基于多源流理論的我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷研究

姜艷華，李 佳

（1.鞍山師范學(xué)院管理學(xué)院，遼寧鞍山 114007；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110819）

基礎(chǔ)研究是整個(gè)科技體系和產(chǎn)業(yè)革命的源頭，是建設(shè)世界科技強(qiáng)國的根本動(dòng)力。一個(gè)國家只有占據(jù)基礎(chǔ)研究的制高點(diǎn)，才能在激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)中取得一定的優(yōu)勢(shì)。建國以來，我國政府根據(jù)不同時(shí)期基礎(chǔ)研究發(fā)展的需求，陸續(xù)出臺(tái)了一系列基礎(chǔ)研究政策，促使我國的基礎(chǔ)研究整體水平已經(jīng)進(jìn)入世界先進(jìn)行列。然而，當(dāng)前我國的基礎(chǔ)研究仍存在一些突出問題，一定程度上反映著基礎(chǔ)研究政策的不足。因此，梳理分析我國基礎(chǔ)研究政策變遷的脈絡(luò)，是新時(shí)期理論探討和實(shí)踐發(fā)展的重要課題。本研究嘗試從基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的視角，運(yùn)用多源流理論框架，深入探究建國以來我國的基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的過程與規(guī)律，以期為政府制定更加完備的基礎(chǔ)研究政策提供一定的參考。

1 多源流理論及其應(yīng)用概述

美國政策學(xué)家約翰·W.金登［1］67-84（John W Kingdon）在《議程、備選方案與公共政策》一書中首次提出多源流理論，用來解釋政府的決策過程。金登是在借鑒有限理性模型和漸進(jìn)決策模型的基礎(chǔ)上，修正了科恩、馬奇和奧爾森的“垃圾桶模型”，提出“多源流”政策分析框架。

1.1 多源流理論的內(nèi)容

一般來說,制定公共政策的整個(gè)過程至少包括政策議程的建立、備選方案的闡明，對(duì)所闡明的備選方案做出權(quán)威性的選擇、決策的執(zhí)行四個(gè)方面的內(nèi)容。政策議程即是對(duì)政府官員以及與其保持密切相關(guān)的政府外部人員在任何給定時(shí)間內(nèi)對(duì)認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目［1］3。備選方案的闡明階段所呈現(xiàn)的是可供選擇的、潛在的備選方案清單在范圍上是怎樣被縮小到實(shí)際受到關(guān)注的備選方案的［1］188。當(dāng)某一問題進(jìn)入政府議程后，政府決策者以及與其關(guān)系密切的外部人士會(huì)從技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性等多方因素綜合權(quán)衡政策企業(yè)家提出的備選方案，并對(duì)其進(jìn)行排序，排在前列的備選方案被決策者們選中可能性更大。

多源流理論認(rèn)為，影響政策過程的三條源流分別是問題源流、政治源流和政策源流。其中，問題源流闡釋的是社會(huì)問題如何被政府決策部門感知，并最終進(jìn)入政府決策議程的過程。即為什么政策制定者對(duì)某些問題予以關(guān)注，卻對(duì)其它問題視而不見？各種系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)指標(biāo)、現(xiàn)行項(xiàng)目中獲得的反饋、危機(jī)事件的發(fā)生都有可能成為使問題被關(guān)注的重要力量。當(dāng)然，不是所有的情況都能轉(zhuǎn)化成問題，價(jià)值觀念和信仰、對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行歸類、比較不同國家的情況都會(huì)影響人們對(duì)問題的界定。

政治源流指的是影響政策問題上升為政策議程的政治活動(dòng)或事件，它由國民情緒、壓力集團(tuán)的行動(dòng)、行政或立法機(jī)構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨執(zhí)政理念等要素構(gòu)成。這些要素的變化在促進(jìn)某一議題被提上政策議程的同時(shí)，也抑制了其它議題上升到議程的重要位置。

政策源流闡述的是由政策共同體中的專家提出的政策建議和政策方案的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程。共同體成員包含官僚、專家、學(xué)者、國會(huì)人員、規(guī)劃評(píng)估和預(yù)算人員。各種備選方案和政策建議需要通過聽證會(huì)、發(fā)表論文和會(huì)談等方式進(jìn)行檢驗(yàn)，只有少數(shù)符合一定標(biāo)準(zhǔn)的才可能幸存下來，受到高度重視。選擇的標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)可行性和價(jià)值觀念的可接受性。

多源流理論最大的特點(diǎn)在于“結(jié)合”。通常，三種源流沿著不同的路徑流動(dòng)，但在某一特定時(shí)間點(diǎn)，上述三大源流匯合到一起，問題被提上議事議程。這一特定時(shí)間點(diǎn)被稱為“政策之窗”。即“提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機(jī)會(huì)”［1］155。政策之窗開啟，表明政策問題被識(shí)別，政策建議被采納，政策議程發(fā)生了變化。

