俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)及啟示

劉 剛

(信息工程大學(xué)洛陽校區(qū) 洛陽 471003)

0 引 言

“世界范圍內(nèi)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、健全社會治理、提升政府服務(wù)及監(jiān)管水平的重要手段”[1]。世界各主要國家為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的變革，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步改善社會公共服務(wù)水平，提升政府現(xiàn)代化治理能力，紛紛出臺數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。與其他國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略更多的是圍繞廣義上的“大數(shù)據(jù)”(包括個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及政府?dāng)?shù)據(jù))闡述不同，俄羅斯的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)，并將其稱為“國家數(shù)據(jù)”，意指國家機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)中所包含的數(shù)據(jù)。2019年6月，俄羅斯公布了《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》，明確指出“國家數(shù)據(jù)治理是國家數(shù)據(jù)收集、存儲、處理、公開、分發(fā)及銷毀的過程與國家數(shù)據(jù)的質(zhì)量、安全保障系統(tǒng)的總和”，而“國家數(shù)據(jù)治理體系是一個由信息技術(shù)、組織、人員和法律法規(guī)等相互聯(lián)系的要素組成的體系”[2]。該構(gòu)想闡述了俄聯(lián)邦政府創(chuàng)建國家數(shù)據(jù)治理體系(Национальная система управления данными，簡寫為НСУД)的愿景，明確了國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建的技術(shù)路線圖，這對我國具有重要啟示和借鑒意義。

1 俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理的發(fā)展歷程

1.1國家信息資源整合階段(1998年—2008年)俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理發(fā)軔于俄羅斯建設(shè)信息社會的起步階段。“信息社會的前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息資源的有效開發(fā)和利用”[3]。1998年12月，俄羅斯頒布了《俄聯(lián)邦國家信息政策構(gòu)想》，強(qiáng)調(diào)指出“國家信息資源屬于國有資產(chǎn)，政府有對國家信息資源的形成、存儲、傳播和商業(yè)利用的職責(zé)”[4]。該構(gòu)想規(guī)定了俄羅斯在國家信息資源領(lǐng)域的基本政策，明確提出了建設(shè)國家信息資源管理體系的目標(biāo)。為進(jìn)一步明確國家信息資源管理體系的建設(shè)，俄聯(lián)邦政府同時還委托聯(lián)邦通信部與聯(lián)邦政府通信與信息署(ФАПСИ)共同制定了《國家信息資源管理構(gòu)想》，該構(gòu)想明確了國家信息資源管理體系建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、原則及組織基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)等。2002年1月，俄聯(lián)邦政府頒布了《“電子俄羅斯”聯(lián)邦綱要》，強(qiáng)調(diào)要在建設(shè)電子政府的基礎(chǔ)上“加強(qiáng)國家信息資源的交流和利用”。2007年12月，俄聯(lián)邦政府頒布了《關(guān)于保障國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)為公民及社會組織提供公共服務(wù)時的信息協(xié)作措施》法令，規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及地方自治機(jī)關(guān)在提供公共服務(wù)時應(yīng)利用國家信息資源中心交流各自信息系統(tǒng)中的信息”[5]。2008年3月，聯(lián)邦通信部正式批準(zhǔn)了《全俄國家信息中心條例》。至此，國家信息資源管理體系初步建立，俄羅斯國家信息資源實現(xiàn)了初步整合。

1.2國家開放數(shù)據(jù)治理階段(2009年—2018年)面對國家信息資源不能被社會和公眾有效利用的問題，俄羅斯于2009年2月頒布了《獲取國家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)信息保障法》，該法習(xí)慣上又被稱為“俄聯(lián)邦信息公開法”。該聯(lián)邦法明確了政府機(jī)關(guān)提供信息的責(zé)任、原則、范圍、方式等根本問題[6]，有效促進(jìn)了國家信息資源的整合、利用和傳播，推動了政府治理方式向信息化的轉(zhuǎn)變。為落實“俄聯(lián)邦信息公開法”的相關(guān)具體規(guī)定，2012年5月，俄總統(tǒng)普京頒布《完善國家管理體系主要方向》總統(tǒng)令，將原來的“國家信息資源”統(tǒng)稱為“開放數(shù)據(jù)”，要求俄政府創(chuàng)建統(tǒng)一的“開放數(shù)據(jù)庫”，確保公民和社會組織能夠通過互聯(lián)網(wǎng)使用俄政府的開放數(shù)據(jù)[7]。2014年1月，俄聯(lián)邦政府頒布了《開放政府構(gòu)想》。該構(gòu)想明確提出信息開放原則是實現(xiàn)開放政府的首要原則，公民及社會組織通過互聯(lián)網(wǎng)方便、快捷地使用開放數(shù)據(jù)是實現(xiàn)開放政府的重要目標(biāo)。2014年12月，俄聯(lián)邦政府下屬開放政府活動協(xié)調(diào)委員會公布了《俄聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)計劃》。該計劃提出要制訂“開放數(shù)據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建開放數(shù)據(jù)組織管理體系，創(chuàng)建“俄聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站”。2018年5月，俄聯(lián)邦政府總理梅德韋杰夫簽署法令撤銷開放政府活動協(xié)調(diào)委員會，該委員會相關(guān)數(shù)據(jù)管理職能轉(zhuǎn)由聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部負(fù)責(zé)，俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理開始進(jìn)入新的階段。

