城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用管理問題及對(duì)策探析

周建強(qiáng)

【摘要】近年來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有了很大進(jìn)展，在城鎮(zhèn)中，土地利用管理問題越來越受到重視。面對(duì)新的發(fā)展前景和未來發(fā)展藍(lán)圖的規(guī)劃思路，新的農(nóng)村體制改革，城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的要求成為解決社會(huì)發(fā)展問題的一大重點(diǎn)，縮小城鄉(xiāng)差距，因地制宜做出應(yīng)對(duì)措施也需要考慮到城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)能，執(zhí)法管理和監(jiān)督體系的革新也成為解決這一戰(zhàn)略問題需要攻克的難關(guān)。本文首先分析了新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與土地集約利用之間的關(guān)系，其次探討了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理出現(xiàn)的問題，最后就城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理問題的對(duì)策進(jìn)行論述，以供參考。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化進(jìn)程;土地利用;管理問題? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.34.026

土地是人類賴以生存的重要空間與活動(dòng)載體，土地資源與空間的優(yōu)化利用能夠協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)空間的合理利用，在人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，需要對(duì)區(qū)域土地空間進(jìn)行集約化利用，通過區(qū)域空間的建設(shè)與規(guī)劃來打造魅力生態(tài)城市，以減輕土地利用的壓力。

1、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與土地集約利用之間的關(guān)系

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地資源緊缺成為我國亟須解決的問題。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要足夠的土地來支撐。城鎮(zhèn)化與土地利用存在相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。高水平的城鎮(zhèn)化能夠促進(jìn)土地集約利用，推動(dòng)土地進(jìn)一步集約利用;土地集約利用程度高，就有了充分的基礎(chǔ)和資源去推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。因而，我國要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期、可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)新型城鎮(zhèn)化政策，必須落實(shí)土地利用相關(guān)規(guī)定，促使土地利用與城鎮(zhèn)發(fā)展相輔相成。

2、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理出現(xiàn)的問題

2.1城市化建設(shè)與耕地保護(hù)相矛盾

隨著城市人口的逐步發(fā)展，城市建設(shè)的擴(kuò)大，在人口密集區(qū)域城市的發(fā)展逐漸的超出了人們的想象，耕地也被極大的占用。人地矛盾十分的明顯。特別是一些小城鎮(zhèn)在發(fā)展時(shí)，為了成本的考慮而大量的占據(jù)耕地，使得大量的耕地被作為住房用地，工業(yè)用地以及作為交通用地等，沒有清晰的規(guī)劃，使得許多良田被白白浪費(fèi)。一方面是在土地不斷被占用過程中，許多土地的灌溉設(shè)施受到損害，出現(xiàn)了被盜用破壞的現(xiàn)象，使得耕地的質(zhì)量下降，造成了不良的影響。另一方面，不斷的推動(dòng)城市化建設(shè)與工業(yè)建設(shè)，使得耕地受到越來越多的威脅，其中污染的威脅為重中之重。生活垃圾、工業(yè)廢棄品、建筑廢棄物有時(shí)都被遺留在耕地上，沒有辦法保證耕地安全，那么我們的食品安全與生活環(huán)境也會(huì)受到巨大的影響。

2.2土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

目前，我國土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。在土地產(chǎn)權(quán)的主體方面仍舊存在很大爭(zhēng)議，關(guān)于土地的產(chǎn)權(quán)也沒有明確界定，產(chǎn)權(quán)主體不明確使土地資源利用率低下。大部分人不會(huì)因?yàn)槔速M(fèi)土地資源而被追責(zé)，因此在土地開發(fā)和利用方面存在僥幸心理，大量土地資源被浪費(fèi)。這些現(xiàn)象歸根到底是由于土地主體模糊，使追責(zé)程序復(fù)雜，最終不了了之。

2.3占地用地的不合理

土地的功能對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)具有雙重作用，土地功能的劃分無論是用于農(nóng)業(yè)用地還是城鎮(zhèn)商業(yè)用地或是其他用地都需要科學(xué)合理的規(guī)劃，實(shí)際上農(nóng)村用地被城市建設(shè)占地，圈地的濫用行為嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不合理，農(nóng)民利益損失嚴(yán)重，甚至很多占地面積被圈占后閑置，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，城鄉(xiāng)間的民眾矛盾加深，農(nóng)村土地功能的規(guī)劃無序混亂，重復(fù)利用率低，造成資源上的開發(fā)浪費(fèi)，生態(tài)承載力和環(huán)境效益間的失衡，用地的矛盾阻礙了可持續(xù)性發(fā)展。