1.2 多源流理論在政策變遷研究中的重要意義

首先，它將公共政策研究階段向前延伸至決策前階段。以往的“政策階段啟發(fā)論”將政策過程劃分為問題界定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行與政策評(píng)估等前后相繼幾個(gè)階段，使政策過程更加直觀簡(jiǎn)化。金登的多源流理論不是單純遵循時(shí)間順序，而更重視政策過程的未知性，這種理解進(jìn)一步解釋了政策過程的復(fù)雜性。其次，多源流理論揭示了政策發(fā)生變遷的契機(jī)。多源流理論認(rèn)為,政策變遷的發(fā)生需要借助某些機(jī)會(huì),即開啟的政策窗口。而這種機(jī)會(huì)不可能長期停留。因此，如果想推動(dòng)政策變遷的實(shí)現(xiàn)，他們必須抓住政策窗口敞開的時(shí)機(jī)。再次，多源流理論分析了影響政策變遷的各要素及其相互關(guān)系。多源流理論將政策變遷的發(fā)生過程總結(jié)為政策企業(yè)家推動(dòng)下的問題源流、政策源流和政治源流三者結(jié)合的結(jié)果。最后,多源流理論關(guān)注了關(guān)鍵人物在政策變遷中的重要作用。這里的關(guān)鍵人物就是政策企業(yè)家。他們?cè)趩栴}的界定階段、政策議題的提出階段和在三源流的結(jié)合階段積極行動(dòng)，發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

1.3 多源流理論的應(yīng)用

自多源流分析框架被提出以來，西方學(xué)者就開始運(yùn)用該理論分析各個(gè)領(lǐng)域的政策的過程。運(yùn)用多源流理論，學(xué)者杜蘭特等［2］（Robert F Durant and Paul F Diehl）分析了美國的外交政策過程。布蘭克諾［3］（J Blankenau）研究了加拿大政府20 世紀(jì)60 年代的健康保險(xiǎn)政策。阿爾坎特拉和羅伊（C Alcantara and J Roy）探討了加拿大固定選舉日期立法的演變。布萊斯等［4］（R Bryce and M Huffman）闡述了聯(lián)合國維和政策變遷的過程［5］。扎哈里爾迪斯（N Zaharildis）則擴(kuò)大了多源流框架的適用范圍，認(rèn)為該框架適用于整個(gè)政策制定過程和政策比較的研究［6］?？ㄌ氐龋?］（N Carter and M Jacobs）分析了該理論的問題流、政治流和政策流如何在政策企業(yè)家的推動(dòng)下得以匯聚。

2004 年，國內(nèi)學(xué)者翻譯并出版金登的《議程、備選方案與公共政策》一書，隨即引起國內(nèi)學(xué)界對(duì)多源流理論的關(guān)注。有的研究者對(duì)多源流理論在我國公共政策研究中的應(yīng)用情況進(jìn)行了梳理，從問題源流、政策源流、政治源流和政策之窗幾個(gè)維度指出對(duì)我國公共政策實(shí)踐的啟示［8］。有的研究者則運(yùn)用該理論分析和解釋中國城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例、生源地助學(xué)貸款政策、跨行政區(qū)水污染防治合作、中國異地高考、高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等政策制定過程。還有的研究者運(yùn)用多源流理論分析中國住房政策變遷、房屋拆遷制度變遷、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷、高校教代會(huì)政策變遷、中國扶貧政策變遷等，該分析框架成為公共政策分析的重要理論工具。

2 我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的歷程

政策目標(biāo)是決策者憑借決策手段所要取得的東西，它是政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，制約著公共決策的全過程［9］。結(jié)合中國科技發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，特別是根據(jù)其中對(duì)基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)界定上的重大變化，將新中國成立以來我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的歷程大致分為三個(gè)階段:聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目階段（1949—1994 年）、服務(wù)國家目標(biāo)階段（1995—2005 年）和提升原始創(chuàng)新能力階段（2006—至今）。

2.1 基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目突破階段（1949—1994 年）

新中國成立伊始，國家面臨的主要任務(wù)是增強(qiáng)國力、加強(qiáng)國防軍事建設(shè)，當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)自然就定位于國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，如“兩彈一星”計(jì)劃、牛胰島素項(xiàng)目等。隨著改革開放成為時(shí)代主題，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合成為國家科技政策的重點(diǎn)，基礎(chǔ)研究政策的目標(biāo)也呈現(xiàn)出向?qū)嵱眯浴⒚裼没较騼A斜，著重加強(qiáng)同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)研究。在這方面，1985年中共中央《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》和1988 年國務(wù)院《關(guān)于深化科學(xué)技術(shù)體制改革若干問題的決定》都強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)研究要重點(diǎn)選擇有優(yōu)勢(shì)、有重要應(yīng)用前景的領(lǐng)域和項(xiàng)目，希望通過基礎(chǔ)研究的發(fā)展確?？萍己徒?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展?！吨腥A人民共和國科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》則直接將基礎(chǔ)研究的目標(biāo)定位于“緊緊圍繞農(nóng)業(yè)、能源、材料、信息等國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)及人口、醫(yī)藥、資源、生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害等重大問題開展多學(xué)科綜合性研究，提供解決問題的理論依據(jù)和技術(shù)基礎(chǔ)，并取得一批達(dá)到國際先進(jìn)水平的重大成果?！?/p>

