強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì) 聚焦重點(diǎn)難點(diǎn) 加大推進(jìn)力度建好全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)

◆ 自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局

閱讀提示

習(xí)近平總書(shū)記高度重視國(guó)土空間規(guī)劃工作，強(qiáng)調(diào)要按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，建立健全分類管控機(jī)制。近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)發(fā)布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB/T 39972-2021），這是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布后，國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)布的首個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，旨在基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，通過(guò)建立健全系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和數(shù)據(jù)管理規(guī)則，加強(qiáng)信息交互與協(xié)同，形成各層級(jí)疊合、覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，應(yīng)用于國(guó)土調(diào)查、規(guī)劃編制審批、用途管制、執(zhí)法督察等各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全周期管理。這是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要管理手段。為深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵、指導(dǎo)各地加快建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，我們組織部相關(guān)單位、各地自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)同志及專家學(xué)者撰寫(xiě)解讀文章，供各地交流參考。

建立坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”重要指示和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）的基礎(chǔ)性制度。為指導(dǎo)全國(guó)加快形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，推進(jìn)“智慧規(guī)劃”建設(shè)，2018年10月，自然資源部會(huì)同有關(guān)方面，啟動(dòng)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制工作。2021年3月，經(jīng)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)，《國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB/T39972-2021）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）正式發(fā)布，成為“多規(guī)合一”改革后國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域首個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，明確依托全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)形成底圖，疊合各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃，形成全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督全周期管理及專項(xiàng)規(guī)劃“一張圖”銜接核對(duì)的權(quán)威依據(jù)。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，支撐規(guī)劃全周期管理

啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)研制以來(lái)，我們堅(jiān)持新發(fā)展理念，對(duì)照高質(zhì)量發(fā)展要求，始終把數(shù)字化智能化智慧化監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)作為國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要內(nèi)容，并擺在優(yōu)先位置認(rèn)真謀劃。我們按照部黨組“科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作”的要求，以整合空間類規(guī)劃、落實(shí)“多規(guī)合一”、形成“一本規(guī)劃”“一本藍(lán)圖”為目標(biāo)，著眼于強(qiáng)化規(guī)劃全周期管理，推動(dòng)解決過(guò)去各類規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃調(diào)整修改隨意等突出問(wèn)題，在總結(jié)提煉各地實(shí)踐、廣泛聽(tīng)取多領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)基礎(chǔ)上，完成了《規(guī)范》研制。

以目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)）是構(gòu)建五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一數(shù)字化技術(shù)支撐?！兑?guī)范》明確了“四個(gè)層次、兩個(gè)體系”的總體框架，即設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應(yīng)用層和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、安全運(yùn)維體系；闡明了與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的關(guān)系；明確了國(guó)家、省、市、縣一體建設(shè)，部門(mén)間共享協(xié)同的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；規(guī)定了數(shù)據(jù)類型和要求以及主要功能應(yīng)用等；確立了規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，提升規(guī)劃全周期管理能力。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃全周期管理的有力手段。為防止出現(xiàn)違規(guī)編制、擅自調(diào)整、違規(guī)許可、未批先建、監(jiān)管薄弱等亂象，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號(hào)）明確提出“實(shí)行規(guī)劃全周期管理”，要求將國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”作為統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)和支撐?！兑?guī)范》緊緊圍繞規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全流程，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的“一張圖應(yīng)用”“國(guó)土空間分析評(píng)價(jià)”“成果審查與管理”“實(shí)施監(jiān)督”“指標(biāo)模型管理”和“社會(huì)公眾服務(wù)”等6大類23項(xiàng)功能。其中，重點(diǎn)強(qiáng)化了規(guī)劃的智能化編制、智能化審查、智能化監(jiān)管功能；并保持分析評(píng)價(jià)指標(biāo)模型、算法的開(kāi)放性，為適應(yīng)不斷發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃編制管理實(shí)踐預(yù)留了接口。

以服務(wù)為導(dǎo)向，注重共建共享共治。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)是保障各級(jí)政府、各相關(guān)部門(mén)單位、社會(huì)公眾共同參與國(guó)土空間治理的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)土空間數(shù)據(jù)是數(shù)字空間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底盤(pán)。《規(guī)范》要求規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)以數(shù)據(jù)為“細(xì)胞”，加強(qiáng)多源數(shù)據(jù)歸集，賦能?chē)?guó)土空間智慧治理；以共建共享為原則，分類有序推進(jìn)上下級(jí)、部門(mén)間數(shù)據(jù)共享，鼓勵(lì)跨部門(mén)跨層級(jí)多場(chǎng)景應(yīng)用開(kāi)發(fā)；設(shè)置社會(huì)公眾服務(wù)模塊，在滿足公開(kāi)公示、意見(jiàn)征詢、公眾監(jiān)督等基本功能基礎(chǔ)上，著力對(duì)接群眾急需的高頻應(yīng)用場(chǎng)景，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與，提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感；旨在依托規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)推動(dòng)國(guó)土空間治理機(jī)制流程的重塑、治理方式效能的提升，把數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力的質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

避免重復(fù)建設(shè)，務(wù)實(shí)完善系統(tǒng)功能

《規(guī)范》要求，各地推進(jìn)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)本著節(jié)約和從實(shí)際需求出發(fā)的原則，充分利用已有信息化工作基礎(chǔ)，避免重復(fù)建設(shè)，并注意把握好“四個(gè)突出”。

