我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策演進與優(yōu)化研究

韋宇紅

摘要：居家養(yǎng)老服務(wù)在我國經(jīng)歷了30余年的探索和發(fā)展，與資金投入保障相關(guān)的政策演進可以劃分為政策基本框架孕育、政策框架雛形形成、政策體系構(gòu)建與完善三個階段，整個政策演進遵循著內(nèi)部行動邏輯和外部行動邏輯。從政策體系的政策層級、政策對象、政策執(zhí)行、政策工具四個視角考察，我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策日趨完善，但還存在著政策制定力度與居家養(yǎng)老服務(wù)定位不對等、居家養(yǎng)老服務(wù)需求方資金政策較單薄、政策效力總體偏弱、政策程序不夠規(guī)范等問題，需要從加強居家養(yǎng)老服務(wù)綜合立法、確立“需求導(dǎo)向”為主的政策制定原則、提升政策制定水平和政策執(zhí)行效力等方面不斷優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)；資金政策；政策演進；政策優(yōu)化

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）03-0093-09

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展多元資金投入保障機制研究”（15BRK028）。

健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系是“十四五”時期我國實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。2021年2月，中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系，針對老年人等群體的特點，提供更加貼心暖心的社會保障服務(wù)[1]。作為老年人關(guān)愛服務(wù)體系重要構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系，其基礎(chǔ)是居家養(yǎng)老服務(wù)。持續(xù)提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給能力和水平是順應(yīng)廣大老年人居家養(yǎng)老意愿、減輕家庭和政府養(yǎng)老服務(wù)支出負擔(dān)的重要策略選擇。

資金是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的核心要素，在“未富先老”“未備先老”的基本國情下，全面推進城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨著資金瓶頸制約。為加大資金投入、強化資金保障，從中央到地方政府及有關(guān)部門制定出臺了一系列資金方面的政策文件。全面系統(tǒng)地梳理居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的演進脈絡(luò)和體系構(gòu)成，客觀分析資金政策的實施效應(yīng)，探討優(yōu)化和完善資金政策的實踐路徑，是破解政府主導(dǎo)下的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金短缺難題，擴大城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)供給，高質(zhì)量滿足廣大老年人居家養(yǎng)老需求的內(nèi)在要求。

我國居家養(yǎng)老服務(wù)起源于20世紀80年代中后期開始的社區(qū)服務(wù)，作為政府部門應(yīng)對人口老齡化的民生專項工作，則是在進入21世紀后由東部地區(qū)的一些城市率先推出，2008年上升到國家層面，由民政部門牽頭在全國范圍內(nèi)開始全面推進。盡管在此后的發(fā)展中，一些地方的實踐創(chuàng)新對引領(lǐng)全國政策的出臺起到了重要作用，但從全國來看，國家層面出臺的政策對地方的實踐創(chuàng)新提供了指引和條件，對不同地區(qū)全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作發(fā)揮著定海神針的作用。根據(jù)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三位一體的發(fā)展思路，涉及資金方面的政策文件基本上是圍繞養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展而制定的，其中自然涵蓋了居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的資金政策措施。以下以養(yǎng)老服務(wù)資金政策文件為藍本，對國務(wù)院和中央部委出臺的居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策演進脈絡(luò)進行梳理和總結(jié)。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的演進歷程

自1987年民政部門開始在城市普及推廣社區(qū)服務(wù)以來[2]，社區(qū)老年服務(wù)一直都是社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容，早期的社區(qū)老年服務(wù)可謂居家養(yǎng)老服務(wù)的萌芽。若從社區(qū)老年服務(wù)的推出時間算起，30余年間與居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入保障相關(guān)的政策演進可以劃分為三個階段。

1.第一階段（1987—2005年）：孕育居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策基本框架

20世紀80年代中期，民政部提出“社會福利社會辦”的城市社會福利工作改革指導(dǎo)思想，社區(qū)服務(wù)作為這項改革的直接產(chǎn)物和重要成果，自產(chǎn)生之日起在資金政策的定位上便是破除社會福利事業(yè)國家包辦的資金投入模式，構(gòu)建國家和社會力量相結(jié)合的資金投入格局。開展社區(qū)服務(wù)的城市，堅持社區(qū)服務(wù)社會辦思路，主要通過基層自籌和社會集資解決所需資金。

