精準(zhǔn)扶貧視角下提升我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率研究

王 曉 紅

(中國社會科學(xué)院 金融研究所，北京100028)

當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧工作進入關(guān)鍵期，通過農(nóng)業(yè)保險和財政補貼支持農(nóng)業(yè)持續(xù)性發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容。針對農(nóng)業(yè)保險補貼政策，近些年的中央1號文件都強調(diào)要不斷完善農(nóng)業(yè)保險財政補貼機制，提升農(nóng)民抗風(fēng)險能力，以保證我國糧食安全、增加農(nóng)民收入、增強精準(zhǔn)扶貧的動能。2020年是我國“脫貧攻堅”的最后一年，不斷提高農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率對于實現(xiàn)2020年貧困人口全面脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)保險財政補貼推動精準(zhǔn)扶貧機制分析

農(nóng)業(yè)保險財政補貼可以提高農(nóng)民抗風(fēng)險能力，具體內(nèi)容是政府通過財政補貼使農(nóng)民負擔(dān)得起較高保險費，既減輕農(nóng)民負擔(dān)，又鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(一)農(nóng)業(yè)保險是幫助農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險的重要路徑

一方面，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為本。農(nóng)民實現(xiàn)脫貧從根本上還要依靠所在地區(qū)的自然稟賦，有選擇性地開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，并在此基礎(chǔ)上拓展產(chǎn)業(yè)鏈(如生態(tài)旅游+養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等)。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨較大的自然風(fēng)險和社會風(fēng)險。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格在不斷上漲，導(dǎo)致單位土地創(chuàng)造的利潤不斷下降，因此，在面臨較高的不可抗力風(fēng)險情況下，農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷降低。農(nóng)業(yè)保險是幫助農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險，提高其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的重要方法，因此，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國農(nóng)業(yè)保險承保主要農(nóng)作物21億畝，約占全國播種面積的84.1%；受益農(nóng)戶5388.3萬戶次，同比增長17.8%[1]。由此可見，農(nóng)業(yè)保險在我國已經(jīng)有長足的發(fā)展，尤其是種植業(yè)保險的參保率和受益農(nóng)戶規(guī)模已經(jīng)達到非常高的規(guī)模，這對于保證農(nóng)民收入的可持續(xù)性具有重要意義，但種植業(yè)之外的農(nóng)業(yè)保險還有待進一步拓展和強化。

(二)農(nóng)業(yè)保險財政補貼是提高農(nóng)民保險消費能力的重要支撐

農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及提高農(nóng)民收入方面發(fā)揮著重要作用，但農(nóng)業(yè)保險具有高成本、高賠付及高風(fēng)險特點，對于普通農(nóng)民來說，要想達到預(yù)期的高賠付標(biāo)準(zhǔn)，需要先期投入較多資金，這對于收入較低的農(nóng)民來說是很大負擔(dān)[2]。因此，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，政府需要建立農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度，為農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險提供資金支持，唯有如此，才能使農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮應(yīng)有的作用，提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。從這個角度看，農(nóng)業(yè)保險財政補貼是解決“三農(nóng)問題”不可或缺的一項制度安排。

(三)農(nóng)業(yè)保險財政補貼助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施

農(nóng)業(yè)保險財政補貼對于提高農(nóng)民的凈收入，助力精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮了較大作用。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼已經(jīng)成為一項連續(xù)性的制度安排，在我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著重要作用，其優(yōu)勢在于：一是農(nóng)業(yè)保險財政補貼的資金來源為地方財政和中央財政，資金來源保障有力；二是農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度在實施過程中可以發(fā)揮篩選作用，助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施；三是農(nóng)業(yè)保險財政補貼可以更好地把市場同計劃結(jié)合起來，為完善精準(zhǔn)扶貧制度提供更多參考。從現(xiàn)實角度看，農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度與精準(zhǔn)扶貧制度相輔相成，二者相互配合，對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

