廈門市：精細(xì)化數(shù)字治理助力城市體檢

◎ 廈門市自然資源和規(guī)劃局

福建省廈門市圍繞“高素質(zhì)、高顏值、現(xiàn)代化、國際化城市”的發(fā)展目標(biāo)，按照自然資源部統(tǒng)一部署，以國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標(biāo)體系為核心，在城市體檢評估工作中充分應(yīng)用多源大數(shù)據(jù)與機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)等新技術(shù)，聚焦自然資源和生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)和民生保障等方面體檢指標(biāo)，以精細(xì)化數(shù)字治理助力城市體檢；通過建立“部門自檢—統(tǒng)籌評估—公眾參與”三位一體的工作組織模式，精準(zhǔn)高效地識別國土空間保護(hù)開發(fā)利用的問題和短板，為國土空間規(guī)劃編制、調(diào)整和實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

發(fā)揮法定空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效體檢評估

在城市體檢評估中，廈門市充分發(fā)揮空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢和規(guī)劃信息化技術(shù)優(yōu)勢，集成量化評估模型，基于大數(shù)據(jù)和可視化技術(shù)，在不斷提高體檢評估效率的同時，深度評估空間結(jié)構(gòu)特征、公共設(shè)施服務(wù)水平、交通運(yùn)行特點(diǎn)等方面的內(nèi)容，總結(jié)國土空間規(guī)劃實(shí)施成效和經(jīng)驗(yàn)，形成數(shù)據(jù)客觀、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、綜合實(shí)施、結(jié)論可靠的城市體檢評估報告。

構(gòu)建城市體檢評估功能模塊，提升體檢評估智能化水平。廈門市基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，完善國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，構(gòu)建城市體檢評估功能模塊，建立“橫向到邊、縱向到底，全周期、全覆蓋”的體檢評估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了全市6區(qū)24個職能部門多源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一高效采集、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)分析、動態(tài)模擬 ；按照“市級—區(qū)級—街道—社區(qū)”逐級細(xì)化分解指標(biāo)，確保體檢指標(biāo)數(shù)據(jù)的客觀、準(zhǔn)確、權(quán)威。

以“政府?dāng)?shù)據(jù)—大數(shù)據(jù)—社會調(diào)查數(shù)據(jù)”多源數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開展精細(xì)化體檢評估。廈門市充分發(fā)揮國土空間基礎(chǔ)信息平臺數(shù)據(jù)共享優(yōu)勢，以各部門“共建共享共管”的政府?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，充分應(yīng)用遙感數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、交通卡口數(shù)據(jù)及POI數(shù)據(jù)等多源時空大數(shù)據(jù)，著力提升體檢評估的科學(xué)性和精細(xì)化水平，包括精準(zhǔn)識別人群時空特征、精準(zhǔn)評估公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平、動態(tài)監(jiān)測交通運(yùn)行態(tài)勢等。

廈門市應(yīng)用“一標(biāo)四實(shí)”人口數(shù)據(jù)、工商法人數(shù)據(jù)、民政地名地址數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、百度定位數(shù)據(jù)，結(jié)合機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)等前沿技術(shù)，系統(tǒng)分析全市人口空間分布、通勤特征、職住平衡、從業(yè)狀態(tài)。廈門市人口密度處于中等水平，但島內(nèi)人口密度為島外的3倍，空間分布不均勻，未來應(yīng)堅(jiān)持跨島發(fā)展，加快本島人口和功能的疏解。

應(yīng)用歷年全市人口數(shù)據(jù)、公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目建設(shè)時序數(shù)據(jù)，廈門市通過路徑規(guī)劃、網(wǎng)格分析、GIS可視化、模型運(yùn)算等方法，實(shí)時全面監(jiān)測評估各類專項(xiàng)設(shè)施的服務(wù)能力，對供需矛盾突出區(qū)域及時預(yù)警。