1993年8月，民政部印發(fā)其倡導(dǎo)開展社區(qū)服務(wù)以來的第一個專項政策文件《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》（民福發(fā)〔1993〕11號），明確社區(qū)老年服務(wù)為社區(qū)服務(wù)業(yè)的重要范疇，要求“多方籌集社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金”，具體包括將發(fā)展資金列入地方各級計劃部門統(tǒng)籌安排并增加投入、廣泛吸收社會資金和引進國外資金、建立社區(qū)服務(wù)發(fā)展基金等。11號文為社區(qū)老年服務(wù)發(fā)展的資金政策制定擬定了基本思路。

2000年8月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》（中發(fā)〔2000〕13號）頒布，標志著老齡工作正式列入政府工作日程。文件首次提出依托社區(qū)發(fā)展老年服務(wù)業(yè)、建立和完善老年社會服務(wù)體系的理念，并從加大各級財政部門資金投入、鼓勵社會力量興辦老年福利服務(wù)設(shè)施、發(fā)揮金融機構(gòu)信貸支持等方面，提出發(fā)展老齡事業(yè)的資金保障措施。這些措施構(gòu)成了老齡事業(yè)資金政策的基本要件，也勾勒了社區(qū)老年服務(wù)資金政策的基本框架。在此框架下，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）和《關(guān)于印發(fā)“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃實施方案”的通知》（民發(fā)〔2001〕145號）相繼出臺，前者涉及老年服務(wù)機構(gòu)的稅收優(yōu)惠，后者部署通過發(fā)行福利彩票資助城市社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)。兩部專項資金政策文件的制定和實施，遵循了政府資金在老年社會服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)與支持作用的政策邏輯。

2.第二階段（2006—2012年）：形成居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策框架雛形

2006年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號），這是國家層面第一部養(yǎng)老服務(wù)專項政策文件，明確提出了“建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”。隨后，《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）印發(fā)，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展在全國范圍內(nèi)啟動，在資金政策上著重強調(diào)了政府投入方面的保障措施。

2011年12月，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（國辦發(fā)〔2011〕60號）印發(fā)，這是我國首次將養(yǎng)老服務(wù)納入專項規(guī)劃范圍。60號文界定了居家養(yǎng)老服務(wù)的功能定位及其在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，首次針對不同投入主體系統(tǒng)地提出了“資金籌措”任務(wù)：在國家層面要求中央設(shè)立專項補助投資，在地方層面要求各級政府安排財政性專項資金；在福利彩票公益金投入上，要求民政部本級和地方各級的資金投入優(yōu)先保障養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)；在社會資金投入上，要求通過信貸支持、補助貼息、政府采購、用地保障等多種形式，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入。依靠各級政府和社會力量共同投入的居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策框架雛形由此搭建起來。

2012年下半年，《民政部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》（民發(fā)〔2012〕129號）和《民政部、國家開發(fā)銀行關(guān)于貫徹落實〈支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃合作協(xié)議〉共同推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（民發(fā)〔2012〕209號）相繼印發(fā)，推動了居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策框架向資金政策體系演進。

2012年底，修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》以法律形式確立了國家建立和完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的責(zé)任，要求各級政府建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制并鼓勵社會各方面投入，居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系建設(shè)獲得了法律地位。

3.第三階段（2013年至今）：構(gòu)建和完善居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系

2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）印發(fā)，標志著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展第一次在國務(wù)院層面部署推進。35號文提出了加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的六項政策措施，其中三項為資金政策，即完善投融資政策、完善稅費優(yōu)惠政策和完善補貼支持政策，不僅為全國各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策著力點指明了方向，同時也搭建起養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系的基本架構(gòu)。隨后一系列養(yǎng)老服務(wù)政策文件以前所未有的頻率密集出臺，2013年為此被稱為“中國養(yǎng)老改革元年”。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2013—2020年累計超過20個部委獨立或者聯(lián)合發(fā)布了50多份直接關(guān)系到居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策文件，其中以資金為主題的專項政策文件將近30份，而類似于35號文的綱領(lǐng)性文件和類似于《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案（試行）》（發(fā)改社會〔2019〕333號）的綜合性文件，均從不同層面、不同角度提出了相應(yīng)的資金保障措施要求。綱領(lǐng)性文件實質(zhì)上也屬于綜合性文件，以下研究將這兩類文件統(tǒng)稱為綜合性文件。此外，針對居家養(yǎng)老服務(wù)某些構(gòu)成要素或某些環(huán)節(jié)制訂的專項政策文件也都提出了資金保障方面的要求，例如，《關(guān)于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2020〕86號）、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于推動物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見》（建房〔2020〕92號）等。各類綜合性政策和專項政策共同構(gòu)筑了加快推進居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的資金保障政策體系。