2.4生態(tài)產(chǎn)品供給能力差

新時(shí)代生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求前提下，在土地集約化利用，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)的同時(shí)，保護(hù)好原有生態(tài)空間，適度騰退、增加休憩空間，滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的需求。當(dāng)前，以創(chuàng)建國際濕地城市為契機(jī)，加強(qiáng)龍子湖、三汊河、淮河及沿岸濕地等重要生態(tài)資源的保護(hù)，加大其周邊農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整理力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和布局，逐步引導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)退出該區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了核心生態(tài)資源的有效保護(hù)和利用。

2.5土地利用規(guī)劃落后

對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，土地的利用與管理是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，可以提前規(guī)劃與引導(dǎo)城市的發(fā)展，用超前的眼光發(fā)現(xiàn)一些城市發(fā)展中存在的問題，并積極的給與答案，并在土地利用的實(shí)踐中積極的予以控制。然而在實(shí)際的執(zhí)行方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地利用管理出現(xiàn)了一些問題，使得土地的利用管理跟不上城市的實(shí)際發(fā)展。因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)在九十年代以后飛速發(fā)展，城市化建設(shè)也不斷的自發(fā)的開始推動(dòng)，但對(duì)于城市的實(shí)際規(guī)劃，對(duì)土地進(jìn)行利用與管理始終沒有一個(gè)正確的科學(xué)的認(rèn)知，沒有請(qǐng)專家做整體的建設(shè)規(guī)劃，使得土地的規(guī)劃與城鎮(zhèn)的建設(shè)沒能配套，導(dǎo)致出現(xiàn)了土地資源利用的不合理，擠占耕地等許許多多的問題，部分土地被浪費(fèi)。

3、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理問題的對(duì)策

3.1利用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論調(diào)節(jié)土地稀缺問題

首先，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市“絕對(duì)地租”是客觀存在的?！敖^對(duì)地租理論”表明，只要有土地所有權(quán)的壟斷，就必然會(huì)有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。土地使用者可以通過不斷追加對(duì)租用土地投資的方式，來減少在絕對(duì)地租費(fèi)用的支付。同時(shí)，使用者還會(huì)盡可能實(shí)現(xiàn)租用土地面積最小化，土地利用面積最大化。這種方式無疑能夠改善土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地集約與高效利用。其次，盡管人類無法或難以增加土地自然供給，但人類能夠做到土地經(jīng)濟(jì)供給，可以通過積極組織內(nèi)涵式土地利用，保護(hù)土壤耕作層，采用土地復(fù)耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，這等同于提高了土地的經(jīng)濟(jì)供給水平。

3.2管理制度的革新

面對(duì)大量土地糾紛和土地占用不合理現(xiàn)狀，在法律上要明確規(guī)定土地所有者，轉(zhuǎn)讓權(quán)的條件規(guī)定，對(duì)政府開展公益建設(shè)、城市建設(shè)等方面的征地用地要有明確范圍的補(bǔ)償方案，完善所有制權(quán)限，土地利用合理范圍的價(jià)值形態(tài)，在法律條文中，針對(duì)抵押、入股、繼承等法律法規(guī)界定和區(qū)分，對(duì)濫用土地、經(jīng)營性質(zhì)等目的的土地使用有明確的劃分，明確土地用地的主體作用，同時(shí)針對(duì)在農(nóng)村中多余的宅基地的區(qū)域規(guī)劃要有合理的流轉(zhuǎn)和對(duì)接程序。執(zhí)法上要明確土地所有者的責(zé)任，土地在轉(zhuǎn)移上的運(yùn)作合法以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和保護(hù)手段。

3.3適度超前，高質(zhì)謀劃交通市政設(shè)施

道路是實(shí)現(xiàn)城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間溝通的橋梁與紐帶，需要在原先的道路建設(shè)基礎(chǔ)上完善道路用地的建設(shè)和利用水平，適當(dāng)超前考慮城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，需要對(duì)整個(gè)區(qū)域的整體布局與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行分析，構(gòu)建城市快速路網(wǎng)體系，提前預(yù)留立體交通空間，按照道路登記與功能不同，差異化管控道路兩側(cè)建設(shè)活動(dòng)類型，優(yōu)化人流組織，確保道路交通的通達(dá)性與便捷性。另一方面，在道路交通規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)整個(gè)區(qū)域的排水系統(tǒng)、地下水工程進(jìn)行合理規(guī)劃，加強(qiáng)道路交通與城市地下工程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.4集約利用土地，保護(hù)農(nóng)村耕地