2.2 基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)服務(wù)國家目標(biāo)階段（1995—2005 年）

進(jìn)入20 世紀(jì)末，基礎(chǔ)研究與國家目標(biāo)密切結(jié)合成為世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展的明顯趨勢(shì)。美、英、法、德、俄、日等科技發(fā)達(dá)國家相繼形成類似共識(shí)，紛紛制定相應(yīng)政策以國家目標(biāo)引導(dǎo)基礎(chǔ)研究，以基礎(chǔ)研究服務(wù)國家目標(biāo)［10］。黨和政府洞察世界科技發(fā)展的這一重大趨勢(shì)，果斷地將基礎(chǔ)研究的“國家目標(biāo)”概念寫入1995 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》之中，從此確立“基礎(chǔ)性研究要把國家目標(biāo)放在重要位置”，要瞄準(zhǔn)國家目標(biāo)和世界科學(xué)前沿，大膽探索、勇于創(chuàng)新。隨后，陸續(xù)公布的《全國科技發(fā)展“九五”計(jì)劃和到2010 年長期規(guī)劃綱要》《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作的若干意見》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃科技教育發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃（科技發(fā)展規(guī)劃）》等就基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)均做了一致性的表述：把國家目標(biāo)放在首位，瞄準(zhǔn)國際前沿，努力攀登科學(xué)技術(shù)高峰；加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和國家目標(biāo)的聯(lián)系，堅(jiān)持“有所為，有所不為”“緊緊圍繞國家戰(zhàn)略需求和國際科學(xué)前沿，集中力量支持國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國家安全中重大科學(xué)問題的研究，加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究?！?/p>

2.3 基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)提升原始創(chuàng)新能力階段（2006—至今）

進(jìn)入21 世紀(jì)，新一輪科技革命日益興起，國際科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，各國政府紛紛把科技創(chuàng)新作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的核心。我國的改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入嶄新的階段，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要求我國政府對(duì)科技發(fā)展做出前瞻性的部署。面對(duì)國際國內(nèi)的新形勢(shì),2006 年1 月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》提出，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展要以提升國家競(jìng)爭(zhēng)力為核心，把增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力放在更加突出的位置。同年2 月，國務(wù)院正式發(fā)布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》，提出發(fā)展基礎(chǔ)研究要堅(jiān)持服務(wù)國家目標(biāo)與鼓勵(lì)自由探索相結(jié)合的原則，力爭(zhēng)取得一批在國際上產(chǎn)生重大影響的原始性創(chuàng)新成果，提高我國原始創(chuàng)新能力。隨后，《國家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”國家社會(huì)發(fā)展科技創(chuàng)新規(guī)劃》等文件陸續(xù)頒布實(shí)施。與此同時(shí)，作為上述科技發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，《國家“十一五”基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)劃》《國家基礎(chǔ)研究“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》以及《“十三五”國家基礎(chǔ)研究專項(xiàng)規(guī)劃》等也陸續(xù)出臺(tái)。2018 年初，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》，對(duì)我國基礎(chǔ)研究工作的三個(gè)階段性目標(biāo)做出明確闡述：“到2020 年，基礎(chǔ)科學(xué)研究整體水平和國際影響力顯著提升，在若干重要領(lǐng)域躋身世界先進(jìn)行列，在科學(xué)前沿重要方向取得一批重大原創(chuàng)性科學(xué)成果”“到2035 年，基礎(chǔ)科學(xué)研究整體水平和國際影響力大幅躍升，在更多重要領(lǐng)域引領(lǐng)全球發(fā)展,產(chǎn)出一批對(duì)世界科技發(fā)展和人類文明進(jìn)步有重要影響的原創(chuàng)性科學(xué)成果”到本世紀(jì)中葉把我國建設(shè)成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地，涌現(xiàn)出一批重大原創(chuàng)性科學(xué)成果和國際頂尖水平的科學(xué)大師，建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和世界科技強(qiáng)國提供強(qiáng)大的科學(xué)支撐。”作為中央政府制定的第一份有關(guān)基礎(chǔ)科學(xué)研究的專門性文件，凸顯基礎(chǔ)研究政策進(jìn)入中央政府最高決策層。