綜上所述，經(jīng)過30多年的實踐探索，尤其是2013年以來的加快發(fā)展，在最初的社區(qū)老年服務(wù)資金政策基本框架上，一個以政府資金為主導(dǎo)、社會資金為主體、金融資金為媒介的居家養(yǎng)老服務(wù)多元資金投入保障政策體系已經(jīng)初步構(gòu)建，并在實踐中不斷完善和深化。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的演進邏輯

我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的演進，既遵循著保障城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金投入需要的內(nèi)部行動邏輯，也遵循著將相關(guān)領(lǐng)域的政策變革落實到居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的外部行動邏輯，從而形成了具有自身特殊性和規(guī)律性的資金政策演進脈絡(luò)。

1.演進的內(nèi)部行動邏輯：保障居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金投入需要

這一邏輯的演進主要是沿著三條路徑推進。

第一，從以政府資金投入帶動社會資金參與為主轉(zhuǎn)向同時引導(dǎo)金融資金積極支持。《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）是最早涉及居家養(yǎng)老服務(wù)資金問題的專項政策文件，其核心要義是對政府部門和社會力量興辦的老年服務(wù)機構(gòu)給予稅收優(yōu)惠。隨著第一部養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項規(guī)劃頒布，第一份關(guān)于社會資金居家養(yǎng)老服務(wù)投入的專項政策文件《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》（民發(fā)〔2012〕129號）出臺，民政部還聯(lián)合國家開發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃合作協(xié)議〉共同推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（民發(fā)〔2012〕209號），此后金融資金類專項政策文件陸續(xù)出臺，逐步強化了居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系中金融支持的地位和作用。

第二，從面向居家養(yǎng)老服務(wù)提供者制定資金政策轉(zhuǎn)向同時兼顧居家養(yǎng)老服務(wù)使用者。早期的居家養(yǎng)老服務(wù)資金專項政策，無論是在政府資金投入上，還是在引導(dǎo)民間資本參與和開發(fā)性金融支持上，其對象均是養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)，直到《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財社〔2014〕105號）印發(fā)，才有了針對居家養(yǎng)老服務(wù)使用者的資金專項政策文件。但相比居家養(yǎng)老服務(wù)提供者的資金專項政策文件，涉及居家養(yǎng)老服務(wù)使用者的資金專項政策文件數(shù)量偏少，除了105號文，也只有《關(guān)于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》（財社〔2014〕113號）、《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號）等寥寥數(shù)份文件。

第三，先制定綱領(lǐng)性文件再出臺配套文件進而在實踐中不斷深化綱領(lǐng)性文件。這是我國各領(lǐng)域政策文件制定的一條基本規(guī)律。具有中國養(yǎng)老服務(wù)政策新的里程碑意義的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），是黨的十八大以來各部委制定居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文件最重要的依據(jù)之一。在經(jīng)過近6年的實踐和總結(jié)后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號），從深化放管服改革、拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道、擴大養(yǎng)老服務(wù)消費等六個方面提出28項具體政策措施，進一步細化和深化了居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系。5號文既是對經(jīng)實踐檢驗證明行之有效的政策措施的提煉和匯總，又是指引養(yǎng)老服務(wù)進一步深入發(fā)展的新綱領(lǐng)性文件。

2.演進的外部行動邏輯：將相關(guān)領(lǐng)域的政策變革落實到居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中

居家養(yǎng)老服務(wù)既屬于老齡事業(yè)也屬于老齡產(chǎn)業(yè)，惟有與國民經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌推進才能實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。為此，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》在1996年8月首次頒布時就提出各級政府將老年事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，促進老年事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。2011年制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十二五”規(guī)劃綱要》將建立養(yǎng)老服務(wù)體系納入其中，故在養(yǎng)老服務(wù)體系中位于基礎(chǔ)性地位的居家養(yǎng)老服務(wù)就其資金政策體系而言，顯然不是孤立存在和演進的，而是與相關(guān)領(lǐng)域的政策之間保持著既相對獨立又密切聯(lián)系的關(guān)系。從表1可以看到，包括居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)資金專項政策文件的制定，體現(xiàn)了對相關(guān)領(lǐng)域政策文件在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體落實。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系構(gòu)成