1.3國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)階段(2019年—至今)2018年5月，俄總統(tǒng)普京頒布《2024年前俄聯(lián)邦國家發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略任務(wù)》總統(tǒng)令，要求俄聯(lián)邦政府在2024年前“將數(shù)字技術(shù)和數(shù)字平臺運(yùn)用于國家管理及公共服務(wù)領(lǐng)域”[8]。8月，聯(lián)邦政府分析中心(АЦП)成立“國家數(shù)據(jù)治理體系”專題工作組，開始研究籌劃國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)。11月，聯(lián)邦政府分析中心主任B.奧尼先科向聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字發(fā)展委員會匯報了建設(shè)“國家數(shù)據(jù)治理體系”的具體設(shè)想。2019年5月，聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部部長К.Ю.諾斯科夫在聯(lián)邦政府會議上第一次就建設(shè)“國家數(shù)據(jù)治理體系”做報告，并提請聯(lián)邦政府批準(zhǔn)《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》。6月，聯(lián)邦政府總理梅德韋杰夫簽署政府法令，批準(zhǔn)了《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》及相應(yīng)的“技術(shù)路線圖”。8月，聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部公布了《聯(lián)邦國家數(shù)據(jù)治理體系法(草案)》，公開征求社會公眾意見。9月，該部網(wǎng)站公布了“國家數(shù)據(jù)治理體系統(tǒng)一信息平臺”(ЕИП НСУД，以下簡稱“統(tǒng)一信息平臺”)第一期建設(shè)競標(biāo)公告，國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)開始進(jìn)入快速發(fā)展時期。

2 俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的目標(biāo)和原則

2.1俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的目標(biāo)按照《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》的規(guī)定，俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的總目標(biāo)是“提高國家數(shù)據(jù)形成、采集和利用的效益”。由于該體系的建設(shè)涉及法律法規(guī)、信息技術(shù)、組織管理、人力資源等要素，因而《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》在建設(shè)總目標(biāo)下按照構(gòu)成要素設(shè)置了不同的子目標(biāo)，由此形成一個完整的目標(biāo)體系。其在法律法規(guī)層面的主要目標(biāo)是：a.形成國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及國家數(shù)據(jù)治理的法律基礎(chǔ)；b.制定“統(tǒng)一信息平臺”條例，以此來確定該系統(tǒng)與其它國家信息系統(tǒng)的關(guān)系；c.制訂確定國家數(shù)據(jù)操作員的標(biāo)準(zhǔn)、程序及其職權(quán)與責(zé)任的章程；d.制訂確定基準(zhǔn)數(shù)據(jù)及包含基準(zhǔn)數(shù)據(jù)的信息資源的標(biāo)準(zhǔn)、程序；e.制訂國家數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理、登記統(tǒng)計及訪問程序規(guī)則；f.制定基于持續(xù)發(fā)展、逐步完善和高度融合原則的國家數(shù)據(jù)模型創(chuàng)建規(guī)則。在信息-技術(shù)層面的主要目標(biāo)是：a.清查國家機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)，確保其滿足統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理需求；b.基于國產(chǎn)應(yīng)用軟件、信息保護(hù)設(shè)備和現(xiàn)有信息電信基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)建“統(tǒng)一信息平臺”，并將其與已有及在研的國家信息系統(tǒng)實現(xiàn)整合、協(xié)作；c.創(chuàng)建針對數(shù)據(jù)生命周期各階段的國家數(shù)據(jù)管理工具；d.針對國家數(shù)據(jù)治理體系全流程實施信息安全保障；e.實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)的可用性、完整性和保密要求。在組織管理層面的主要目標(biāo)是：a.建設(shè)國家數(shù)據(jù)治理體系的創(chuàng)建及運(yùn)行管理的組織機(jī)構(gòu)；b.研制國家數(shù)據(jù)進(jìn)程管理模型；c.確定并實施國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行的財政支持方式。在人力資源層面的主要目標(biāo)是：a.形成國家數(shù)據(jù)管理和分析領(lǐng)域的人力資源需求評估；b.制定國家數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域的人才培訓(xùn)、進(jìn)修方案；c.對參與國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建的人員進(jìn)行培訓(xùn)；d.引進(jìn)數(shù)據(jù)處理專家到國家機(jī)關(guān)從事數(shù)據(jù)處理工作。

