土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理探討

黃 濤

（濱州市惠民縣自然資源和規(guī)劃局，山東 濱州 251700）

1 土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理簡(jiǎn)析

1.1 土地利用轉(zhuǎn)型概念

土地利用轉(zhuǎn)型，顧名思義就是要科學(xué)合理地使用土地，以土地的形態(tài)變化為有效抓手實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的改變，推動(dòng)土地有效使用，使土地形態(tài)呈現(xiàn)變化推動(dòng)土地利用實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，它與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是相互對(duì)應(yīng)的，當(dāng)前工業(yè)化已經(jīng)達(dá)到了頂峰，對(duì)于建設(shè)用地的需求逐漸減少，但是隨著城市化的加快對(duì)于住宅土地資源的需求，卻日益旺盛，因此住宅用地占建設(shè)用地的比重呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)。

1.2 土地資源管理概念

土地資源管理就是指對(duì)資源管理部門(mén)依照自己的權(quán)限，通過(guò)各種措施或者依靠頒布相關(guān)的法律政策來(lái)進(jìn)行對(duì)土地資源的約束，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)推動(dòng)土地資源得到節(jié)約化，科學(xué)化使用。[1]

2 土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的緊迫性

2.1 人均土地占有面積少的現(xiàn)實(shí)情況

雖然我國(guó)領(lǐng)土面積居于世界第三位，但是應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)的人口規(guī)模一直處于世界第一位，人均占有國(guó)土資源面積排在中等。特別是由于近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于土地資源的需求日益旺盛，造成我國(guó)人均土地面積變得更小，土地利用處于過(guò)度開(kāi)發(fā)的狀態(tài)。此外，我國(guó)的土地資源分配也極為不平衡，東部地區(qū)人口多，耕地面積有限。西部地區(qū)多為沙漠地區(qū)，氣候干旱不適宜人類(lèi)居住，造成當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源質(zhì)量不高，大量的人口涌向東部，造成東部地區(qū)發(fā)展壓力很大，人均占有國(guó)土面積更少。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要及嚴(yán)峻形勢(shì)的影響

當(dāng)前，隨著人類(lèi)活動(dòng)的日益頻繁，對(duì)于土地的破壞力度逐漸加大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)在土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理中不得不面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。不合理開(kāi)發(fā)和利用，造成我國(guó)的土地質(zhì)量逐年下降，甚至出現(xiàn)了退化。這一方面是由于水土流失而造成的，另一方面由于人類(lèi)過(guò)多的使用化學(xué)藥劑或者生物質(zhì)造成土地資源受到污染。此外，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程中，對(duì)于污水廢水的排放也在一定程度上造成了土壤的污染和環(huán)境的進(jìn)一步惡化?？傊捎谌祟?lèi)的各種生產(chǎn)生活行為，對(duì)于土地資源的破壞日益嚴(yán)重，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須要充分的提高土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理。

2.3 土地的開(kāi)發(fā)利用效率不高且不平衡

近年來(lái)，很多地方為了彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，大量的開(kāi)發(fā)使用土地，沒(méi)有很好的結(jié)合因地制宜促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則和理念，大量地用很多良田。很多地方在推進(jìn)城市化的過(guò)程中，也沒(méi)有很好的堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，造成當(dāng)前的土地使用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，已經(jīng)落后于當(dāng)前的形勢(shì)，造成土地資源存在了浪費(fèi)。另外，很多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化，造成很多土地荒廢，沒(méi)有達(dá)到合理的使用。還存在這一種現(xiàn)象，本來(lái)土地面積就少，地區(qū)對(duì)于耕地存在著過(guò)度開(kāi)墾或者開(kāi)發(fā)使用不當(dāng)而出現(xiàn)了水土沙漠化的現(xiàn)象，造成了土地資源的發(fā)展極為不平衡。