通過路網(wǎng)數(shù)據(jù)、定點(diǎn)觀測數(shù)據(jù)、浮動觀測數(shù)據(jù)等多源動態(tài)交通大數(shù)據(jù)與城市用地布局結(jié)構(gòu)、人口崗位分布靜態(tài)數(shù)據(jù)的融合，并結(jié)合城市居民出行習(xí)慣特征，廈門市動態(tài)監(jiān)測全市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、不同時段的交通出行態(tài)勢以及不同等級道路(快速路、主干路、次干路、支路)的運(yùn)行擁堵狀態(tài)情況，對交通系統(tǒng)狀態(tài)的變化征兆和成因進(jìn)行識別。

兼顧“指標(biāo)科學(xué)”與“聚焦特色”，深度刻畫城市資源本底及空間品質(zhì)

堅(jiān)持底線思維，保護(hù)優(yōu)質(zhì)自然資源和生態(tài)環(huán)境。尊重廈門山海交融、生態(tài)優(yōu)美的自然資源本底，以體檢評估支撐自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推進(jìn)國土空間生態(tài)修復(fù)工作開展。廈門市通過森林步行15分鐘覆蓋率、永久基本農(nóng)田面積、濕地面積、河湖水面率、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例等指標(biāo)的評估，加強(qiáng)對林地、農(nóng)田、海洋、水系以及其他維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的特定區(qū)域的城市體檢評估分析，為建設(shè)美麗國土構(gòu)筑良好的生態(tài)基底。

堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化公共服務(wù)和民生保障。對標(biāo)社會和諧、發(fā)展均衡的民生發(fā)展需求，廈門市以體檢評估成果作為公共服務(wù)和民生體系建設(shè)的技術(shù)支撐。通過對“5分鐘、10分鐘、15分鐘”生活圈，每10萬人擁有的博物館、圖書館、藝術(shù)館等文化藝術(shù)場館數(shù)量等指標(biāo)的評價與分析，量化教育、醫(yī)療、體育和文化等方面的公共服務(wù)設(shè)施配置水平，總結(jié)民生保障工作成效，識別供給薄弱環(huán)節(jié)及其空間區(qū)位，提出公共服務(wù)供給的重點(diǎn)方向，推進(jìn)民生保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

刻畫廈門空間品質(zhì)特色，為保護(hù)提升提供量化依據(jù)。體檢評估突出美麗廈門地域特色景觀風(fēng)貌，以建設(shè)“高顏值的生態(tài)花園之城”為目標(biāo)，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，結(jié)合“大海灣、大山海、大花園”空間戰(zhàn)略，突出自然文化遺產(chǎn)、歷史文化街區(qū)、大陸自然岸線保有率等指標(biāo)評價，深入挖掘美麗廈門獨(dú)特的空間基因，進(jìn)一步保護(hù)“城在海上，海在城中，山海交融”的大山海畫境，形成“背山面水、灣島相望、層次豐富、起伏靈動”的環(huán)灣城市景觀，彰顯海上花園特色。體檢評估結(jié)果顯示，廈門市大陸自然岸線保有率與2018年持平，基本達(dá)到2020年目標(biāo)值。

多方聯(lián)動，建立“三位一體”工作模式

除自然資源主管部門外，廈門市其他政府部門、公眾也廣泛參與城市體檢評估工作，建立“部門自檢—統(tǒng)籌評估—公眾參與”三位一體的工作組織模式。

部門自檢，深度分析各領(lǐng)域工作成效。部門自檢是城市體檢評估工作的基礎(chǔ)，廈門通過縱向?qū)Ρ?年歷史數(shù)據(jù)，橫向?qū)?biāo)國際國內(nèi)先進(jìn)城市，深度評價了體檢指標(biāo)反映的各項(xiàng)工作的成效和短板，同時根據(jù)體檢評估工作方案中下發(fā)的工作模板，形成了集體檢數(shù)據(jù)、指標(biāo)結(jié)論、短板成因、提升措施、行動清單為一體的部門自檢成果，確保體檢結(jié)論的科學(xué)性和權(quán)威性。