2.2俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的原則按照《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》的規(guī)定，俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)主要遵循以下原則：a.國家數(shù)據(jù)治理體系的參與者在國家數(shù)據(jù)處理方面實行統(tǒng)一的協(xié)作機(jī)制；b.實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)的一次提供及多次重復(fù)利用；c.基于“查詢機(jī)制”(用戶強(qiáng)制認(rèn)證、用戶訪問設(shè)備識別及用戶使用行為記錄)提供國家數(shù)據(jù)訪問服務(wù)；d.國家數(shù)據(jù)治理體系的參與者在發(fā)生數(shù)據(jù)丟失及違反保密原則等威脅時具備暫停數(shù)據(jù)分發(fā)的能力；e.實現(xiàn)國家數(shù)據(jù)管理、獲取國家數(shù)據(jù)和限制獲取國家數(shù)據(jù)要求的統(tǒng)一，通過建立國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一信任環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)；f.國家數(shù)據(jù)治理體系的參與者有責(zé)任根據(jù)俄聯(lián)邦法律保護(hù)相關(guān)信息；g.通過對不同來源的國家數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)地、不間斷地有效監(jiān)測實現(xiàn)對數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)控；h.與《俄聯(lián)邦“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”國家綱要》所有已啟動項目，現(xiàn)有的軟、硬件設(shè)施及現(xiàn)有電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施保持連續(xù)性和兼容性；i.合理選擇國家數(shù)據(jù)來源和國家數(shù)據(jù)采集方式，確保國家數(shù)據(jù)質(zhì)量；j.通過建立保障國家機(jī)關(guān)與其它感興趣的社會機(jī)構(gòu)、組織進(jìn)行互利合作的統(tǒng)一“生態(tài)系統(tǒng)”，吸引社會機(jī)構(gòu)、組織參與國家數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、處理服務(wù)，培養(yǎng)、訓(xùn)練國家數(shù)據(jù)用戶等措施，不斷擴(kuò)大國家數(shù)據(jù)用戶范圍。

3 俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的主要舉措

3.1健全法律法規(guī)制度俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系目前已初步形成了包括聯(lián)邦法、政府法令、部門法規(guī)及相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)的相對完整的法律法規(guī)體系，這為國家數(shù)據(jù)治理體系的建設(shè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。a.聯(lián)邦法：《聯(lián)邦國家數(shù)據(jù)治理體系法(草案)》(目前處于國家杜馬“一讀”階段)。該法律草案規(guī)定了國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)及運(yùn)行的基本法律概念，明確了聯(lián)邦政府、聯(lián)邦權(quán)力機(jī)關(guān)及地方權(quán)力機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)在國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)及運(yùn)行中的權(quán)利和義務(wù)。b.政府法令：包括《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》、《國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)技術(shù)路線圖(2019-2021)》、《關(guān)于實施國家信息資源中數(shù)據(jù)質(zhì)量與一致性試驗》以及《國家統(tǒng)一云平臺建設(shè)構(gòu)想》等。這些政府法令規(guī)定了國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的基本理念和方法，是目前國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的頂層規(guī)劃。c.部門法規(guī)：《國家數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一需求》(聯(lián)邦政府分析中心頒布)、《國家數(shù)據(jù)治理體系統(tǒng)一信息平臺工作條例》(聯(lián)邦政府分析中心頒布)、《在俄聯(lián)邦境內(nèi)實施通過信息-通信網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)提供數(shù)據(jù)通信服務(wù)試驗的命令》(聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部頒布)等。這些部門法規(guī)是各職能部門在國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的具體領(lǐng)域依據(jù)自身職責(zé)制定的，主要是對相關(guān)政府法令在具體標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、設(shè)施等層面的完善。d.相關(guān)法律法規(guī)：主要包括《聯(lián)邦信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》《聯(lián)邦通信法》和《電子政府系統(tǒng)信息基礎(chǔ)設(shè)施章程》等。這些法律法規(guī)主要是對與國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行修正、完善，從而確保法律體系的一致性。