二、影響我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的因素與地區(qū)差異性分析

影響我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的因素主要有經(jīng)濟發(fā)展程度、市場發(fā)育程度、不可抗力因素、農(nóng)民自身因素、道德風(fēng)險因素等，這些因素對農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率產(chǎn)生重要影響，并在不同地區(qū)表現(xiàn)出差異性。

(一)影響農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的因素分析

1.經(jīng)濟發(fā)展與地區(qū)性差異。我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼實行的是中央和地方政府根據(jù)農(nóng)林牧副漁險種的需要按比例分擔(dān)原則，并且兼顧了地區(qū)性差異。例如，我國中西部省份對于種植業(yè)保險各級財政補貼至少65%(中央財政補貼40%，省級財政補貼至少25%)，東部省份對于種植業(yè)保險各級財政補貼為60%(中央財政補貼35%，省級財政補貼至少25%)[3]。這充分說明兩個問題：一是地方政府經(jīng)濟實力對于農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率具有重要影響。如果地方政府財稅收入少就無法滿足省級財政補貼預(yù)算，會在一定程度上影響農(nóng)業(yè)保險財政補貼規(guī)模。二是地區(qū)性差異是影響農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的主要因素。我國東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，中西部地區(qū)經(jīng)濟相對落后，地區(qū)性差異導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率因地區(qū)不同出現(xiàn)差異。

2.市場經(jīng)濟發(fā)達程度。市場經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)往往服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、制造業(yè)較為發(fā)達，市場經(jīng)濟較為落后地區(qū)往往第一產(chǎn)業(yè)比重較高[4]。并且，市場經(jīng)濟發(fā)達程度越高，當(dāng)?shù)卣袌鲆庾R越高，對于農(nóng)業(yè)保險推廣的力度就越強。同時，農(nóng)民自身的市場意識也會影響農(nóng)業(yè)保險的普及和推廣，并直接影響農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率。從某種程度來說，市場化程度越高，政府就能更好地利用市場來完善農(nóng)業(yè)保險財政補貼這一政策，從而提升其效率和質(zhì)量，但究竟市場化程度對農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率產(chǎn)生多大影響，還需要通過數(shù)據(jù)分析并加以地區(qū)性比較來予以驗證。

3.不可抗力因素。不可抗力因素主要包括自然災(zāi)害、經(jīng)濟系統(tǒng)風(fēng)險以及國際環(huán)境不確定性等，例如，自然災(zāi)害(干旱、冰雹、洪水、地震等)會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來重要影響，這些因素直接影響農(nóng)民購買保險的意愿和未來持續(xù)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力[5]。同時，不可抗力因素會影響參保農(nóng)民索賠難度和最終獲賠金額，加大保險機構(gòu)和政府面臨的風(fēng)險，不利于提高財政補貼的綜合效率。

此外，經(jīng)濟性的系統(tǒng)性風(fēng)險如金融危機、石油價格上漲也會對農(nóng)民購買保險的意愿產(chǎn)生重要影響。國際環(huán)境的不確定如中美貿(mào)易摩擦引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品價格異常波動等，也會對農(nóng)業(yè)財政補貼效率造成影響。經(jīng)濟性的系統(tǒng)風(fēng)險還會對保險機構(gòu)和政府之間的風(fēng)險分擔(dān)比例產(chǎn)生影響，對財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率產(chǎn)生負面影響，最終都會影響到補貼效率。

4.農(nóng)民投保意識。農(nóng)民是否具有投保意識直接影響農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率，而農(nóng)民是否具有投保意識又和農(nóng)民所處地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度、市場化程度及自身受教育水平有關(guān)。通常認為，經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度較高地區(qū)的農(nóng)民和受教育水平較高的農(nóng)民，其投保意識更強，但是投保意識能否轉(zhuǎn)化為具體的投保行為，主要受到農(nóng)民收入的影響。因為，雖然農(nóng)業(yè)保險財政補貼對我國不同地區(qū)農(nóng)民設(shè)置了不同的補貼比例，但我國目前施行的是自下而上的農(nóng)業(yè)保險模式，即農(nóng)民主動投保然后才能享受農(nóng)業(yè)保險財政補貼，一般在投保農(nóng)業(yè)險時農(nóng)民要先行繳納20%左右的保險費，這筆費用需要農(nóng)民自掏腰包，如果農(nóng)民的凈收入低，即使有較強的投保意識也無法投保，自然影響到農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率。

