PPP模式下的現(xiàn)代有軌電車運營補貼模式研究

閆 哲，董 皓，付海龍，孫麗君

(北京公交有軌電車有限公司，北京 100080)

0 引言

有軌電車憑借其造價低、工期短、靈活性強、適應(yīng)性好等多方面優(yōu)勢[1]，逐漸成復(fù)興之勢.特別是國家陸續(xù)出臺相關(guān)政策，有序發(fā)展地鐵，鼓勵發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式.據(jù)不完全統(tǒng)計，全國擬發(fā)展有軌電車的城市或地區(qū)有80個，規(guī)劃有軌電車線路共計441條，規(guī)劃里程超過7 700 km[2].

有軌電車作為城市軌道交通的一種，具有經(jīng)營性、正外部性、公益性等特性.雖然有軌電車有一定經(jīng)營性，但因其具有公益性強、運營成本高、政府定價等特點，大部分城市的有軌電車運營存在虧損情況[3-7].因此，要解決有軌電車巨大的正外部性和彌補由于公益性低票價政策造成的運營虧損,需要政府對有軌電車PPP項目進行財政補貼.政府提供的財政補貼一般按照合理報酬原則、盈虧平衡原則、對虧損按比例補貼原則和按工作量進行補貼原則這4種原則進行補貼.因此，深入研究有軌電車PPP項目的補貼模式，完善有軌電車補貼模式，以保障有軌電車PPP項目梳理開展，為提升有軌電車運營品質(zhì)奠定良好基礎(chǔ).

1 有軌電車補運營貼模式分析

有軌電車項目投融資模式的不同，運營補貼模式也有較大不同.同時，根據(jù)政府補貼途徑進行分類，包括資本性補貼、經(jīng)營性補貼和資源性補貼[8-9].

1.1 不同模式下的運營補貼

1.1.1 傳統(tǒng)模式下的運營補貼

傳統(tǒng)模式，是指在政府全額投資情況下的補貼模式.有軌電車的投資是由政府全部承擔(dān)的，根據(jù)政府的信用，為有軌電車的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來籌集資金，用來保證有軌電車項目的順利實施.這種投融資模式下，政府對于運營的補貼與項目投資、建設(shè)相互分離，運營財政補貼僅用于對運營企業(yè)在提供運營服務(wù)時的虧損進行補償.

1.1.2 PPP模式下的運營補貼

PPP(public-private partnership)模式，即政府和社會資本合作模式，這種模式下，政府部門負責(zé)公共服務(wù)價格、基礎(chǔ)設(shè)施和質(zhì)量監(jiān)管的大部分工作，以此來保障公共利益最大化；社會資本方負責(zé)設(shè)計、建造、運行維護等相關(guān)工作，其獲得投資回報的方式是使用者付費和政府補貼.

有軌電車PPP項目的運營補貼模式，如圖1所示.在該種投融資的運營模式下，政府對于運營的補貼不僅僅是補貼運營企業(yè)在提供運營服務(wù)時的虧損，同時也是社會資本方獲取投資、建設(shè)收益的一種方式.

圖1 有軌電車PPP項目的運營補貼模式

1.2 運營補貼途徑

1.2.1 資本性補貼

資本性補貼，即政府方通過直接投資和投資補助的途徑，為滿足有軌電車項目的盈利性要求，使其完成從準(zhǔn)經(jīng)營性向經(jīng)營性的轉(zhuǎn)換.比較典型的模式是國有國營模式，也就是政府出資辦企業(yè)，企業(yè)貸款建軌道交通.該補貼方式實施簡便，補貼的力度大，有利于吸引社會資金參與.但政府出資回收困難，所以融資壓力較大.

在PPP模式下，將城市軌道交通分為公益性與經(jīng)營性2個部分，針對不同部分進行資本性補貼，一般政府方負責(zé)公益性部分，社會資本方負責(zé)經(jīng)營性部分.在北京地鐵4號線的投資過程中，社會投資的項目公司負責(zé)車輛等設(shè)備的投資、運營和維護，政府投資的公司負責(zé)投資和建設(shè)地鐵車站、軌道等土建工程.其中，政府投資和社會資本投資的比例約為7∶3.

1.2.2 經(jīng)營性補貼

經(jīng)營性補貼包括直接補貼和間接補貼2種模式，政府為彌補運營公司虧損，進行直接的財政補貼或者間接的政策優(yōu)惠.