3.2構(gòu)建組織管理體系圍繞國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)，俄羅斯目前已經(jīng)形成了包括聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字發(fā)展委員會主席團(tuán)、聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、聯(lián)邦政府分析中心、聯(lián)邦國家統(tǒng)計局及各層面國家數(shù)據(jù)操作員等在內(nèi)的層級式組織管理體系。其中，聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字發(fā)展委員會主席團(tuán)居于第一層，聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、聯(lián)邦政府分析中心、聯(lián)邦國家統(tǒng)計局等部門居于第二層，各層面國家數(shù)據(jù)操作員居于第三層。a.聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字發(fā)展委員會主席團(tuán)。其主要職責(zé)是：協(xié)調(diào)各部門、機(jī)構(gòu)對有關(guān)國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的法規(guī)、政策的執(zhí)行；監(jiān)督各部門、機(jī)構(gòu)在國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)中的履職盡責(zé)情況；組織專家委員會對國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)成果進(jìn)行鑒定等。b.聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部。其主要職責(zé)是：擬制國家數(shù)據(jù)治理體系相關(guān)法律法規(guī)草案；完善國家數(shù)據(jù)管理流程；協(xié)調(diào)國家機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)的改進(jìn)以適應(yīng)國家數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一需求；組織“統(tǒng)一信息平臺”建設(shè)；組織國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的國家試驗等。c.聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部。其主要職責(zé)是：擬制國家數(shù)據(jù)治理體系效益評估指標(biāo)體系；組織國家數(shù)據(jù)治理體系運(yùn)行狀況評估等。d.聯(lián)邦政府分析中心。其主要職責(zé)是：制定“統(tǒng)一信息平臺”需求指標(biāo)體系；制定國家數(shù)據(jù)模型、國家數(shù)據(jù)登記制度及國家數(shù)據(jù)管理方法；制定國家數(shù)據(jù)管理人員培訓(xùn)計劃；組織國家數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域的分析、預(yù)測、監(jiān)督及鑒定工作等。e.聯(lián)邦國家統(tǒng)計局。其主要職責(zé)是：創(chuàng)建統(tǒng)計數(shù)據(jù)數(shù)字分析平臺；領(lǐng)導(dǎo)跨部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計活動協(xié)調(diào)委員會等。f.各層面國家數(shù)據(jù)操作員，主要是指國家層面、聯(lián)邦區(qū)層面及聯(lián)邦主體層面的國家信息資源主體。其主要職責(zé)是：采集、分析、存儲、處理國家數(shù)據(jù)；向“統(tǒng)一信息平臺”傳輸國家數(shù)據(jù)；向社會及公眾提供數(shù)據(jù)服務(wù)等。

