的個(gè)性化需求，但慈善組織從屬性上來(lái)看就有官辦慈善組織、半官方慈善組織、民辦慈善組織。在實(shí)施救助之時(shí)，慈善組織之間因?yàn)闇贤ú粫?、缺少配合，容易造成重?fù)救助或者遺漏救助對(duì)象等問(wèn)題。從政府與慈善組織的協(xié)作來(lái)看，政府力量與慈善組織如何分工、各司其職、各盡其能，目前沒(méi)有建立起比較成熟高效的協(xié)作機(jī)制，這一點(diǎn)在疫情期間慈善組織開(kāi)展救助的時(shí)候已經(jīng)充分暴露出來(lái)。二是救助資源使用效率不高。在救助困難群眾的過(guò)程中，政府掌握的資金、人才資源多一些，而慈善組織在提供生活服務(wù)、社會(huì)融入、能力提升和心理疏導(dǎo)等方面的資源多一些。但由于政府與慈善組織共商協(xié)作機(jī)制的欠缺，往往會(huì)導(dǎo)致資源使用效率不高，難以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)格局。

三、慈善組織與政府協(xié)同開(kāi)展救助的優(yōu)化路徑

（一）政府要以政策賦能慈善組織參與社會(huì)救助

伴隨慈善組織數(shù)量快速增長(zhǎng)，政府更要注重慈善組織發(fā)展質(zhì)量。一是要搭建慈善組織健康成長(zhǎng)的平臺(tái)。一方面民政部門(mén)要為慈善組織之間搭建經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)。要組織慈善組織圍繞項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織管理、資金籌集等制定制度化、經(jīng)?；慕?jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，特別是要搭建發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)慈善組織之間的交流、知名社會(huì)組織與創(chuàng)建初期或者存在運(yùn)轉(zhuǎn)困難的慈善組織之間的交流，建立慈善組織的結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制。另一方面要為慈善組織與政府部門(mén)搭建政策優(yōu)化平臺(tái)。財(cái)政、人社、民政等部門(mén)要加強(qiáng)慈善組織培訓(xùn)隊(duì)伍建設(shè)，積極在高校、知名社會(huì)組織中尋找理論功底深厚、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀人才組建師資庫(kù)，強(qiáng)化慈善組織骨干人才培養(yǎng)。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)好中間人角色，完善慈善組織意見(jiàn)、建議和困難信息收集機(jī)制，并由民政部門(mén)這個(gè)“娘家人”及時(shí)反饋給對(duì)應(yīng)的政府部門(mén)，及時(shí)幫助慈善組織解決救助中的共性難題。二是增加對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制?；诰W(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展以及其中存在不法個(gè)案的客觀(guān)事實(shí)，應(yīng)當(dāng)在《慈善法》中明確網(wǎng)絡(luò)慈善活動(dòng)的定義與邊界、網(wǎng)絡(luò)募捐行為的規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及其經(jīng)營(yíng)主體的相應(yīng)責(zé)任，以及禁止以慈善為名的網(wǎng)絡(luò)欺詐[5]。總之，既然網(wǎng)絡(luò)慈善已經(jīng)成為公眾參與救助的重要形式，就要充分運(yùn)用政府法治的力量維護(hù)好網(wǎng)絡(luò)慈善的生態(tài)環(huán)境。

（二）提升慈善組織參與社會(huì)救助的專(zhuān)業(yè)能力

一是要以專(zhuān)業(yè)人才推動(dòng)慈善組織專(zhuān)業(yè)運(yùn)作。要建立慈善組織從業(yè)人員合理的薪酬制度，不管是政府還是社會(huì)公眾都要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，要承認(rèn)慈善組織運(yùn)轉(zhuǎn)需要花費(fèi)成本（比如場(chǎng)地租用、水電、交通、人員薪酬）；要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)公正透明的慈善環(huán)境，慈善組織以標(biāo)準(zhǔn)格式定期公布財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，監(jiān)督網(wǎng)站以科學(xué)、專(zhuān)業(yè)和公正的技術(shù)方法衡量機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，公眾以此作為選擇慈善機(jī)構(gòu)的依據(jù)；要建立交流和培訓(xùn)機(jī)制，鼓勵(lì)慈善組織從業(yè)人員到大型慈善組織交流學(xué)習(xí)，掌握慈善組織運(yùn)作規(guī)律，提升慈善項(xiàng)目設(shè)計(jì)的專(zhuān)業(yè)化水平。二是增強(qiáng)慈善組織供給與弱者需求的契合度。首先，建立慈善救助需求“下傳上達(dá)”的表達(dá)機(jī)制。在基層社會(huì)救助中，村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)于轄區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體數(shù)量、困難類(lèi)型、困難原因等信息的了解比較清楚，可以探索慈善救助需求信息登記制度，在村民委員會(huì)和城鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)立登記處并進(jìn)行初步審核、公示，同時(shí)也要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要救助的對(duì)象。然后再向上級(jí)民政部門(mén)呈報(bào)登記數(shù)據(jù)，最終由縣級(jí)民政部門(mén)在指定信息平臺(tái)集中發(fā)布弱者需求信息供慈善組織參考。這既可以減少慈善組織尋找弱勢(shì)群體的必要成本，也可以使慈善組織提供的救助服務(wù)更具有針對(duì)性、實(shí)效性。其次，探索發(fā)展“樞紐型”慈善組織。借助“樞紐型”慈善組織，可以建立慈善行業(yè)聯(lián)合機(jī)制，加強(qiáng)各類(lèi)別慈善組織之間的信息交流、資源共享?！皹屑~型”慈善組織也可以通過(guò)信息集中發(fā)布、捐贈(zèng)指引等途徑引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人向多個(gè)類(lèi)型的慈善組織開(kāi)展捐贈(zèng)，促進(jìn)慈善組織之間的差異化發(fā)展，為救助對(duì)象提供個(gè)性化服務(wù)，從而滿(mǎn)足困難群體真實(shí)需要。

（三）暢通政府與慈善組織開(kāi)展救助的協(xié)作機(jī)制

在推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，社會(huì)救助的發(fā)展正在從部門(mén)化到整體化、從補(bǔ)充性到制度化、從自上而下到參與式，這種發(fā)展趨勢(shì)最終導(dǎo)向的是整體性救助[7]。鑒于當(dāng)前慈善組織與政府救助主體分散、救助資源使用效率不高的難題，可從如下兩點(diǎn)著力：一是暢通主體對(duì)話(huà)機(jī)制。政府部門(mén)主導(dǎo)、慈善組織補(bǔ)充、多元參與的“大救助”格局將是我國(guó)一段時(shí)期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)選擇[8]。政府各個(gè)負(fù)有救助職責(zé)的部門(mén)要建立常態(tài)化的信息共享機(jī)制、議事機(jī)制，避免重復(fù)性的信息核查，提升救助效率；政府職能部門(mén)特別是民政部門(mén)要與慈善組織建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，在救助對(duì)象分布、救助資源需求、救助效果評(píng)估等方面建立雙方共享渠道。二是提升資源使用效能。政府和慈善組織在救助中要秉承資源使用效能最優(yōu)的原則，要明確自身能夠提供什么、救助對(duì)象需要什么，要立足于困難群眾的需求合理安排救助資源，既不能重復(fù)救助，更不能遺漏救助對(duì)象。要建立救助資源使用效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，杜絕救助資源在籌集、使用等環(huán)節(jié)的無(wú)效與浪費(fèi)。