對我國居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系構(gòu)成的考察可以從四個視角展開。

1.從政策體系的層級看，有國家和地方兩個層面的居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系

地方資金政策體系的構(gòu)建總體上以國家資金政策體系為框架，根據(jù)國家資金政策的精神和要求，制定地方相應(yīng)的資金政策措施。同時，不少地方政府勇于創(chuàng)新突破，在一些資金政策的制定上走在國家前面，為國家層面的政策出臺提供了范例、奠定了基礎(chǔ)。例如，江蘇出臺了全國省級層面第一部金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專項政策文件《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（蘇金融辦發(fā)〔2014〕85號），為中國人民銀行等五家中央機構(gòu)聯(lián)合出臺《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2016〕65號）積累了經(jīng)驗；一些省份為落實65號文制定專項文件，如《關(guān)于金融支持貴州省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的實施意見》（貴銀發(fā)〔2016〕133號）、《北京市民政局關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（京民養(yǎng)老發(fā)〔2019〕152號）等。

2.從政策對象看，有面向居家養(yǎng)老服務(wù)供給者和居家養(yǎng)老服務(wù)需求者的兩套資金政策體系

居家養(yǎng)老服務(wù)的供給者主要是各級政府部門和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，關(guān)于政府部門的資金政策包括本級財政資金投入政策和對下級轉(zhuǎn)移支付政策，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資金政策包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營資金政策、養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)資金政策、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)和補貼資金政策等。居家養(yǎng)老服務(wù)的需求者是居家養(yǎng)老服務(wù)的使用者及其家庭，目前居家養(yǎng)老服務(wù)需求者的資金政策主要是針對服務(wù)的使用者，亦即居家老人，涉及養(yǎng)老津補貼、政府購買養(yǎng)老服務(wù)、老年人意外傷害保險、居家適老化改造等政策。

3.從政策執(zhí)行面看，有試點地區(qū)執(zhí)行的特殊政策和面向全國執(zhí)行的普適政策

全國范圍內(nèi)的居家養(yǎng)老服務(wù)工作是在東部地區(qū)部分城市先行試點的基礎(chǔ)上鋪開的，國家層面組織的居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域系列試點工作在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）出臺后陸續(xù)啟動。例如，2016年7月，民政部、財政部啟動中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點；2019年8月，中國銀保監(jiān)會出臺鼓勵銀行業(yè)和保險業(yè)支持養(yǎng)老等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的試點方案等。這些試點工作的資金保障措施是居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策體系的重要組成，它不僅有利于緩解試點地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金瓶頸問題，也促使試點地區(qū)完善資金政策、發(fā)揮試點示范效應(yīng)。

4.從政策工具看，以上三個視角下的居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策均可大致分為財政政策、金融政策和外資政策三大類

在財政政策上，主要有財政直接投入、財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、稅費優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、老年人津補貼等政策；在金融政策上，主要有信貸支持、保險介入、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)債券發(fā)行、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立、資本市場上市融資、養(yǎng)老金融產(chǎn)品開發(fā)等政策；在外資政策上，主要有放寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)外資準入條件、落實外資舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的國民待遇等政策。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策效應(yīng)分析

1.居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入增長及成效

居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的不斷完善直接推動了居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展持續(xù)邁上新臺階。圖1至圖3分別顯示了國家層面居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策文件出臺頻數(shù)、養(yǎng)老服務(wù)資金投入規(guī)模、居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量和老齡補貼人數(shù)的增長情況，對比可見，無論是養(yǎng)老服務(wù)資金投入還是居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，亦或老齡補貼人數(shù)，其增長趨勢與居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的出臺頻數(shù)呈現(xiàn)高度的一致性。