3.3建設(shè)“統(tǒng)一信息平臺”建設(shè)“統(tǒng)一信息平臺”的主要目的是提高國家數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、利用效益，并以此促進(jìn)國家管理及市政服務(wù)水平的提升?！敖y(tǒng)一信息平臺”作為國家數(shù)據(jù)治理體系的核心信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)窗口，其數(shù)據(jù)傳輸主要依托聯(lián)邦政府原有信息基礎(chǔ)設(shè)施“跨部門電子通信系統(tǒng)”(СМЭВ)。《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》規(guī)定，“統(tǒng)一信息平臺”主要履行以下職能：建立國家數(shù)據(jù)(包括元數(shù)據(jù))目錄；運(yùn)行國家數(shù)據(jù)模型；提供國家數(shù)據(jù)查詢、訂閱、分發(fā)等服務(wù)；管理國家數(shù)據(jù)服務(wù)(包括劃分?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)范圍、記錄數(shù)據(jù)訪問行為及關(guān)閉部分或全部數(shù)據(jù)服務(wù)等)；實施國家數(shù)據(jù)生命周期管理等。2019年9月，聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部公布了“統(tǒng)一信息平臺”建設(shè)競標(biāo)公告的要求。最終，該部下屬企業(yè)“日出”研究所(НИИ“Восход”)贏得競標(biāo)。按照“日出”研究所負(fù)責(zé)人A.Ю.巴德洛夫的介紹，該平臺主要包括數(shù)據(jù)查詢、記錄、分發(fā)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)、平臺運(yùn)行管理系統(tǒng)等在內(nèi)的四個子系統(tǒng)[9]。根據(jù)“統(tǒng)一信息平臺”建設(shè)要求，國家機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫需要按照以下步驟接入“統(tǒng)一信息平臺”：一是與“統(tǒng)一信息平臺”主管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部簽署連接“統(tǒng)一信息平臺”協(xié)議；二是準(zhǔn)備連接“統(tǒng)一信息平臺”的軟件及硬件；三是建設(shè)數(shù)據(jù)模型(包括數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)集描述、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方法及數(shù)據(jù)訪問規(guī)則等)；四是根據(jù)《國家數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一需求》建設(shè)數(shù)據(jù)窗口；五是根據(jù)前期簽署的連接“統(tǒng)一信息平臺”協(xié)議規(guī)定向數(shù)據(jù)窗口加載數(shù)據(jù)；六是與“統(tǒng)一信息平臺”進(jìn)行數(shù)據(jù)交換測試。2021年2月，經(jīng)過前期試運(yùn)行的測試、調(diào)整，聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部部長簽署命令，“統(tǒng)一信息平臺”(nsud.info.gov.ru)于2021年4月15日開始正式運(yùn)行[10]。

3.4組織實施國家試驗對國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)進(jìn)行國家層面的試驗，主要目的是驗證國家數(shù)據(jù)的質(zhì)量、可用性和安全性，以及國家數(shù)據(jù)管理的基本方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等，進(jìn)而根據(jù)試驗結(jié)果調(diào)整前期相關(guān)的具體工作?！蛾P(guān)于實施國家信息資源中數(shù)據(jù)質(zhì)量與一致性試驗》作為指導(dǎo)國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)進(jìn)行國家試驗的主要文件，明確了進(jìn)行國家試驗的具體時限、主要任務(wù)、主要試驗方向和主要參與部門及其職責(zé)等。a.具體時限：2019年7月1日至2020年3月1日。b.主要任務(wù)：查明國家數(shù)據(jù)的構(gòu)成及關(guān)聯(lián)性；發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的不足之處；檢測國家數(shù)據(jù)模型；檢測聯(lián)邦部門數(shù)據(jù)窗口；實施跨部門數(shù)據(jù)交換試驗；做好連接“統(tǒng)一信息平臺”的準(zhǔn)備等。c.主要實驗方向：一是建立俄聯(lián)邦選民自動化登記系統(tǒng)；二是建立俄聯(lián)邦公民數(shù)字檔案；三是完善俄聯(lián)邦信息地址系統(tǒng)；四是建設(shè)三個以上數(shù)字城市；五是建立聯(lián)邦部門統(tǒng)一的數(shù)字分析平臺；d.主要參與部門：聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦稅務(wù)局、聯(lián)邦財政部、聯(lián)邦國家統(tǒng)計局、聯(lián)邦政府分析中心、聯(lián)邦養(yǎng)老金基金會、聯(lián)邦中央銀行；聯(lián)邦中央選舉委員會等，其中聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部被授權(quán)組織跨部門協(xié)調(diào)工作組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌進(jìn)行國家試驗的相關(guān)工作[11]。隨著國家試驗的推進(jìn)，遇到的困難和發(fā)現(xiàn)的問題也逐漸增多：諸如缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的保障、跨部門協(xié)作機(jī)制作用不明顯以及大量國家信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、功能重復(fù)等。2020年3月，聯(lián)邦政府發(fā)布命令，決定將國家試驗的截止時間推遲到2021年底，并擴(kuò)大了試驗的參與者和地區(qū)范圍。截至2020年11月為止，國家試驗取得的成果主要有：在列寧格勒州完成了國家數(shù)據(jù)治理體系區(qū)域性建設(shè)一期工程；在沃羅涅日州完成了國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作；在韃靼斯坦共和國完成了國家機(jī)關(guān)數(shù)字化成熟度評估等[12]。從國家試驗的進(jìn)程來看，已取得的成果與預(yù)期建設(shè)目標(biāo)出現(xiàn)了較大差距。