3 我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的多源流框架分析

根據(jù)多源流理論對(duì)政策變遷的解釋，本文從問題源流、政治源流、政策源流以及政策之窗的開啟四個(gè)方面，對(duì)我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的兩次變遷過程做出如下分析。

3.1 基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)從“聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目突破”向“瞄準(zhǔn)國家目標(biāo)”轉(zhuǎn)變

（1）問題源流的變化。從影響這一次政策目標(biāo)變遷的問題源流來看，主要與科技體制改革的負(fù)面影響、基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的短缺以及基礎(chǔ)研究人才老化和流失嚴(yán)重等因素有關(guān)。建國初期，我國組織科學(xué)研究的模式具有輕科學(xué)、重技術(shù)的傾向。隨著國家任務(wù)從以國防為主轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，科研工作也圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要展開，忽視基礎(chǔ)研究、重視應(yīng)用開發(fā)研究的傾向更加明顯。特別是1985 年中共中央頒布的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》要求，除了少數(shù)基礎(chǔ)研究部門外，科研機(jī)構(gòu)工作的目標(biāo)用于開拓技術(shù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而不是提供科學(xué)研究成果。可以說，1985 年開始的科技體制改革的結(jié)果從制度層面進(jìn)一步強(qiáng)化了即已形成的技術(shù)導(dǎo)向，實(shí)際上使中國科研機(jī)構(gòu)的研究工作更加實(shí)用化、技術(shù)化［11］。到90 年代中期，這種科研工作實(shí)用化的傾向愈演愈烈，對(duì)基礎(chǔ)研究工作造成極大的沖擊。

基礎(chǔ)研究要持續(xù)發(fā)展，必須有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入。但科技體制改革使研究機(jī)構(gòu)大多事業(yè)費(fèi)不足，必須依靠競(jìng)爭(zhēng)從外部獲得經(jīng)費(fèi)才能維持。據(jù)當(dāng)時(shí)的一份全國基礎(chǔ)研究學(xué)科發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研報(bào)告統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中國基礎(chǔ)研究的投入大大低于國際平均水平。當(dāng)時(shí)新建的一批國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室及大型科學(xué)工程，由于研究經(jīng)費(fèi)過緊，常規(guī)實(shí)驗(yàn)儀器無法更新，不能充分發(fā)揮作用，許多項(xiàng)目處于停頓、半停頓狀態(tài)［12］。同時(shí)，科技體制改革以來，基礎(chǔ)研究人才老化和流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。一些科技人員因個(gè)人得不到科研經(jīng)費(fèi)而放棄基礎(chǔ)研究，投入到應(yīng)用研究和開發(fā)研究工作中。再加上科技體制改革政策上的不配套帶來的經(jīng)濟(jì)利益分配不平等，基礎(chǔ)研究人員的積極性受到嚴(yán)重挫傷。1988 年中國科學(xué)院對(duì)在京的10 個(gè)研究所進(jìn)行的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，中國科學(xué)院科研人員中研究生的流失率高達(dá)39%，大學(xué)本科生的流失率也達(dá)27%［13］。

（2）政策源流的變化。對(duì)于解決基礎(chǔ)研究政策存在的問題，政府領(lǐng)導(dǎo)人、政協(xié)委員、專家學(xué)者紛紛提出了各自的方案和建議。1993 年的全國科技工作會(huì)議上，朱镕基副總理在《加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵要靠科技進(jìn)步》的講話強(qiáng)調(diào)：“國家要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)性研究、高技術(shù)研究、社會(huì)公益研究等儀器設(shè)備、經(jīng)費(fèi)的特殊扶持”。江澤民總書記在大會(huì)上表示贊成“穩(wěn)住一頭、放開一片”的方針，即既要穩(wěn)定和保證重大基礎(chǔ)研究使之持續(xù)發(fā)展，同時(shí)又要調(diào)動(dòng)大批科技力量進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。1994 年10 月，中共中央政治局候補(bǔ)委員、書記處書記溫家寶在中國科學(xué)院古脊椎動(dòng)物與古人類研究所，聽取部分科學(xué)家就加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和社會(huì)公益研究問題的意見和建議后,再次強(qiáng)調(diào)：“基礎(chǔ)研究是應(yīng)用開發(fā)的前提，是高新技術(shù)發(fā)展的先導(dǎo)和源泉，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的標(biāo)志”［14］。