3 土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理之間的關(guān)系

3.1 土地管理需要制度保障

土地資源管理內(nèi)容就是指政府駐土地主管部門(mén)通過(guò)一定的政策來(lái)管理土地的使用權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用的全面掌握和指導(dǎo)，同時(shí)能夠使土地在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中得到有效的監(jiān)管。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家還要對(duì)土地的形態(tài)進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用管理進(jìn)行全面綜合把握的目的。國(guó)家要想實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的管理做到全面，必須依靠一定的制度因此，相應(yīng)的土地制度必須要先制定，這樣才能保障管理的強(qiáng)制性約束，具有一種法律效力，產(chǎn)生作用。通過(guò)頒布相關(guān)的土地制度，就能及時(shí)的實(shí)施相關(guān)土地政策。當(dāng)前我國(guó)在土地上面所制定的制度主要是保護(hù)制度、用途管理制度以及征收管理制度等，這些制度在很大程度上都能夠影響土地利用的轉(zhuǎn)型。

3.2 制度的落實(shí)需要加強(qiáng)管理

我國(guó)發(fā)展速度快，發(fā)展?fàn)顟B(tài)也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的提升，因此為了適應(yīng)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，對(duì)土地的利用及時(shí)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，落后的土地利用方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，同時(shí)還造成土地的利用效率大打折扣。為了進(jìn)一步提高土地的使用效率，以土地轉(zhuǎn)型為有效抓手已成為當(dāng)前對(duì)土地資源管理的重要手段。盡管當(dāng)前我們已經(jīng)采取了一定的措施保護(hù)土地，但是據(jù)調(diào)查研究我國(guó)土地可利用的面積每年都在減少，說(shuō)明土地保護(hù)制度的作用微乎其微。因此，為了切實(shí)做到保護(hù)土地，必須要加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，滿足土地轉(zhuǎn)型需要。因此，土地資源管理的質(zhì)量和水平也隨著土地制度改革而逐步提升，這說(shuō)明這兩者之間是相互促進(jìn)的，能夠共同進(jìn)步。

4 土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的策略

4.1 科學(xué)規(guī)劃合理的使用土地資源

政府土地資源管理部門(mén)，在規(guī)劃土地資源的過(guò)程中要做到科學(xué)合理，以環(huán)境保護(hù)為第一要義，認(rèn)真落實(shí)土地規(guī)劃政策已達(dá)到對(duì)土地節(jié)約使用的效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的進(jìn)一步保護(hù)。同時(shí)，要確保土壤質(zhì)量不受影響，要密切結(jié)合形勢(shì)發(fā)展，對(duì)于規(guī)劃做到動(dòng)態(tài)調(diào)整及時(shí)調(diào)整，不斷進(jìn)行完善。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的在土地利用開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的土地資源污染等現(xiàn)象及時(shí)解決，做到高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃土地資源。另外，對(duì)于審批的土地要認(rèn)真審核，確保節(jié)約和保護(hù)理念措施能夠落實(shí)落地，同時(shí)要對(duì)耕地作物實(shí)現(xiàn)不斷的優(yōu)化，推進(jìn)土地的使用價(jià)值不斷提高，鼓勵(lì)農(nóng)民采用生物制藥施肥施藥，減少化肥和農(nóng)藥的使用，盡可能減少化學(xué)藥劑對(duì)土地資源的破壞和影響，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[2]