3.5強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全保障為保障國家數(shù)據(jù)治理體系的網(wǎng)絡(luò)安全，俄羅斯主要采取了以下措施：a.賦予“統(tǒng)一信息平臺”關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位。作為聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部負(fù)責(zé)管理的重要國家信息系統(tǒng)，“統(tǒng)一信息平臺”具備了《聯(lián)邦關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全法》所規(guī)定的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，因此被該聯(lián)邦法賦予法律地位。按照該聯(lián)邦法的規(guī)定，“統(tǒng)一信息平臺”在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域受“國家計算機(jī)攻擊監(jiān)測、預(yù)警和后果消除體系”(ГосСОПКА)的保護(hù)。b.制定國家數(shù)據(jù)治理體系網(wǎng)絡(luò)安全保障的技術(shù)規(guī)范。根據(jù)《國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)技術(shù)路線圖(2019-2021)》的規(guī)劃，國家數(shù)據(jù)治理體系網(wǎng)絡(luò)安全保障領(lǐng)域的技術(shù)需求規(guī)范由聯(lián)邦政府分析中心主導(dǎo)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部參與共同制定。2019年12月，聯(lián)邦政府分析中心公布了《國家數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一需求》(第二版)。該文件明確了國家數(shù)據(jù)治理體系在網(wǎng)絡(luò)安全保障領(lǐng)域的具體指標(biāo)要求：如網(wǎng)絡(luò)威脅與網(wǎng)絡(luò)攻擊模型、病毒防護(hù)、入侵檢測、虛擬環(huán)境保護(hù)、安全事件記錄等方面的技術(shù)規(guī)范[13]。c.明確國家數(shù)據(jù)治理體系網(wǎng)絡(luò)安全保障的責(zé)任單位。主要包括聯(lián)邦安全局、聯(lián)邦技術(shù)與出口監(jiān)督局和“日出”研究所等，它們分別擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)。聯(lián)邦安全局主要負(fù)責(zé)國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)中網(wǎng)絡(luò)安全措施和方法的審查與監(jiān)督，以及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全軟件、硬件的安全審查、鑒定等；聯(lián)邦技術(shù)與出口監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)在對“統(tǒng)一信息平臺”及其他相關(guān)國家信息系統(tǒng)中的國家數(shù)據(jù)的檢查監(jiān)督和國家數(shù)據(jù)治理體系中關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施目標(biāo)分類目錄的制定與審核；“日出”研究所主要負(fù)責(zé)“統(tǒng)一信息平臺”網(wǎng)絡(luò)安全子系統(tǒng)的開發(fā)、運(yùn)行及維護(hù)。

4 俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的主要困難及應(yīng)對措施

4.1以在線職業(yè)教育緩解數(shù)據(jù)管理人才需求壓力國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)在組織保障領(lǐng)域的主要困難是數(shù)據(jù)管理人才的缺乏，這主要表現(xiàn)在：一是各層級國家機(jī)關(guān)尚未建立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致較難吸納專業(yè)數(shù)據(jù)管理人才，這就造成目前各層級國家機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)管理職責(zé)多由原部門信息化建設(shè)的外包私營公司履行。二是數(shù)據(jù)管理人才的專業(yè)教育培訓(xùn)不足。俄羅斯高等教育領(lǐng)域目前沒有設(shè)立專門的數(shù)據(jù)管理專業(yè)，相應(yīng)內(nèi)容的專業(yè)教育在學(xué)科專業(yè)上歸屬于“信息學(xué)與信息技術(shù)”學(xué)科下設(shè)的“應(yīng)用信息學(xué)”專業(yè)，這就造成了數(shù)據(jù)管理人才的專業(yè)教育培訓(xùn)滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的狀況。三是社會數(shù)據(jù)管理人才需求競爭激烈。隨著數(shù)據(jù)時代的來臨，俄羅斯社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個領(lǐng)域?qū)τ跀?shù)據(jù)管理人才的需求激增。而數(shù)據(jù)管理專業(yè)人才在激勵原則的驅(qū)動下，更容易向能夠提供優(yōu)厚待遇的私營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)而非國家機(jī)關(guān)流動，這就對國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的人才需求造成了極大的壓力。盡管目前俄羅斯還沒有制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理教育培訓(xùn)政策來從宏觀層面緩解數(shù)據(jù)管理人才需求的壓力，但也在探索以在線職業(yè)教育的方式培養(yǎng)數(shù)據(jù)管理人才。其主要采取兩種形式：一是在“國家開放教育平臺”(openedu.ru)上開設(shè)專門的數(shù)據(jù)管理培訓(xùn)課程。二是由專業(yè)數(shù)據(jù)處理公司開設(shè)數(shù)據(jù)管理在線教育培訓(xùn)班。如俄羅斯最大電信運(yùn)營商“Ростелеком”下屬的數(shù)據(jù)處理中心從2019年開始就推出的在線教育項目“數(shù)據(jù)對話”(DataTalks 1.0 )。這些措施的實施，一定程度上緩解了當(dāng)下俄羅斯數(shù)據(jù)管理人才需求的壓力。