統(tǒng)籌評估，全面評價城市發(fā)展體征。廈門統(tǒng)籌全市各職能部門自檢結(jié)果，理清各項(xiàng)指標(biāo)間的關(guān)系，與城市發(fā)展定位、方向和重點(diǎn)相結(jié)合，突出城市建設(shè)目標(biāo)。對標(biāo)新理念、新要求，通過理性評估判定城市發(fā)展體征及國土空間規(guī)劃實(shí)施成效，總結(jié)分析存在的問題和發(fā)展短板，制定提升措施。比如通過新增生態(tài)修復(fù)面積指標(biāo)，統(tǒng)籌分析海岸線修復(fù)、海域海島修復(fù)、國土綜合整治、礦山修復(fù)等方面的內(nèi)容及水利部門河道水系整治修復(fù)等方面的內(nèi)容，體檢評估更全面、客觀。

公眾參與，客觀評價居民滿意度。這次體檢評估通過微信公眾號、“i廈門”惠民平臺、《廈門晚報》等多個媒體渠道開展社會滿意度調(diào)查，讓生活和居住在廈門的廣大居民客觀評價廈門各項(xiàng)指標(biāo)好壞，將老百姓對城市發(fā)展的滿意程度作為檢驗(yàn)國土空間保護(hù)開發(fā)利用水平及國土空間規(guī)劃實(shí)施成效的標(biāo)尺，實(shí)現(xiàn)居民建言獻(xiàn)策與政府體檢評估的有效銜接。

突出管理權(quán)威，以城市體檢評估推動空間治理能力提升

與國土空間規(guī)劃實(shí)施結(jié)合，保障空間發(fā)展質(zhì)量。廈門市以國土空間總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，在時序上構(gòu)建五年近期規(guī)劃、三年行動規(guī)劃和年度實(shí)施計劃的國土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系。通過“一年一體檢、五年一評估”將年度實(shí)施計劃與年度體檢工作相結(jié)合、近期規(guī)劃與五年評估相結(jié)合，在空間和時序上建立體檢評估和國土空間規(guī)劃實(shí)施的良性互動反饋機(jī)制，將城市體檢結(jié)論作為國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和動態(tài)調(diào)整的前置條件和重要依據(jù)。城市體檢評估結(jié)果反饋指導(dǎo)國土空間規(guī)劃實(shí)施工作，與五年近期規(guī)劃、三年行動規(guī)劃和年度實(shí)施計劃掛鉤，促進(jìn)國土空間規(guī)劃滾動實(shí)施，確保國土空間規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)得到有效落實(shí)。

與專項(xiàng)規(guī)劃結(jié)合，提升國土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性。城市體檢評估成果可為專項(xiàng)規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)各類國土空間規(guī)劃、計劃共謀共編，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和土地保障。以廈門市住房專項(xiàng)規(guī)劃為例，通過城市體檢中“人—房—地”空間對應(yīng)分析，梳理與分析現(xiàn)狀住房發(fā)展主要問題，如島內(nèi)擁擠和島外人氣不足、職住關(guān)系失衡、城中村居住條件較差等問題，為制定住房建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃提供技術(shù)支撐。

與部門工作結(jié)合，提升空間治理能力。以廈門市創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市工作為例，針對創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市過程中的造林綠化、生態(tài)修復(fù)和垃圾分類等試點(diǎn)工作，體檢評估工作利用指標(biāo)定量化評價生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展和成效，明確下一步工作方向及重點(diǎn)提升空間。以全市中小學(xué)、幼兒園等教育設(shè)施供給情況分析為例，通過對幼兒園等時圈覆蓋以及小學(xué)學(xué)位缺口等評估，為教育設(shè)施服務(wù)供給提供優(yōu)化方案。