4.2 實(shí)現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化提高利用率

土地是作為一種重要的資源，是有限的，因此國(guó)家要調(diào)控好土地資源做好頂層設(shè)計(jì)，從宏觀上對(duì)地資源的配置做好全面優(yōu)化保障，確保土地資源都能夠得到科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)使用。同時(shí)，要不斷提高土地的使用率、使用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。具體在土地資源配置中，土地資源主管各部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮作用，通過(guò)土地價(jià)格、稅收等作為有效抓手，利用經(jīng)濟(jì)杠桿的作用不斷優(yōu)化各種資源的配置，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理，以行政手段切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地資源的優(yōu)化和配置，倒逼土地資源使用方不斷提高對(duì)土地的使用水平和價(jià)值。同時(shí)，政府部門(mén)也要做好相關(guān)的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)督管理，避免因?yàn)橥恋厥褂梅阶非罄娑霈F(xiàn)的破壞土地等行為，要借助高科技不斷提高土地資源保護(hù)的環(huán)保措施，實(shí)現(xiàn)土地資源能夠呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)環(huán)境雙贏的發(fā)展步調(diào)。

4.3 依托土地資源管理促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型成功

自然與環(huán)境因素都發(fā)生了相關(guān)的變化，進(jìn)而也帶動(dòng)了人們對(duì)土地的利用形式也隨著產(chǎn)生了相應(yīng)的變化，推動(dòng)土地利用轉(zhuǎn)變自然而然出現(xiàn)。在土地利用轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，制度雖然只是一種外部因素，但是相關(guān)的作用明顯、效果突出，只有不斷加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，不斷健全完善土地制度，同時(shí)配套各種政策才能夠確保土地資源能夠科學(xué)合理得到廣泛使用。

第一，依托于經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)土地資源管理，實(shí)現(xiàn)土地利用的轉(zhuǎn)型成功。在對(duì)土地資源管理的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)手段是一種有效抓手，依托于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)資源的調(diào)節(jié)調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)土地資源能夠得到科學(xué)合理的利用，最終實(shí)現(xiàn)管理的目的。在管理的過(guò)程中，地租與地價(jià)是兩種有效的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)元素，地租、地價(jià)符合國(guó)家的相關(guān)政策，可在政策的范圍之內(nèi)宏觀上對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控。除了政策之外國(guó)家還動(dòng)用了稅率這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)整，倒逼土地得到有效使用，從而實(shí)現(xiàn)在土地利用的過(guò)程中能夠符合實(shí)際可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)。另外，國(guó)家還可以通過(guò)投資、增加財(cái)政投入等方式支持土地轉(zhuǎn)型，使其符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的各種需求，有效的科學(xué)的管理土地進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)土地利用效率的不斷提升。

第二，不斷優(yōu)化土地管理政策來(lái)加強(qiáng)土地管理，實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型成功。有效的政策制度是實(shí)現(xiàn)途徑資源管理的重要依據(jù)，因此政策的制定要立足于實(shí)際調(diào)研成果，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋厍闆r，制定出切實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的用地情況報(bào)告，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)的目的，獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)前我國(guó)在土地資源管理上的政策主要包含以下幾種方式。一是實(shí)行城鄉(xiāng)二元化管理模式，明確農(nóng)村的土地不能進(jìn)行交易，城市的土地可以交易，這造成了農(nóng)村土地在開(kāi)發(fā)使用過(guò)程中受到極大的限制，無(wú)法切實(shí)發(fā)揮出土地的作用，實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)型。二是在農(nóng)村只有土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)贫鹊哪康木褪沁M(jìn)一步的加強(qiáng)農(nóng)村土地的使用率，轉(zhuǎn)讓的僅僅是使用權(quán)，但是也進(jìn)一步的提高了農(nóng)村土地的使用率。三是節(jié)約土地制度，這是根本制度，通過(guò)節(jié)約用地制度可以進(jìn)一步的改善當(dāng)前對(duì)土地的利用效率低等問(wèn)題，通過(guò)采取有效的管理手段推動(dòng)土地得到科學(xué)合理使用，但是這個(gè)制度一直所發(fā)揮的作用效果不好。

5 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)土地資源的支撐，面對(duì)土地資源的有限性和土地生態(tài)環(huán)境污染的緊迫性，必須要采取有效的措施，加大對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理的探究，不斷做好對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌合理使用，確保土地資源能夠得到可持續(xù)使用發(fā)展。