4.2以商業(yè)合作開發(fā)彌補(bǔ)財政經(jīng)費(fèi)保障投入不足按照《國家數(shù)據(jù)治理體系創(chuàng)建及運(yùn)行構(gòu)想》的規(guī)定，國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的資金保障有三個來源：聯(lián)邦預(yù)算資金、地方預(yù)算資金及預(yù)算外資金。其中，聯(lián)邦預(yù)算資金由《國家數(shù)字治理》聯(lián)邦項目規(guī)定，是國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的主要資金來源。根據(jù)聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部2019年6月批露的信息，國家數(shù)據(jù)治理體系前期建設(shè)預(yù)計需要在三年內(nèi)投入總計約52億盧布的聯(lián)邦預(yù)算資金。其中，2019年投入14億盧布，2020年投入21億盧布，2021年投入17億盧布[14]。但從聯(lián)邦預(yù)算資金投入的實際情況來看，在2019年地方預(yù)算資金及預(yù)算外資金投入的投入幾乎可以忽略不計，而聯(lián)邦預(yù)算則實際投入了19.46億盧布，超出原計劃投入達(dá)5.46億盧布，超出部分占比達(dá)39%。其中，僅“統(tǒng)一信息平臺”的第一期建設(shè)就花費(fèi)了4.8億盧布，占2019年計劃投入的34.2%[15]。在這種情況下，俄聯(lián)邦政府不得不降低對該項目2020年、2021年的聯(lián)邦預(yù)算投入，從而實現(xiàn)聯(lián)邦預(yù)算在《國家數(shù)字治理》聯(lián)邦項目上的大體平衡，以確保該項目中其它如“電子政府基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展”“國家戰(zhàn)略管理數(shù)字平臺建設(shè)”等的資金投入。為了緩解資金壓力，聯(lián)邦政府分析中心建議，基于國家數(shù)據(jù)治理體系國家試驗已經(jīng)延期的現(xiàn)實，相關(guān)部門和地區(qū)可以在這一階段引入數(shù)據(jù)處理領(lǐng)域的商業(yè)公司共同建設(shè)，同時可以向這些公司開放一定期限內(nèi)的未公開國家數(shù)據(jù)的使用權(quán)，從而彌補(bǔ)聯(lián)邦預(yù)算投入的不足。

4.3通過頒布聯(lián)邦法化解政府部門權(quán)責(zé)利益糾葛由于國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)涉及海量國家數(shù)據(jù)、巨額聯(lián)邦預(yù)算投入以及部分政府崗位編制，因而必然導(dǎo)致相關(guān)政府部門之間的互相競爭。在國家數(shù)據(jù)治理體系前期建設(shè)過程中，存在矛盾的政府部門主要是聯(lián)邦安全局與聯(lián)邦政府分析中心、聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部之間。聯(lián)邦政府分析中心和聯(lián)邦數(shù)字發(fā)展、通信與大眾傳媒部認(rèn)為國家數(shù)據(jù)治理體系是推動國家數(shù)字治理、促進(jìn)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，因而它們理應(yīng)成為體系建設(shè)的主導(dǎo)者；而聯(lián)邦安全局則認(rèn)為國家數(shù)據(jù)治理體系建成后其國家數(shù)據(jù)管理的核心職能將對國家安全產(chǎn)生戰(zhàn)略性影響，自己也應(yīng)成為體系建設(shè)的主導(dǎo)者。由此，各部門之間產(chǎn)生了一系列或明或暗的斗爭：如針對聯(lián)邦政府分析中心主導(dǎo)起草《聯(lián)邦國家數(shù)據(jù)治理體系法(草案)》，聯(lián)邦安全局認(rèn)為缺乏相應(yīng)信息安全保障條款，草案還不成熟；針對聯(lián)邦安全局極力想擴(kuò)大自己在國家數(shù)據(jù)治理體系信息安全保障領(lǐng)域的參與度，聯(lián)邦政府分析中心在主導(dǎo)起草《國家數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一需求》子文件《信息安全保障需求》時，直接將作為國家安全主管部門的聯(lián)邦安全局排除在外等等。然而，隨著《聯(lián)邦國家數(shù)據(jù)治理體系法(草案)》正式進(jìn)入立法流程，包括未來《聯(lián)邦國家數(shù)據(jù)治理體系法》頒布后對各政府部門在國家數(shù)據(jù)治理中的權(quán)利與義務(wù)的明確，它們之間的權(quán)責(zé)利益糾葛將被逐漸化解。