從圖2可見，從開始發(fā)布年度民政事業(yè)費老年人福利支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)的2010年以來，該指標值逐年穩(wěn)步增長，2019年達到453.0億元，是2010年的27.4倍。中央預(yù)算內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)基本建設(shè)投資，除2013年出現(xiàn)負增長外，其余年份均保持穩(wěn)定增長之勢，2019年為32億元，是2009年的16倍。中央彩票公益金中用于養(yǎng)老服務(wù)的支出則呈現(xiàn)波動式增長，2019年增加到32.2億元，是2006年的20.1倍。政府資金的投入較好地帶動了社會力量的參與，從民政部門僅對社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截止2020年6月底，全國超過50%的養(yǎng)老機構(gòu)和床位為社會力量舉辦[3]。

隨著資金投入力度的逐步加大，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和享受老齡補貼的老年人持續(xù)增長（見圖3）。到2019年底，全國社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和設(shè)施63618個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施101276個，享受高齡補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼、護理補貼、老齡綜合補貼的老年人數(shù)合計3579.1萬人；與2014年相比，社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和設(shè)施數(shù)量增長238.1%，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施增長150.3%，享受老齡補貼的老年人數(shù)增長88.9%。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策存在的不足

盡管我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展成效顯著，但距離滿足城鄉(xiāng)居民多元化、多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)需求尚有較大差距，其中資金投入總量不足、結(jié)構(gòu)不夠合理是重要原因，而這與居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策尚不完善有著必然聯(lián)系。

（1）政策制定力度與居家養(yǎng)老服務(wù)定位不對等

自國家層面提出養(yǎng)老服務(wù)體系的概念以來，居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位便牢牢確立，而機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的地位經(jīng)歷了從“補充”到“支撐”再到“補充”的調(diào)整。但在政策制定上，針對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的措施遠超過居家養(yǎng)老服務(wù)。2006—2020年，國家層面針對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)出臺了近20份專項政策文件，針對居家養(yǎng)老服務(wù)出臺的專項政策文件只有6份。其中涉及資金領(lǐng)域的政策文件、針對養(yǎng)老機構(gòu)制定的文件具有普適性，如《關(guān)于推進養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2014〕47號）、《關(guān)于明確養(yǎng)老機構(gòu)免征增值稅等政策的通知》（財稅〔2019〕20號）等；而圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)出臺的文件，基本上屬于試點階段文件，如《中央財政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點補助資金管理辦法》（財社〔2017〕2號）。居家養(yǎng)老服務(wù)政策制定力度偏弱折射出政府部門在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展上存在理念偏差，即重機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)輕居家養(yǎng)老服務(wù)，這是導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后于機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的根本原因。

（2）居家養(yǎng)老服務(wù)需求方資金政策較單薄

居家老人及其家庭對養(yǎng)老服務(wù)費用的支付能力，以及家庭成員對居家養(yǎng)老照料的參與度是影響居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。為此，居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成熟的發(fā)達國家都極其重視老年人及其家庭養(yǎng)老服務(wù)資金政策的制定與完善，采取了以長期照護服務(wù)籌資和家庭照料者支持為主要內(nèi)容的政策措施。反觀我國，這方面的政策制定是一大短板。居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策偏向供給方，對需求方資金支持的政策措施屈指可數(shù)。

在長期照護服務(wù)籌資政策上，我國于2016年開始長期護理保險制度試點，目前尚處于擴大試點階段。長期照護服務(wù)籌資政策不僅決定了老年人對長期照護服務(wù)的剛性需求能否轉(zhuǎn)化為有支付能力的有效需求，也左右著養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)盈利點的培育和盈利能力的提升。我國長期照護服務(wù)籌資政策的缺失，導(dǎo)致4500多萬失能失智老人的養(yǎng)老服務(wù)剛性需求難以釋放，居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的照護服務(wù)項目優(yōu)勢無法凸顯，經(jīng)營普遍陷入舉步維艱的困境。

在家庭照料者支持政策上，我國于2012年修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第一次明確提出“為家庭成員照料老年人提供幫助”，但具體提供哪些幫助、如何組織實施和評價卻未作出規(guī)定，而有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的各項行政法規(guī)和部門規(guī)章至今也未作出系統(tǒng)闡述。在地方層面，雖然有上海市2018年以來開展“老吾老計劃——家庭照護能力提升項目”，南京市于2017年試點“喘息服務(wù)”并于第二年出臺養(yǎng)老喘息服務(wù)補貼辦法，北京市豐臺區(qū)于2018年啟動“喘息服務(wù)”試點，但目前推出家庭照料者支持政策的地方只有極少數(shù)。無論是地方層面還是國家層面，家庭照料者支持政策都嚴重缺失。