5.其他因素。其他因素主要包括農(nóng)戶、中介機構(gòu)、保險機構(gòu)的道德風(fēng)險和逆向選擇[6]。道德風(fēng)險主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)和農(nóng)業(yè)辦事機構(gòu)人員通過虛假承包、偽造數(shù)據(jù)騙取國家財政補貼款，或者農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)與村干部勾結(jié)套取國家財政補貼款等。這些騙取國家財政資金的行為既違反了法律，也直接影響到農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率。

逆向選擇主要表現(xiàn)在農(nóng)戶參保和獲得財政補貼后，可能并不專注于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際效率，而專注于獲得高額的賠償，從而使保險機構(gòu)面臨較高風(fēng)險。農(nóng)戶與保險機構(gòu)、政府信息不對稱情況下，農(nóng)戶個體素質(zhì)存在的差異性最終會影響到農(nóng)業(yè)保險財政補貼的效率，使政府的財政補貼沒有發(fā)揮出支農(nóng)惠農(nóng)作用。

(二)農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率分析

農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率是指中央和地方的補貼到底能產(chǎn)生多大效果，可以使用DEA方法通過衡量投入與產(chǎn)出比例來度量[7]。本文根據(jù)2013年至2018年23個省(自治區(qū)、直轄市)的農(nóng)業(yè)保險補貼效率數(shù)據(jù)，通過計算得到相關(guān)的投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)帶入DEA-BCC以產(chǎn)出為導(dǎo)向的模型，可以得到歷年各個省份的綜合效率值、純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值。為了方便分析，本文將各省份2013年至2018年的農(nóng)業(yè)保險補貼效率值進行均化，目的是反映2013年至2018年這幾年的總體效率值，結(jié)果如表1所示。

表1 東中西部部分省份農(nóng)業(yè)保險補貼效率值

上述部分只進行了效率的靜態(tài)分析，為了更全面地分析農(nóng)業(yè)保險補貼效率，以下進行東中西部的比較分析。

1.綜合效率分析。綜合技術(shù)效率(TE)測量的是既定投入下的產(chǎn)出最大化。從表1可以發(fā)現(xiàn),在23個省份中，北京的綜合效率最高為1，為DEA完全有效，表明北京市農(nóng)業(yè)保險財政補貼取得了很好的效益，投入產(chǎn)出效益好。東部其他省份的綜合效率表現(xiàn)出較大差異性，例如，河北省的總體效率值為0.622，低于均值0.830，河北省作為農(nóng)業(yè)大省綜合效率不高的原因與農(nóng)戶整體數(shù)量多，財政收入低，無法更好地實施農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策有關(guān)，也可能與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險財政補貼政策實施透明度有關(guān)。

從區(qū)域分布來看，東部的綜合效率最高為0.830，西部的綜合效率其次為0.796，中部的綜合效率最低為0.714。近些年，我國通過大力實施精準(zhǔn)扶貧政策，使得中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)的財政補貼綜合效率大大提高，區(qū)域間差異有所縮小。