1988 年6 月，國家自然科學(xué)基金委的調(diào)研報(bào)告結(jié)果顯示：中國基礎(chǔ)研究存在五大問題，一是政策缺乏穩(wěn)定性；二是投資強(qiáng)度過低；三是待遇過低，后繼乏人；四是宏觀管理不力；五是研究課題分散，總體水平不高［15］。唐敖慶、師昌緒、徐光憲、王仁等學(xué)部委員多次發(fā)出“我國的基礎(chǔ)研究不能再耽誤了”的呼聲，他們批評(píng)當(dāng)時(shí)一些人所持的“基礎(chǔ)研究并不一定能給國民經(jīng)濟(jì)帶來多大益處，可以緩點(diǎn)搞”“現(xiàn)階段只搞技術(shù)開發(fā)，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展后再搞基礎(chǔ)研究”“中國基礎(chǔ)研究的比例大了，搞基礎(chǔ)研究的人太多了”等片面觀點(diǎn)［16］。1990 年，由鄒承魯、唐有祺、陽含熙、馬大猷、蔣麗金、葉大年、唐敖慶、王大衍等學(xué)部委員組成的全國政協(xié)科技委員會(huì)基礎(chǔ)研究問題專題組，起草并發(fā)表《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作的意見和建議》，呼吁黨中央、國務(wù)院進(jìn)一步明確基礎(chǔ)研究在中國的重要地位和作用，并對(duì)基礎(chǔ)研究隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)問題提出政策建議［17］。

1985 年科技體制改革正式開始以來，基礎(chǔ)研究被邊緣化的現(xiàn)象引起了科學(xué)共同體的廣泛關(guān)注，他們持續(xù)地對(duì)此進(jìn)行批評(píng)。有的研究者指出，在對(duì)待科學(xué)研究的認(rèn)識(shí)上，一直存在著重應(yīng)用、輕理論，重感性、輕理性，重對(duì)策研究、輕基礎(chǔ)理論研究的短視思想［18］。有的研究者認(rèn)為，中國基礎(chǔ)研究工作并不是遵照科學(xué)發(fā)展本身的客觀規(guī)律及其與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確關(guān)系來進(jìn)行布局，基礎(chǔ)研究的意義和戰(zhàn)略地位常被忽視或貶低，基礎(chǔ)研究也常處于搖擺不定的狀態(tài)［19］。有學(xué)者認(rèn)為，中國的基礎(chǔ)研究缺乏整體規(guī)劃和部署，造成各自為戰(zhàn)、自行其事，研究力量分散，研究?jī)?nèi)容重復(fù)，研究課題陳舊，新興的前沿領(lǐng)域不能形成力量，難以取得重大的突破性成果［20］。1989 年前后，國內(nèi)許多報(bào)紙諸如《人民日?qǐng)?bào)》《科技日?qǐng)?bào)》等紛紛以《把基礎(chǔ)性研究工作提高到新水平》《重視和加強(qiáng)基礎(chǔ)研究》《基礎(chǔ)研究人員的憂慮及呼喚》《繼續(xù)重視基礎(chǔ)研究》等為題，持續(xù)表達(dá)對(duì)基礎(chǔ)研究的憂慮。

（3）政治源流的變化。首先是國際科技經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展使各國政府都把科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新置于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心地位，科技實(shí)力成為決定一個(gè)國家的國際地位和在國際競(jìng)爭(zhēng)中成敗的關(guān)鍵性因素。特別是日益突出的社會(huì)發(fā)展和環(huán)境問題，為科學(xué)技術(shù)的發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其次是黨的執(zhí)政理念的變化。黨的十二大、十三大和十四大報(bào)告均提出，要把科技和教育列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略首位。1995 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》正式發(fā)布，并召開全國科技大會(huì)，首次提出科教興國發(fā)展戰(zhàn)略。黨的執(zhí)政理念的發(fā)展變化，為這一階段的基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的變遷指明了方向。

（4）政策之窗的打開與政策目標(biāo)變遷的發(fā)生。1994 年2 月17 日，國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)聯(lián)合制定并頒布《適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化科技體制改革實(shí)施要點(diǎn)》。該《要點(diǎn)》明確提出在“穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針。其中的“穩(wěn)住一頭”是指“ 穩(wěn)定支持基礎(chǔ)性研究，高技術(shù)研究，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和國防事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大研究開發(fā)，形成優(yōu)勢(shì)力量，力爭(zhēng)重大突破，提高中國整體科技實(shí)力、科技水平和發(fā)展后勁?！痹摗兑c(diǎn)》的頒布打開了基礎(chǔ)研究政策變遷的政策窗口。1995 年5 月6 日，中共中央、國務(wù)院在全國科技大會(huì)上向全黨和全國人民發(fā)出“堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國戰(zhàn)略”的偉大號(hào)召。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中明確了基礎(chǔ)研究的地位，首次引入基礎(chǔ)研究的“國家目標(biāo)”概念，指出“在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，基礎(chǔ)性研究要把國家目標(biāo)放在重要位置，把為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力作為中心任務(wù)，重點(diǎn)解決未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)理論和技術(shù)問題，創(chuàng)立新的技術(shù)和方法；注重發(fā)展新興帶頭學(xué)科、邊緣交叉學(xué)科和應(yīng)用基礎(chǔ)學(xué)科，支持自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的合理結(jié)合，重視軟科學(xué)研究及應(yīng)用。”隨后，“973”計(jì)劃“知識(shí)創(chuàng)新工程”試點(diǎn)、面向21 世紀(jì)教育振興計(jì)劃等一系列政策相繼頒布和實(shí)施，直面基礎(chǔ)研究發(fā)展中的各種問題，回應(yīng)政策源流中的各種意見主張和政策建議，順應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略和基礎(chǔ)研究發(fā)展理念，共同推動(dòng)著中國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)從聚焦“重點(diǎn)項(xiàng)目突破”向“服務(wù)國家目標(biāo)”變遷。