（3）政策效力總體偏弱

我國涉及居家養(yǎng)老服務(wù)資金的政策文件有50多份，其中資金專項政策文件近30份，形成了以部門規(guī)章為主體的資金政策體系。由于政策文件的效力等級不高、操作性偏弱、碎片化突出等問題，使得政策整體執(zhí)行偏弱、政策效力有限。

一是政策文件的效力等級不夠高。法規(guī)政策按效力等級可分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等文件，效力逐步遞減[4]。2000—2020年，我國涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的綜合性政策文件出臺31份，其中屬于法律的僅有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》；部門規(guī)章最多，有15部，占到48.4%；行政法規(guī)13部，占41.9%；黨內(nèi)法規(guī)2部，占6.5%。同期涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的資金專項政策文件出臺29份，其中行政法規(guī)2部，其余均為部門規(guī)章。以部門規(guī)章為主的居家養(yǎng)老服務(wù)政策文件，尤其是屬于部門規(guī)章的居家養(yǎng)老服務(wù)資金專項政策文件，在政策執(zhí)行效力上存在先天不足。

二是可操作性的政策文件占比低。法規(guī)政策按文件形式又可以劃分為規(guī)劃、計劃、意見、辦法、方案、通知等類型。辦法類和方案類文件的可操作性最強，它們由行業(yè)主管部門對某項工作提出具體的規(guī)定或方法、步驟、措施等；意見類和通知類文件更多地是具有指導(dǎo)性而非強制性，其貫徹落實需要地方政府根據(jù)文件精神和要求作出具體詳細的安排，包括實施細則、配套措施、量化規(guī)定等，尤其是財力方面的保障。在29份居家養(yǎng)老服務(wù)資金專項政策文件中，屬于意見類的文件最多，有12份，占41.4%；其次是通知類文件8份，占27.6%；辦法類文件和方案類文件共有6份，占20.7%，其中又有一半屬于階段性文件，比如，中央財政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點補助資金管理。在31份居家養(yǎng)老服務(wù)綜合性政策文件中，同樣是意見類文件最多，有14份，加上2份通知類文件，這兩類文件占到總數(shù)的一半。無論是居家養(yǎng)老服務(wù)綜合性政策文件還是資金專項政策文件，意見類和通知類的文件比重均超過50%，其政策效力取決于地方政府的落實能力。而現(xiàn)實表明，地方政府落實上級政策文件的水平參差不齊，不少地方要么對上級政策文件的出臺反映滯后，要么依葫蘆畫瓢照搬上級文件的內(nèi)容了事，以致各級政策文件難以落地實施，政策總體執(zhí)行效力大打折扣。

三是政策的合力亟待增強。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展牽涉眾多部門，隨著積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)上升為國家戰(zhàn)略，中央各相關(guān)部委越來越重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，紛紛出臺政策文件。29份居家養(yǎng)老服務(wù)資金專項政策文件的發(fā)文部門包括國務(wù)院辦公廳和21家中央部委機構(gòu)，其中由兩家以上部門聯(lián)合發(fā)文的有19份，在一定程度上體現(xiàn)了政府部門之間的協(xié)調(diào)與配合，有利于提升政策的執(zhí)行效力。但部門的聯(lián)合發(fā)文多為“意見”或“通知”，缺少強制性，加上缺少相應(yīng)地部門協(xié)調(diào)配合機制支撐，除了民政部、財政部、國家發(fā)展改革委員會這三家養(yǎng)老服務(wù)政府資金的主要來源部門外，其他部門大多未能將聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)政策與本部門掌握的資金資源充分結(jié)合起來，使得各部門頒布的政策相互對接、相互融合不夠，碎片化的政策難以形成強大的政策合力。