2.純技術(shù)效率分析。純技術(shù)效率是指農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度建設(shè)和運作機制是否完善，農(nóng)業(yè)保險運行模式、財政補貼標(biāo)準(zhǔn)以及補貼流程、補貼對象和補貼范圍對于農(nóng)業(yè)保險補貼效率具有重要影響。純技術(shù)效率主要受到農(nóng)業(yè)保險補貼制度及內(nèi)容的影響，如農(nóng)業(yè)保險運作機制、補貼對象的選擇及補貼比例的確定等。從表1可以看出，相對于綜合效率，純技術(shù)效率較高，均值為0.963，這說明制度效率要高于規(guī)模效率，但23個省份中只有9個省份純技術(shù)效率為1即完全有效，占比為39.13%，可見純技術(shù)效率還有較高提升空間。具體看中西部地區(qū)，還有較多省份的純技術(shù)效率值不到均值，有的甚至還在0.8左右，說明從制度層面來看我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度的內(nèi)容及運行機制存在較大改進空間。

從東西部的橫向?qū)Ρ葋砜矗覈鴸|部的純技術(shù)效率最高為0.968，中部地區(qū)為0.964，西部最低為0.958，說明農(nóng)業(yè)保險財政補貼技術(shù)效率和所在地區(qū)的政府治理水平和市場化指數(shù)有關(guān)。東部屬于發(fā)達地區(qū)，市場化指數(shù)高，政府治理水平也較高，并且東部地區(qū)政府財力雄厚，導(dǎo)致在純技術(shù)效率層面東西部地區(qū)存在一定的差異性。從時間維度來看，我國農(nóng)業(yè)保險補貼的純技術(shù)效率相對于規(guī)模效率一直處于較高的水平并且相對穩(wěn)定。2013—2018年，在純技術(shù)效率指標(biāo)上，各省基本處于逐年遞增的狀態(tài)，說明在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下省級政府對農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度越來越重視，不斷完善制度運行機制，并取得了良好的效果。

3.規(guī)模效率分析。規(guī)模效率主要是指目前的產(chǎn)出狀態(tài)對應(yīng)的投入是否多余或不足。從經(jīng)濟學(xué)原理來說，隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，生產(chǎn)效率降低，致使規(guī)模報酬遞減成為常態(tài)，因此，廠商必須尋求規(guī)模報酬的均衡點，邊際利潤等于邊際成本時的規(guī)模報酬率最高，反映到數(shù)值上就是當(dāng)規(guī)模效率等于1時邊際利潤等于邊際成本[8]。從表1可以看出，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼的規(guī)模效率遠低于1，說明規(guī)模報酬效率還存在提升空間。規(guī)模效率與純技術(shù)效率及綜合效率具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。制度設(shè)計的合理性首先會影響純技術(shù)效率，但從長遠來看也將影響規(guī)模效率。從規(guī)模效率數(shù)值來看，北京和天津的規(guī)模報酬效率均為1，這兩地的純技術(shù)效率也較高，說明純技術(shù)效率影響規(guī)模效率。此外，規(guī)模效率高低與所在地區(qū)的政府財政收入有關(guān)，如果政府財政收入不高或者財政補貼占整體財政收入比例不高，都會影響到規(guī)模效率。

此外，道德風(fēng)險、貪污腐敗等外在因素能產(chǎn)生規(guī)模報酬遞減效應(yīng)。過高的規(guī)模不一定會提升效率，原因在于存在工作人員利益侵占、資金挪用等情況，因此，認真審查規(guī)模報酬遞減背后的真正原因?qū)τ谔岣咿r(nóng)業(yè)保險財政補貼效率也十分重要。

分區(qū)域來看，西部地區(qū)規(guī)模效率整體上高于中部地區(qū)，這說明西部地區(qū)的財政投入較少，仍然存在規(guī)模報酬遞增效應(yīng)。中東部地區(qū)規(guī)模效率低于西部地區(qū)，說明存在規(guī)模報酬遞減效應(yīng)，要避免財政補貼投入規(guī)模增大時資金被浪費的可能性，降低規(guī)模報酬遞減效應(yīng)。因此，中東部和西部省區(qū)都要尋求適度的規(guī)模，使財政支農(nóng)資金發(fā)揮出最大的效用。