土地集聚是城鎮(zhèn)化的重要載體，城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展加快了土地利用的空間轉(zhuǎn)變。為防止出現(xiàn)市區(qū)大面積擴(kuò)張，侵占農(nóng)村土地，造成耕地資源減少，農(nóng)村土地浪費(fèi)等現(xiàn)象，要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地監(jiān)管，科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，盡可能減少土地資源的浪費(fèi)。同時(shí)要大力發(fā)展集約型城鎮(zhèn)，集約型城鎮(zhèn)具有土地利用強(qiáng)度大，效率高和結(jié)構(gòu)合理等優(yōu)點(diǎn)，隨著人口不斷向城市涌入，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致市區(qū)“攤大餅式”向郊區(qū)蔓延，造成土地利用效率低、市區(qū)無限蔓延等問題，因此，在城市規(guī)劃中提高城市土地利用效率，深度挖掘土地利用潛力，可以有效的避免城鎮(zhèn)空心化和大面積擴(kuò)張等問題，具有較大的發(fā)展空間。

3.5優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃土地利用

在區(qū)位理論研究中，部分學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)空間布局與選址進(jìn)行了研究。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯提出了“工業(yè)區(qū)位理論”，該理論指出，聚集效應(yīng)能夠通過降低運(yùn)輸成本、勞動(dòng)力成本等方式來提高生產(chǎn)效率。因此，在土地合理有效規(guī)劃方面，我國可以借鑒區(qū)位理論來展開。首先，我國需要充分挖掘閑置土地和存量土地的潛力，完善土地征用、置換以及收購等方面的政策，用合法的政策與措施將低效的存量與閑置土地充分利用起來。其次，我國可以選擇在部分土地資源緊缺地區(qū)采用招商引資的方式，推動(dòng)該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化在一定程度上能夠帶動(dòng)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。再次，我國部分中心城市應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其中心輻射作用，采取優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、合理規(guī)劃土地的政策，帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展，形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，并盡可能將輻射作用發(fā)揮至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)，提升各地的土地集約水平。

3.6強(qiáng)化土地利用管理制度建設(shè)

最后就是在當(dāng)前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，相關(guān)人員需要采用有效的方法來強(qiáng)化土地利用管理制度地建設(shè)。在實(shí)際地操作過程中，傳統(tǒng)的管理制度中難免會(huì)存在弊端和缺陷，針對(duì)于此類問題相關(guān)人員需要通過以下幾個(gè)方法來對(duì)其進(jìn)行解決和處理。首先就是需要適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)政放權(quán)，通過這樣的措施主要就是能夠給予地區(qū)一定的土地利用管理權(quán)利，而若是相關(guān)人員能夠擁有這樣的權(quán)力，那么其在實(shí)際的工作過程中自然也就能夠更加自由以及自主地對(duì)土地進(jìn)行管理和利用。那么相關(guān)人員也就能夠有效地確保當(dāng)前地區(qū)的土地資源能夠得到合理地應(yīng)用，相關(guān)人員也能夠提高地區(qū)土地資源的利用質(zhì)量和效率。其次就是需要對(duì)制度的執(zhí)行力度進(jìn)行提升，傳統(tǒng)制度運(yùn)行過程中部分人員所具備的執(zhí)行力度低，因此導(dǎo)致了制度可能存在無法發(fā)揮效果的問題，針對(duì)于此類問題，相關(guān)企業(yè)以及單位應(yīng)當(dāng)建立起一支高素質(zhì)的管理執(zhí)行隊(duì)伍。此類隊(duì)伍在實(shí)際的運(yùn)行過程中主要能夠發(fā)揮自身的監(jiān)督效果以及執(zhí)行作用，以此來對(duì)制度是否落實(shí)以及是否發(fā)揮效果進(jìn)行分析和判斷，并且通過此類隊(duì)伍的建設(shè)，整體的工作效率也能夠得到顯著地提升。若是在執(zhí)行的過程中發(fā)現(xiàn)其中存在問題和缺陷，那么相關(guān)人員也需要對(duì)其進(jìn)行提出和分析，通過這樣的方法來不斷地對(duì)制度中存在的問題進(jìn)行修復(fù)和解決，以此來不斷完善和優(yōu)化管理制度。在未來的發(fā)展過程中，相關(guān)人員還需要對(duì)此類內(nèi)容不斷完善和優(yōu)化，進(jìn)而保證整體的工作質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)效益都能夠得到提高，共同推動(dòng)行業(yè)和社會(huì)的共同發(fā)展。

結(jié)語：

綜上所述，農(nóng)村土地資源是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要載體，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下，解決農(nóng)村土地資源開發(fā)利用中暴露出來的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求，也是縮小區(qū)域差異，提高整體城市化水平的需要。解決農(nóng)村土地問題是現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵一步，在人地關(guān)系緊張、耕地資源日益減少的今天，探討淮安市城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源的開發(fā)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、縮小差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要前提。

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