3.2 基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)從“服務(wù)國家目標(biāo)”向“提升原始創(chuàng)新能力”轉(zhuǎn)變

（1）問題源流的變化。基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)從“瞄準(zhǔn)國家目標(biāo)”向“提升原始創(chuàng)新能力”轉(zhuǎn)變階段，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的問題不斷發(fā)展，相互作用。表現(xiàn)為原創(chuàng)成果較少、基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入不足和浪費(fèi)現(xiàn)象并存、基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理、原有的基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)體制弊端顯現(xiàn)等。

原始創(chuàng)新能力是當(dāng)今世界國家間科技、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要標(biāo)志，是一個(gè)民族對(duì)人類文明進(jìn)步做出貢獻(xiàn)的主要體現(xiàn)。我國基礎(chǔ)研究在有些領(lǐng)域處于領(lǐng)先，但國際相比，整體實(shí)力和原始創(chuàng)新能力還很薄弱。這首先表現(xiàn)在中國基礎(chǔ)研究缺少重大、突破性的原始創(chuàng)新成果。這一點(diǎn)可以從代表中國科學(xué)研究水平的國家自然科學(xué)獎(jiǎng)連年發(fā)生空缺反映出來。1991 至2001 年我國國家自然科學(xué)獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)出現(xiàn)5 年空缺，1999—2001 年竟出現(xiàn)連續(xù)三年空缺，這一現(xiàn)象引起中國科技界的憂慮［21］。而且，中國論文的平均被引用次數(shù)也低于國際平均被引用次數(shù)，甚至一些中國學(xué)者發(fā)表的論文被SCI 收錄會(huì)議摘要后，零被引百分比逐年增長［22］。

其次，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入不足和浪費(fèi)現(xiàn)象并存。近年來，我國基礎(chǔ)研究投入經(jīng)費(fèi)占研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）投入經(jīng)費(fèi)的比例明顯低于世界其他國家。以1987—2004 年的數(shù)據(jù)為例，中國基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度基本維持在5%的水平，而同時(shí)期美國的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度為16.2%，日本為13.8%，德、英、法、意均在25%左右，韓國為14.1%［23］。另外，中國基礎(chǔ)研究人均經(jīng)費(fèi)也偏低。經(jīng)費(fèi)投入不足造成基礎(chǔ)研究領(lǐng)域千軍萬馬爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)、爭(zhēng)課題的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響和制約基礎(chǔ)研究人員潛心從事基礎(chǔ)研究［24］。同時(shí)，在有限的經(jīng)費(fèi)投入下，課題分散、重復(fù)現(xiàn)象也很嚴(yán)重，這必然導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入效益很低。

再次，基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理。以國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人年齡分布的峰值為例，1990 年的年齡峰值為51～55 歲，到2002 年，年齡峰值為36～40 歲。雖然人才隊(duì)伍老化問題相對(duì)改善，但仍沒有形成年齡結(jié)構(gòu)的合理分布，隨著這一群體的老化，新的人才結(jié)構(gòu)的危機(jī)可能會(huì)很快出現(xiàn)；二是基礎(chǔ)研究人才層次結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。合理層次結(jié)構(gòu)應(yīng)為高、中、初級(jí)研究人員至科研輔助人員人數(shù)逐漸增多，而現(xiàn)實(shí)情況卻剛好相反；三是基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍的區(qū)域分布不合理，這是由于全國不同地區(qū)的地理位置、經(jīng)濟(jì)條件和科研環(huán)境等因素導(dǎo)致的；四是科研輔助人員嚴(yán)重短缺，高技能人員尤甚［25］。