突出數(shù)據(jù)統(tǒng)一融合?！兑?guī)范》要求基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，依據(jù)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)以及統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)，集成基礎(chǔ)地理信息和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)成果數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、三維立體、權(quán)威統(tǒng)一的國(guó)土空間數(shù)字化“底板”。在此基礎(chǔ)上，逐級(jí)匯交納入國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，疊加相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。同時(shí)，著力營(yíng)造安全、開(kāi)放、充滿活力的數(shù)字化治理生態(tài)，充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)國(guó)土空間數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用，推動(dòng)建設(shè)全要素、多類型、全覆蓋、實(shí)時(shí)更新的權(quán)威國(guó)土空間數(shù)據(jù)庫(kù)，將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)紅利”，夯實(shí)“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)。

突出數(shù)據(jù)共建共享?！兑?guī)范》要求開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃與“一張圖”的核對(duì)銜接功能，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃開(kāi)展符合性審查，并將經(jīng)銜接一致的專項(xiàng)規(guī)劃成果納入規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，統(tǒng)一各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的國(guó)土空間用途管制依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要為其他部門(mén)提供規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享?！肮步ā迸c“共享”是一個(gè)硬幣的兩面，相輔相成、互為促進(jìn)，共建是為了更高水準(zhǔn)的共享，共享有助于推動(dòng)更廣范圍的共建。《若干意見(jiàn)》提出，“整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。”國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)積累了原國(guó)土資源部時(shí)期以來(lái)豐富的調(diào)查監(jiān)測(cè)、地理國(guó)情、遙感影像等數(shù)據(jù)，是支撐包括規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)在內(nèi)的各部門(mén)涉空間治理信息系統(tǒng)和應(yīng)用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)基底。為不折不扣落實(shí)黨中央“多規(guī)合一”改革的重大決策部署，各地在推進(jìn)有關(guān)信息系統(tǒng)和應(yīng)用建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按照中央文件要求，將各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合到國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上來(lái)，為智慧城市、城市信息模型等各類應(yīng)用提供統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)服務(wù)支撐，堅(jiān)決杜絕各自為政、另搞一套，影響統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制制度落地；最大程度避免財(cái)政重復(fù)投資，發(fā)揮出行政資源的集成綜合效應(yīng)。

突出上下互聯(lián)互通。《規(guī)范》以因地制宜、統(tǒng)分結(jié)合為原則，要求國(guó)家、省、市、縣分級(jí)完成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)上下貫通，確保規(guī)劃目標(biāo)要求逐級(jí)傳導(dǎo)落地。同時(shí)，鼓勵(lì)各地?cái)U(kuò)展開(kāi)發(fā)符合當(dāng)?shù)匦枰?、更加精?xì)化的應(yīng)用場(chǎng)景和功能模塊，增強(qiáng)動(dòng)態(tài)感知城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢(shì)、智能分析城鄉(xiāng)空間治理問(wèn)題短板的能力，促進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化、公共服務(wù)高效化。

突出服務(wù)便民利民?！兑?guī)范》鼓勵(lì)以方便企業(yè)和群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在應(yīng)用層開(kāi)發(fā)完善服務(wù)社會(huì)公眾、企事業(yè)單位、科研院所的相關(guān)功能模塊，暢通溝通渠道，支持科學(xué)研究，凝聚各方智慧，推動(dòng)宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游的人民城市建設(shè)，讓人民群眾感受到城鄉(xiāng)空間品質(zhì)實(shí)實(shí)在在的提升。

加大推進(jìn)力度，確保能用、管用、好用

各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門(mén)要進(jìn)一步把思想統(tǒng)一到黨中央“多規(guī)合一”改革的重大決策部署上來(lái)，深刻認(rèn)識(shí)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)在推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升城鄉(xiāng)治理水平、服務(wù)民生改善等方面的積極意義，切實(shí)按照部黨組統(tǒng)一工作部署和《規(guī)范》要求，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，加快推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，完善配套制度規(guī)則，拓展豐富應(yīng)用服務(wù)。

加快落實(shí)進(jìn)度，把系統(tǒng)“建”起來(lái)?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕38號(hào)）明確要求，未完成系統(tǒng)建設(shè)的市縣不得先行報(bào)批國(guó)土空間總體規(guī)劃。各地應(yīng)對(duì)照《規(guī)范》，抓緊完成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)，確保不影響各級(jí)規(guī)劃報(bào)批，為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理提供及時(shí)的技術(shù)支撐。

打通數(shù)據(jù)采集、融合、共享和應(yīng)用全鏈條，讓數(shù)據(jù)“跑”起來(lái)。數(shù)據(jù)的生命在于應(yīng)用。要進(jìn)一步強(qiáng)化主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，以用促建，在數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、上下聯(lián)動(dòng)、有序共享上下更大功夫，不斷提高數(shù)據(jù)匯集的能力、效率和質(zhì)量，持續(xù)提升數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的水平。

加大探索創(chuàng)新力度，把應(yīng)用場(chǎng)景“搭”起來(lái)。要堅(jiān)持用戶需求視角，抓住場(chǎng)景應(yīng)用這個(gè)“牛鼻子”，會(huì)同有關(guān)部門(mén)，在城鄉(xiāng)治理、民生需求的重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)，針對(duì)性地開(kāi)發(fā)應(yīng)用場(chǎng)景，助力智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，努力提供更多普惠便捷、優(yōu)質(zhì)高效的數(shù)字服務(wù)，讓人們更好共享信息化發(fā)展成果。

完善配套規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，把制度“立”起來(lái)。規(guī)則層面的“一張圖”與技術(shù)層面的“一張圖”同等重要。要在當(dāng)?shù)攸h委、政府支持下，不折不扣抓好黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署落實(shí)，健全完善有利于“多規(guī)合一”、有利于共建共享的規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、工作流程化、管理規(guī)范化。同時(shí)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，嚴(yán)格落實(shí)安全運(yùn)維要求，建立健全管理制度，保證數(shù)據(jù)安全。