（4）政策程序不夠規(guī)范

標準的政策程序不僅包括政策的制定和執(zhí)行，還包括事前的調(diào)研、咨詢，以及事后的評估、修正等一系列緊密聯(lián)系的過程。面對人口老齡化加速所帶來的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展壓力，政府的資金資源更顯稀缺性，這就要求政府部門必須嚴格遵守標準的政策程序，高質(zhì)量出臺政策文件，盡可能實現(xiàn)資金政策收益最大化。目前各級各地政府能夠做到這一點的并不多，不少居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策缺乏扎實的調(diào)研基礎(chǔ)、深度的受眾參與、有效的貫徹落實、規(guī)范的評估判斷、及時的修正或終止，結(jié)果容易造成資金資源錯配，政策未能精準發(fā)力，甚至出現(xiàn)偏差。例如，已經(jīng)實現(xiàn)省級層面全覆蓋的高齡補貼制度，大多數(shù)地區(qū)采取普惠型福利模式，但標準為每人每月不到100元，有些甚至低至每人每月20元，對經(jīng)濟困難的老人來說不過是杯水車薪，對中高收入的老人來說政策紅利也是微乎其微；又如，一些省份實施的居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員補貼政策，僅限于某些特殊的從業(yè)人員一次性的補貼，對穩(wěn)定從業(yè)人員隊伍和降低服務(wù)供給成本的作用不大。

（一）加強居家養(yǎng)老服務(wù)綜合立法

發(fā)達國家居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，完善的法律體系是居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入保障的重要基礎(chǔ)支撐。例如，老齡化程度高居全球之首的日本，其涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的法律有《老人福祉法》《老人保健法》《護理保險法》《社會福祉士及介護福祉士法》《老年人住宅法》等，這些法律構(gòu)成了一個較為完整的居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系，其中的關(guān)鍵要件就是對居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集作出系統(tǒng)而詳細的規(guī)定。我國涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的法律迄今卻僅一部《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，這部1996年頒布的法律在2012年修訂時增加了“社會服務(wù)”專章，只是對政府的資金投入保障以及市場主體、社會組織、居民個人的參與作了原則性規(guī)定。居家養(yǎng)老服務(wù)法律支撐的乏力制約了居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策效力的發(fā)揮，加強居家養(yǎng)老服務(wù)綜合立法刻不容緩。

一方面，應(yīng)盡快出臺全國《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。2015年全國第一部居家養(yǎng)老服務(wù)地方立法《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》發(fā)布后，蘇州、烏魯木齊、合肥、河北、寧波等地也相繼發(fā)布當?shù)貤l例，通過立法促進居家養(yǎng)老服務(wù)體制機制建設(shè)。這既為全國層面條例的制定奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗，也折射出盡快建立全國統(tǒng)一條例的必要性和緊迫性?！毒蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》要在界定各參與主體的法律責(zé)任和法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，以明確各級政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的事權(quán)和財權(quán)為重點，對居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障措施作出詳細規(guī)定。

另一方面，應(yīng)有計劃出臺和完善與居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律。以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為基礎(chǔ)，參照發(fā)達國家的作法，研究制定與居家養(yǎng)老服務(wù)直接相關(guān)的專門法律，如《養(yǎng)老服務(wù)促進法》，作為老年人權(quán)益保障的單行法[5]，對居家養(yǎng)老服務(wù)分設(shè)專章，就其參與主體和包括資金籌集與投入在內(nèi)的各個環(huán)節(jié)進行法律規(guī)范。此外，對涉及居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)的法律，如《預(yù)算法》《社會保險法》《消費者權(quán)益保護法》《土地管理法》等，在修訂過程中要充分考慮居家養(yǎng)老服務(wù)的立法特征和要求。通過加強居家養(yǎng)老服務(wù)綜合立法工作，推動居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策效力等級提升。

（二）確立“需求導(dǎo)向”為主的居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策原則

推進政策制定從“供給導(dǎo)向”為主轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”為主，強化對居家養(yǎng)老服務(wù)使用者及其家庭的資金政策支持，增強城鄉(xiāng)居民對居家養(yǎng)老服務(wù)的有效需求和消費動能，實現(xiàn)消費帶動供給的內(nèi)生性增長，促進居家養(yǎng)老服務(wù)成熟盈利模式的形成。重點要抓好三個領(lǐng)域的政策制定與實施。