最后，原有的基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)體制弊端顯現(xiàn)。20世紀(jì)90 年代以來，中國在基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)方面出現(xiàn)的種種“社會(huì)現(xiàn)象”引起科學(xué)界和科技管理部門愈來愈多的關(guān)注。各行業(yè)、各部門內(nèi)部在考核科研人員的工作業(yè)績(jī)時(shí)，開始將科研成果產(chǎn)出的數(shù)量列入指標(biāo)體系來進(jìn)行考核。為了追求論文數(shù)量的增加，一些人甚至將一篇論文改頭換面然后多篇發(fā)表，在學(xué)術(shù)界內(nèi)部被戲謔為“一個(gè)雞蛋炒幾個(gè)菜”［26］。同時(shí)，正是這種普遍的過度量化、急功近利傾向，使得越來越多的弄虛作假等學(xué)術(shù)不端行為不斷出現(xiàn)。就連國際科學(xué)界也對(duì)中國這種評(píng)價(jià)機(jī)制給予關(guān)注。2001年，《Science》發(fā)表文章稱，“中國科學(xué)院：‘不出版便出局’在中國正在變成現(xiàn)實(shí)”［27］。

（2）政策源流的變化。2000 年3 月27 日，科學(xué)技術(shù)部等五部門在京聯(lián)合召開進(jìn)入新世紀(jì)的第一次全國基礎(chǔ)研究工作會(huì)議，分析中國基礎(chǔ)研究發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新特點(diǎn)和新問題，研究部署新時(shí)期全國基礎(chǔ)研究工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，必須重視基礎(chǔ)科學(xué)研究，不斷提高自主創(chuàng)新能力。大會(huì)討論《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作的若干意見》（討論稿）和《基礎(chǔ)研究發(fā)展提綱》，明確新時(shí)期中國基礎(chǔ)研究工作的思路。2001 年3 月6 日，《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作的若干意見》正式公布，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和國家目標(biāo)的聯(lián)系，堅(jiān)持“有所為，有所不為”；要強(qiáng)化創(chuàng)新，提高中國基礎(chǔ)研究的整體水平。2002 年2月20 日，科學(xué)技術(shù)部等五部門提出《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)原始性創(chuàng)新能力的意見》，指出必須把增強(qiáng)原始性創(chuàng)新能力作為新時(shí)期科技發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要指導(dǎo)思想，必須進(jìn)一步改革中國的科技管理制度，合理配置國家科技資源，營造良好、寬松的科研環(huán)境。兩個(gè)文件的發(fā)布對(duì)于提升原始創(chuàng)新能力、提高政府對(duì)科學(xué)技術(shù)的管理水平具有重要意義，在科技界引起了巨大反響。

臨近新世紀(jì)，政府領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者都敏銳地認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)研究對(duì)于國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)和發(fā)展的重要意義，在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的重要性。1997 年3 月，李鵬總理在全國人大八屆五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中，用一大段話來強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的重要性并提出其奮斗目標(biāo)［28］。中國科學(xué)院院士、福建省科協(xié)主席吳新濤充滿憂慮地說，中國整體科研實(shí)力與國際相比還很薄弱，缺乏基礎(chǔ)研究的重大突破和重大技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造，原始性創(chuàng)新太少［29］。關(guān)于基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入問題，專家學(xué)者普遍建議，要提高政府財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的投資強(qiáng)度、優(yōu)化財(cái)政性基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的投入結(jié)構(gòu)、提高非政府基金在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)中的比例。還有學(xué)者提出，要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)制度建設(shè)，不斷完善同行評(píng)議制度，正確看待SCI 數(shù)據(jù)在基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)中的作用，營造寬松的學(xué)術(shù)氛圍，健全基礎(chǔ)研究評(píng)價(jià)信用制度［30］。

（3）政治源流的變化。進(jìn)入21 世紀(jì)，全球化進(jìn)程加速，知識(shí)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，科學(xué)技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、維護(hù)國家安全的作用更加突出。擁有充足的基礎(chǔ)研究成果和大批高水平的創(chuàng)新人才是躋身世界強(qiáng)國的根本保障，基礎(chǔ)研究被世界各國作為國家重要的戰(zhàn)略資源。從國內(nèi)情況看，20 多年改革開放帶來經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，國家也面臨新的挑戰(zhàn)。20 世紀(jì)90 年代開始出現(xiàn)無新增就業(yè)的增長，就業(yè)壓力越來越大；國民收入差距也越來越懸殊，甚至出現(xiàn)十分嚴(yán)重的兩極分化現(xiàn)象；環(huán)境破壞、生態(tài)失衡和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象十分嚴(yán)峻。面對(duì)國內(nèi)外的新形勢(shì)、新任務(wù)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中日益凸顯的新問題，2003 年7 月28 日，胡錦濤總書記提出樹立“全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀”的思想。2003 年10 月14 日，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出要“堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系。堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。至此，中國開始探索以自主創(chuàng)新及科學(xué)發(fā)展為重點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一發(fā)展戰(zhàn)略的形成引領(lǐng)我國基礎(chǔ)研究政策向加強(qiáng)“原始創(chuàng)新”的目標(biāo)變遷。