(三)我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率現(xiàn)狀的整體評價

1.農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度仍需完善。從近年我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度運行情況來看，其效率正在不斷提高，在保證國家糧食安全和提高農(nóng)民收入、助力精準(zhǔn)扶貧方面發(fā)揮了重要作用，但應(yīng)該認識到，農(nóng)業(yè)保險財政補貼還存在效率不高、各方協(xié)作不暢、農(nóng)民保險意識不強、資金被截留挪用等問題，直接影響到財政補貼制度無法發(fā)揮出更大作用，未來要著重解決這些問題，使農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度日趨完善。

2.農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率省際差異明顯。地區(qū)差異明顯依然是我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度當(dāng)前的主要特點，東部省區(qū)的綜合效率高于西部省區(qū)，而西部省區(qū)的規(guī)模效率要高于東部省區(qū)?，F(xiàn)實情況是，我國貧困人口大多集中在西部，充分說明農(nóng)業(yè)保險財政補貼在西部省區(qū)存在投入不足情況。西部地區(qū)財政投入不足，加上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險參保意識不強，將直接影響農(nóng)民收入增加，不利于西部地區(qū)貧困人口的“脫真貧、真脫貧”。因此，西部地區(qū)必須加大對農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金的投入，優(yōu)化制度設(shè)計，發(fā)揮出農(nóng)業(yè)保險財政補貼在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。

3.道德風(fēng)險防范亟待加強。無論是純技術(shù)效率還是規(guī)模效率，都會受到道德風(fēng)險影響。農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)中的極少數(shù)工作人員與一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、不法農(nóng)民之間的利益串謀和勾結(jié)，嚴重損害了農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度的運行。近年來，關(guān)于農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金被別有用心的人套取的新聞屢見不鮮，嚴重傷害了農(nóng)業(yè)保險財政補貼的效率，既給相關(guān)保險機構(gòu)造成較大的負面影響，也使本來就捉襟見肘的財政資金更加緊張。因此，防控道德風(fēng)險始終是擺在監(jiān)管部門面前的最重要任務(wù)。

4.創(chuàng)新補貼模式助力精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧面臨的諸多挑戰(zhàn)中的核心問題是如何持續(xù)性地保證農(nóng)民提高自身收入。農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動具有多樣性和復(fù)雜性特點，面臨自然和社會的多重風(fēng)險，所以，保證農(nóng)民的收入持續(xù)穩(wěn)定地增加是精準(zhǔn)扶貧中最重要也是最難的工作。農(nóng)業(yè)保險對于保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增加發(fā)揮著重要作用，國家通過財政補貼幫助農(nóng)民上足農(nóng)業(yè)保險，使農(nóng)業(yè)保險具有了有別于商業(yè)保險的政策保險含義，能幫助農(nóng)民規(guī)避自然風(fēng)險和社會風(fēng)險。針對農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度存在的漏洞，各級政府必須創(chuàng)新補貼模式，提高補貼效率，才能使精準(zhǔn)扶貧工作順利進行，確保全國的貧困人口在2020年如期脫貧。

三、發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度效用助力精準(zhǔn)扶貧的策略

我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度對于助力精準(zhǔn)扶貧具有重要作用，針對農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度效率不高的特點和我國精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀，提出如下策略和建議。

(一)完善農(nóng)業(yè)保險制度強化運行機制

1.結(jié)合實際，合理制定農(nóng)業(yè)保險財政補貼的數(shù)額和范圍。從以上分析來看，我國大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度存在規(guī)模報酬遞減，沒有達到財政補貼解決“三農(nóng)問題”最高效率。從理論上說明，一方面，我國目前農(nóng)業(yè)保險財政補貼的規(guī)模已經(jīng)達到相當(dāng)大的程度；另一方面，說明農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度在實際運行中還存在諸多問題，導(dǎo)致投入與產(chǎn)出比例失調(diào)。因此，如何提高財政補貼單位投入的回報率成為亟須解決的問題。各地政府、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險開展的現(xiàn)狀，明晰存在的問題，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實際和農(nóng)民需求，及時地對農(nóng)業(yè)保險補貼模式進行調(diào)整和完善。