5 對我國構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系的啟示

5.1完善法規(guī)政策制度，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系頂層規(guī)劃2015年9月，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》首次對我國建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系進(jìn)行了科學(xué)謀劃，對整合各類政府信息平臺和信息系統(tǒng)、推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享、形成政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺等作出了具體部署。2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，明確了構(gòu)建政務(wù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)體系、編制政務(wù)信息資源目錄、建設(shè)國家政務(wù)服務(wù)平臺、提升國家統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐能力等目標(biāo)，進(jìn)一步完善了我國政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系的頂層規(guī)劃。從現(xiàn)實發(fā)展看，我國政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)目前還處于起步階段。相比較俄羅斯，我國需要盡快制定諸如政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系法、政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)規(guī)劃、政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系技術(shù)發(fā)展路線圖以及相關(guān)條例章程等法律法規(guī)，從而進(jìn)一步完善政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的頂層規(guī)劃。

5.2依托數(shù)字政府建設(shè)，營造政務(wù)數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)俄羅斯在建設(shè)國家數(shù)據(jù)治理體系的過程中，始終將其置于國家數(shù)字治理的宏觀范疇中，并以此來構(gòu)建國家數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。俄羅斯將國家數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)劃分為五個層次，由底層至頂層分別是：關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、信息系統(tǒng)層、公共服務(wù)層和公眾需求層。其中，國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)主要是數(shù)據(jù)層的工作，該層面主要解決國家數(shù)據(jù)的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化及分析等問題。相比較俄羅斯，我國在政務(wù)數(shù)據(jù)治理還處于政務(wù)工作與政務(wù)數(shù)據(jù)初步融合階段，必須著眼于國家數(shù)字治理層面統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展。因此，必須依托數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)治理，通過夯實“數(shù)字基建”基礎(chǔ)、構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)治理功能體系、統(tǒng)籌各級政務(wù)信息系統(tǒng)、完善國家政務(wù)服務(wù)平臺和挖掘社會公眾數(shù)據(jù)需求等措施，營造具有我國特色的政務(wù)數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)。

5.3加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保障，推動政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系安全發(fā)展政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的核心要素是政務(wù)數(shù)據(jù)，其安全保障問題對國家安全至關(guān)重要。在2021年6月公布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”中，明確提出要“建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全”。從政務(wù)數(shù)據(jù)安全現(xiàn)實發(fā)展來看，我國還未出臺專門的政務(wù)數(shù)據(jù)安全條例及政務(wù)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)，而各省出臺的相關(guān)安全保障法規(guī)則呈現(xiàn)文件名稱不一、安全主體權(quán)責(zé)不一、安全保障機(jī)制不一等問題。相比較俄羅斯在國家數(shù)據(jù)安全保障領(lǐng)域的優(yōu)勢和不足，我國需要加快完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全頂層設(shè)計、健全政務(wù)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全組織體系、建立政務(wù)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全平臺，從而推動政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系安全發(fā)展。

6 結(jié) 語

黨的十九屆五中全會提出，要加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的進(jìn)程中，政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。面對我國政務(wù)數(shù)據(jù)治理中呈現(xiàn)出的“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱”“數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)不明”“數(shù)據(jù)利用認(rèn)識水平不高”[16]等問題，合理借鑒俄羅斯國家數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)經(jīng)驗，對于科學(xué)構(gòu)建具有中國特色的政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系，加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。