（4）政策之窗打開及政策目標(biāo)變遷的發(fā)生。2003 年3 月，我國正值黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人換屆選舉，新一屆國務(wù)院組成，在新一屆國務(wù)院的第一次全體會(huì)議上，政府決定著手研究制定這一關(guān)乎國家、民族長遠(yuǎn)利益的重大戰(zhàn)略決策——《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》，政治之窗得以開啟，為基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的第二次變遷帶來契機(jī)。黨中央、國務(wù)院高度重視國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的制定工作，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)采取登門訪談、研讀資料、召開座談會(huì)等多種方式，深入調(diào)研，認(rèn)真聽取科學(xué)家、學(xué)者們的建議。歷經(jīng)三年，2006 年1月26 日，中共中央、國務(wù)院又做出《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，2 月9 日，國務(wù)院正式發(fā)布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》。此后，《國家“十一五”基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)劃》《國家基礎(chǔ)研究“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》以及《“十三五”國家基礎(chǔ)研究專項(xiàng)規(guī)劃》等也陸續(xù)出臺(tái)，這些文件均對(duì)各個(gè)五年計(jì)劃期間國家基礎(chǔ)研究的發(fā)展原則、發(fā)展方針、發(fā)展目標(biāo)和努力方向做出具體安排，強(qiáng)調(diào)中國基礎(chǔ)研究要以提升國家競(jìng)爭(zhēng)力為核心，把增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力放在突出的位置，進(jìn)一步彰顯“提升原始創(chuàng)新能力”成為我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的思路。

可以說，21世紀(jì)初期，在政治源流發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，面對(duì)我國基礎(chǔ)研究領(lǐng)域原創(chuàng)成果少、經(jīng)費(fèi)投入不足與浪費(fèi)、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理和評(píng)價(jià)體制扭曲等問題，中央政府各部門、全國人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者等政策企業(yè)家積極行動(dòng)、提出建議，三源流共同作用實(shí)現(xiàn)了我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的第二次變遷。

4 結(jié)論

通過上述分析發(fā)現(xiàn)，多源流理論框架在一定程度上解釋了我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的過程。政治源流、問題源流和政策源流的發(fā)展變化共同推動(dòng)了我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的變遷。首先，我國的基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的變遷都是在問題源流逐漸變化，特別是發(fā)展到同發(fā)達(dá)國家進(jìn)行對(duì)比顯示出重大差距時(shí)，才被納入政策議程設(shè)置的范圍，成為拉動(dòng)中國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的一股力量。其次，政策源流的變化主要源于政策共同體的思想和建議的碰撞和組合，然后提出更完善的政策方案，從而推動(dòng)基礎(chǔ)研究政策問題進(jìn)入政府議程，引發(fā)政策目標(biāo)的變遷。再次，政治源流的變化引導(dǎo)并保障基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的方向。建國以來中國共產(chǎn)黨的“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念并未發(fā)生質(zhì)的變化。但處于不同的發(fā)展階段，不同的領(lǐng)導(dǎo)集體的具體執(zhí)政理念表達(dá)方式有所變化，對(duì)基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的變遷產(chǎn)生重要影響。就三個(gè)源流在我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷中的作用而言，政策源流和問題源流發(fā)揮的作用更大，前者作為基礎(chǔ)研究政策變遷的推動(dòng)力，后者作為基礎(chǔ)研究政策變遷的拉動(dòng)力。問題是政策變遷的出發(fā)點(diǎn)，它成為拉動(dòng)政策變遷的動(dòng)力,凸顯其在基礎(chǔ)研究政策變遷中的主動(dòng)作用；而政策方案是政策變遷的落腳點(diǎn)，它成為推動(dòng)政策變遷的動(dòng)力,凸顯其在基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷中的助推作用。二者一拉一推,在政治源流的保障之下,共同實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)的變遷。

上述結(jié)論為我國政府制定基礎(chǔ)研究政策帶來一定的啟示：要密切關(guān)注基礎(chǔ)研究領(lǐng)域問題源流的變化，做好政策評(píng)估、健全信息反饋，及時(shí)、準(zhǔn)確地界定政策問題；要不斷豐富基礎(chǔ)研究政策過程的參與主體，廣泛收集政策建議，為形成完善的基礎(chǔ)研究政策奠定基礎(chǔ)；要善于從政治源流中獲取推動(dòng)力，營造基礎(chǔ)研究政策發(fā)展的良好氛圍；要時(shí)刻做好準(zhǔn)備，利用政策之窗開啟的機(jī)會(huì)，促進(jìn)基礎(chǔ)研究政策的發(fā)展與變遷。

當(dāng)然，多源流理論框架并沒有包含影響我國基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)變遷的所有因素，例如國際環(huán)境以及國內(nèi)制度性因素的變革也會(huì)對(duì)我國基礎(chǔ)研究政策變遷產(chǎn)生深刻的影響，但在本文的分析框架中沒有加以分析和印證，有待今后做進(jìn)一步研究。