2.各省區(qū)應(yīng)該根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展情況及地區(qū)差異，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物的特點，加快推出更多接地氣的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，以滿足各地農(nóng)民多層次、差異化的參保需求。要將保費補貼與其他農(nóng)業(yè)補貼相結(jié)合，確保農(nóng)業(yè)保險的整體效用和必要的參保率；將農(nóng)業(yè)保險財政補貼與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護、耕地保護等聯(lián)系起來，積極引導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。利用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、GPS技術(shù)及無人機對農(nóng)戶的參保土地面積、生態(tài)保護情況及遭受災(zāi)害情況進行動態(tài)監(jiān)測，提高財政補貼資金的使用效率，解決信息不對稱問題。

3.建立多層次的農(nóng)業(yè)保險補貼體系。農(nóng)業(yè)保險公司要針對不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、風(fēng)險偏好以及農(nóng)業(yè)保險需求等設(shè)置不同的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，滿足多樣化的農(nóng)業(yè)保險需求[9]。對種植面積比較少的散戶可以推薦國家全額補貼保費的巨災(zāi)型農(nóng)業(yè)保險，為農(nóng)民提供基本風(fēng)險保障；對產(chǎn)糧大縣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以推薦多層次的高保障收入型保險。同時，除了農(nóng)業(yè)保險保費補貼這種補貼模式以外，各地政府還要創(chuàng)新提出其他類型補貼模式，如給予農(nóng)業(yè)保險公司稅收優(yōu)惠政策，對農(nóng)業(yè)保險公司實行經(jīng)營費用補貼等，減輕商業(yè)保險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險時面臨的經(jīng)濟負擔(dān)。同時，對同一地區(qū)的不同險種，財政補貼政策也要區(qū)別對待，如對大宗農(nóng)產(chǎn)品類的險種要擴大補貼范圍，逐漸提高投保率，更好地保障我國糧食安全；對具有地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品種植險種，也要給予差別化支持，以保障本地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民收入水平提高，最終提高農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率。

(二)建立審查機制防控道德風(fēng)險

1.建立專業(yè)的監(jiān)察隊伍和有效的監(jiān)察機制。當(dāng)前的道德風(fēng)險主要存在于政府工作人員與保險機構(gòu)、保險機構(gòu)與農(nóng)戶之間的利益勾結(jié)，建議在政府的主導(dǎo)下建立一支專業(yè)的紀(jì)檢隊伍或者將監(jiān)察職能分解到政府相關(guān)部門，專門監(jiān)察在參保、理賠過程中存在的貪腐問題。還要建立農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)之間的相互審查機制，如在政府部門的監(jiān)督下推行不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)相互審查，并通過有效的制度保障審查結(jié)果的客觀性。保險機構(gòu)最了解參保、理賠過程哪些環(huán)節(jié)可能存在問題，不同地區(qū)的保險機構(gòu)相互審查更容易發(fā)現(xiàn)存在的“貓膩”，以防控道德風(fēng)險。也可以在本地尋找非農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)去審查農(nóng)業(yè)保險公司，由于二者之間不具有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性，審查隊伍的獨立性有保障，有利于發(fā)現(xiàn)參保、理賠過程中的利益勾結(jié)行為，防控道德風(fēng)險發(fā)生。

2.建立專業(yè)的保險服務(wù)中介機構(gòu)，充分發(fā)揮中介機構(gòu)溝通政府和農(nóng)民的作用[10]。目前，我國各省的農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率差距較大，地方政府對此項工作的重視程度顯著影響著農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率。地方政府應(yīng)該擔(dān)負起責(zé)任，培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)保險方面專業(yè)人才，并定期進行培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員的職業(yè)技能，擴充農(nóng)業(yè)保險專業(yè)理賠隊伍，保證農(nóng)民受災(zāi)后能在第一時間得到優(yōu)質(zhì)理賠服務(wù)。優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)保險中介服務(wù)機構(gòu)可以幫助農(nóng)民更好地了解農(nóng)業(yè)保險，保障農(nóng)民的利益，并監(jiān)督投保和理賠環(huán)節(jié)，防止道德風(fēng)險。