1.加快構(gòu)建多層次的護理保險制度

全國有29個城市正在試點長期護理保險制度，尚未納入試點范圍的城市應(yīng)密切關(guān)注試點進展、緊跟試點節(jié)奏，結(jié)合本地實際開展前期調(diào)查研究和方案預(yù)設(shè)計，以便在國家的統(tǒng)一安排部署下能夠及時推出實施措施。同時，制定稅收優(yōu)惠政策，支持商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)多樣性的商業(yè)長期護理險產(chǎn)品，作為社會長期護理基本險的補充，保障中高收入老年群體對高層次長期護理服務(wù)的支付能力。

2.增加老年人的收入及其家庭照護

完善高齡老人津貼、困難老人補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼等老年人津補貼制度，加強對困難老人的精準救助；搭建老年人參與經(jīng)濟社會發(fā)展平臺，支持有一技之長的老年人再就業(yè)，對低收入老人的勞動收入給予免稅待遇；統(tǒng)籌居家養(yǎng)老服務(wù)與家庭養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展，加快建立家庭照料者政策支持體系，充分發(fā)揮傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老照料功能；完善家庭減稅政策，細化個人所得稅贍養(yǎng)老人專項附加扣除政策，增加照料失能、半失能老人的子女所得收入專項附加扣除，使有擔(dān)負照料老人的家庭能夠更好地享受稅收養(yǎng)老惠民政策。

3.增強居民養(yǎng)老金融儲備

地方金融監(jiān)管部門應(yīng)主動聯(lián)系金融機構(gòu)，共同開展國民養(yǎng)老金融宣傳和教育活動，引導(dǎo)消費者尤其是中青年消費群體形成養(yǎng)老儲備意識，增長養(yǎng)老金融基本知識。政府部門要通過出臺激勵政策和加強金融監(jiān)管，支持和規(guī)范金融機構(gòu)創(chuàng)新養(yǎng)老金融產(chǎn)品，開發(fā)針對居民養(yǎng)老的個人理財、遺囑信托、住房反向抵押貸款、住房反向抵押保險等金融業(yè)務(wù)，為不同類型的客戶設(shè)計個性化的中長期養(yǎng)老金融產(chǎn)品。

（三）提升政策制定水平和政策執(zhí)行效力

1.要重視規(guī)范政策程序

重點補齊“頭”“尾”兩項工作，即扎實做好政策制定的前期調(diào)研，以及綜合采取政策審計、第三方評估等方式科學(xué)評價政策得失，及時修正、補充政策措施，規(guī)范執(zhí)行政策調(diào)研—政策制定—政策落實—政策評估—政策修訂的完整政策程序。

2.要激勵與約束并舉推動居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策落地

嚴格按照《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號文）相關(guān)要求，建立居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機制，通過常規(guī)督查和專項督查，弱化地方政府對中央政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)，增強政策執(zhí)行的約束力；用好績效考核指揮棒，將居家養(yǎng)老服務(wù)資金政策的落實情況納入地方政府年度績效考核范圍，對政策落實成效顯著的地方給予中央專項資金傾斜或獎勵。

3.要建立健全組織協(xié)調(diào)機制

《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號文）強調(diào)“各有關(guān)部門要加強配合，積極支持居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展”，但大多數(shù)地方至今仍未啟動部門協(xié)調(diào)配合的制度化建設(shè)，致使養(yǎng)老服務(wù)工作中的“堵點”“痛點”“難點”等問題未能有效解決。2019年8月，經(jīng)國務(wù)院同意，由民政部牽頭，21個部門和單位組成的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度建立，為各地政府部門強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度化建設(shè)提供了動力和借鑒。地方政府部門要積極行動起來，以建立健全養(yǎng)老服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或部門聯(lián)席會議制度為抓手，著力破解居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的各種難題頑癥，切實打破部門藩籬，統(tǒng)籌各類資金資源的籌集和使用，為加快推進居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供有力的資金政策保障。

[1]習(xí)近平主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展[N].人民日報海外版，2021-03-01（1）.

[2]侯巖.中國城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)研究報告[G].北京：中國經(jīng)濟出版社，2009：5.

[3]民政部2020年第四季度例行新聞發(fā)布會[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/xwfbh/ 202011/n28/index.html.

[4]原新，李志宏，黨俊武，等.中國老齡政策體系框架研究[J].人口學(xué)刊，2009（6）：27.

[5]李連寧.對養(yǎng)老服務(wù)立法的若干思考[J].中國社會工作，2020（23）：8.

責(zé)任編輯莫仲寧