3.優(yōu)化資金撥付流程。農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度主要是由政府組織，以商業(yè)保險公司為依托進行經(jīng)營，中央和省級的撥付資金由省級政府負責(zé)，然后由省級政府和省級保險公司來結(jié)算。應(yīng)取消市、縣級政府承擔(dān)的保費補貼資金，不僅能減輕市、縣級政府的財政負擔(dān)，還能減少資金的劃撥環(huán)節(jié)，提高資金的安全性。由于農(nóng)業(yè)種植按季收獲，所以，農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金至少要做到按季結(jié)算劃撥，才能使財政補貼資金及時到賬，滿足農(nóng)業(yè)保險公司的資金需求。

(三)加大技能培訓(xùn)提高保險意識

1.加大農(nóng)業(yè)保險知識的宣傳。通過保險知識普及讓農(nóng)民了解保險的重要性，讓他們知道參與農(nóng)業(yè)保險是按照市場規(guī)則進行的一種自我保護。從國際范圍來看，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險已成為農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險、鎖定收入的重要方式，參加農(nóng)業(yè)保險獲得政府補貼也是發(fā)展中國家常見的保護農(nóng)民利益的做法。要加大對農(nóng)民宣傳農(nóng)業(yè)保險的力度，通過講座、報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道不斷宣傳，提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險意識。

2.加強農(nóng)民技能培訓(xùn)。精準(zhǔn)扶貧的意義在于通過精準(zhǔn)地尋找扶貧對象，培養(yǎng)其創(chuàng)收能力，實現(xiàn)其真正地脫貧。為了達到精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，除了鼓勵農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險以外，大力培養(yǎng)農(nóng)民的技能也非常重要。提高農(nóng)民的技能可以降低賠付風(fēng)險和賠付規(guī)模，減小發(fā)生保險糾紛概率，從而提高財政補貼資金的使用效率。各地政府應(yīng)在農(nóng)民技能培訓(xùn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織高校、農(nóng)業(yè)服務(wù)部門或者社會公益組織參與進來，通過各方協(xié)同做好農(nóng)民技能培訓(xùn)工作，如農(nóng)業(yè)院校可以通過組織學(xué)生下鄉(xiāng)的方式幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)知識，公益組織則可以為農(nóng)民參保投保、保險理賠或者權(quán)益維護提供更多實質(zhì)性幫助。

3.鼓勵農(nóng)民開展生產(chǎn)合作。這種合作既可以是自發(fā)的，也可以在專業(yè)組織或者政府指導(dǎo)下進行，比如，農(nóng)業(yè)合作社就是組織農(nóng)民進行合作的專業(yè)化組織。農(nóng)民之間的合作不僅可以降低農(nóng)民對于參保風(fēng)險的擔(dān)心，還可以提升農(nóng)民抗風(fēng)險能力和參保能力，降低保險機構(gòu)風(fēng)險，鼓勵農(nóng)民之間的合作對于激勵農(nóng)民的保險需求具有重要意義。在精準(zhǔn)扶貧過程中，由于貧困人口收入較低而且一般只從事單純的種植業(yè)，抗風(fēng)險能力較差，鼓勵農(nóng)民之間的合作對政府、農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)戶本身都大有益處。

(四)創(chuàng)新補貼模式提高補貼效率

1.結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧的需要，不斷創(chuàng)新財政補貼資金使用模式，提高資金使用效率。農(nóng)業(yè)保險助力精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和保證就是財政資金投入和政府政策支持。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進入“深水區(qū)”，要加大對貧困農(nóng)戶的補貼力度。一是要針對特別貧困地區(qū)建立農(nóng)業(yè)保險全額補貼機制。通過補貼使農(nóng)民意識到保險的重要性，未來脫貧后可以逐漸縮小補貼比例。這是一種對貧困農(nóng)民最好的“現(xiàn)身說法”的教育方式，有助于我國農(nóng)業(yè)保險推廣和普及。二是把貧困地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)如特種養(yǎng)殖業(yè)、特色種植業(yè)等納入財政補貼范圍，并根據(jù)現(xiàn)實需要制定專門的補貼方案。三是在條件允許的情況下可以把專項扶貧資金轉(zhuǎn)化為保險補貼，既能提高財政扶貧資金的使用效率，也可以改變農(nóng)民“等、靠、要”的落后思想。四是取消貧困地區(qū)縣級的財政補貼，改由省級或者中央財政補貼。貧困地區(qū)縣級政府經(jīng)濟實力薄弱，在給農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險財政補貼時政府采用拖欠或者長期掛賬方式，導(dǎo)致保險機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)保險的積極性不高，無法及時地幫助貧困地區(qū)農(nóng)戶脫貧。

2.不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。精準(zhǔn)扶貧更多地集中于產(chǎn)業(yè)扶貧及特色農(nóng)業(yè)扶貧，無論是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，還是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)民所從事的都不再是傳統(tǒng)的種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)等單一產(chǎn)業(yè)，而是在其基礎(chǔ)上衍生出的其他產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的實際、農(nóng)戶的現(xiàn)實需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險品種，根據(jù)農(nóng)作物價格指數(shù)、養(yǎng)殖動物價格指數(shù)、區(qū)域作物產(chǎn)量指數(shù)、區(qū)域氣象指數(shù)等衍生出新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品豐富了，不僅可以提高農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率，還能降低保險公司的賠付率，促使更多的保險公司積極投身于農(nóng)業(yè)保險，助力精準(zhǔn)扶貧。

3.實行“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ健！奥?lián)辦共?！蹦Ｊ揭呀?jīng)成為我國農(nóng)業(yè)保險的主要模式，其主要特點如下：一是政府主導(dǎo)。政府與保險機構(gòu)雙方風(fēng)險分擔(dān)比例由于地區(qū)差距各地存在一定差異性，有些地區(qū)政府分擔(dān)比例較高，有些地區(qū)政府與保險機構(gòu)按照5∶5的比例分擔(dān)風(fēng)險。二是道德風(fēng)險管控嚴格。政府主導(dǎo)的好處是可隨時對保險機構(gòu)、參保農(nóng)戶進行監(jiān)督核查，明確補貼對象，及時阻斷保險機構(gòu)與農(nóng)戶之間的不正當(dāng)利益勾結(jié)，有助于提升政府補貼資金使用效率。三是預(yù)防逆向選擇。政府和保險機構(gòu)通過對參加保險的農(nóng)戶有效監(jiān)督、實地調(diào)研和考察，甄別農(nóng)戶違約真實原因，修訂增加失信懲戒條款，防止農(nóng)戶的逆向選擇問題?！奥?lián)辦共?！蹦Ｊ揭言谌珖罅ν茝V，建議未來各地結(jié)合實際不斷優(yōu)化財政補貼農(nóng)業(yè)保險制度機制，如江蘇南通就在風(fēng)險共擔(dān)、產(chǎn)品覆蓋、擴大參保面、賠付流程等方面總結(jié)出符合本地的實際經(jīng)驗，這些經(jīng)驗既可在省內(nèi)共享，也可提供給全國借鑒。

按照市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，結(jié)合中國實際，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼機制，夯實其法律、制度及經(jīng)濟基礎(chǔ)，對于助力精準(zhǔn)扶貧具有重要意義。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率依然有較大改進空間，建議各地結(jié)合實際認真分析影響效率的因素，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧的需求，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險財政補貼工作的思路、方法，進一步提高農(nóng)業(yè)保險財政補貼的效率，盡快實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。