直接補貼是指政府為彌補政策性虧損，直接通過現(xiàn)金補貼運營企業(yè).目前主要包括：合理回報法、運營績效指標(biāo)補貼法、實報實銷法和虧損按比例補貼法等.如北京地鐵1、2號線給予虧損全額補貼.

間接補貼是指政府通過各種財稅、水電費等優(yōu)惠政策間接對城市軌道交通運營企業(yè)進行補貼，這種方式比較常見.如：上海市政府有財政退稅、所得稅優(yōu)惠、在成本計提上不提折舊或少提折舊、享受多種經(jīng)營補貼等.北京市政府對相關(guān)單位提供了用電單一計價、技術(shù)改造專項財政撥款、地下建筑房產(chǎn)稅減免等優(yōu)惠政策.

1.2.3 資源性補貼

資源性補貼是政府為增強運營公司的盈利能力，補貼其對沿線房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)或者其他利潤較高的經(jīng)營項目.補貼方式主要有2種：一是通過盈利性高的項目交叉補貼運營公司的虧損;二是將土地收益等外部利潤內(nèi)部化.

我國資源性補貼方面創(chuàng)新比較成功的案例是深圳市軌道交通項目.①深圳地鐵2期工程項目規(guī)劃建設(shè)過程中，采用了私營企業(yè)參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的(BOT)模式，項目中為引入香港地鐵公司，對其進行了土地資源補貼，以掛牌底價獲得龍華車輛段上蓋土地的開發(fā)權(quán); ②深圳地鐵3期工程項目，政府采用土地作價出資方式補貼深圳地鐵集團，給予了該單位相應(yīng)的沿線土地資源.

2 PPP模式下的補貼模式分析

自2014年我國投融資領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP新政以來，全國軌道交通建設(shè)也迎來新一輪發(fā)展時期，各地涌現(xiàn)出一大批擬采用PPP模式運作的軌道交通項目.軌道交通項目投資金額大，運營成本高，客運收入及其他商業(yè)收入有限，無法滿足項目的投資回報，因此，需要政府提供相應(yīng)的補貼.同時，政府在PPP模式下補貼軌道交通項目時，需要考慮眾多風(fēng)險因素，充分研究和平衡政府、社會資本方和公眾的利益訴求.

軌道交通項目屬于有正外部性、公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，PPP類項目通常采用可行性缺口補助模式，即使用者付費和政府補貼模式.

PPP模式下的運營補貼模式與傳統(tǒng)模式下的補貼模式有以下2點不同.

1)PPP模式下，運營補貼模式需要考慮合理利潤率，保障運營企業(yè)有一定的合理利潤，如21號文19條“在計算運營補貼支出時，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響”.

2)PPP模式下，對運營的補貼與建設(shè)投資統(tǒng)籌考慮，并非傳統(tǒng)模式下，政府對于運營的補貼與項目建設(shè)相互分離，運營財政補貼僅用于對運營企業(yè)在提供運營服務(wù)時的虧損進行補償.

2.1 客流補貼模式

客流補貼模式，是以項目線路運送乘客數(shù)量計算政府對運營的補貼額度.其基本思路見式(1)：

Subop=Passpro×(Ticapp-Ticact)

(1)

式中：Subop為運營補貼；Passpro為協(xié)議客流；Ticapp為約定票價；Ticact為實際票價.

協(xié)議客流為政府方、社會資本均認可的客流指標(biāo)，可采用項目設(shè)計文件中預(yù)測客流量或雙方認可的第3方機構(gòu)預(yù)測的客流量；約定票價為能滿足項目投資回報的票價水平，可通過競爭和談判確定；實際票價為最終清算后，實際收入與實際客流人次的比值.

2.2 財政部號文補貼模式

2015年4月，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》[10](財金[2015]21號)，該文件對于可行性缺口補助模式的項目的補貼測算做出指引：

對于可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費責(zé)任.政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額，見式(2)：

Acco×(1+Pro)+Useri

(2)

式中：Subop,i為當(dāng)年運營補貼支出額度；Costcon為項目建設(shè)成本；Pro為合理利潤率；Disc為年度折現(xiàn)率；Per為財政運營補貼周期，即年數(shù)；Acco為年度運營成本；User為當(dāng)年使用者付費額；n代表折現(xiàn)年數(shù).

2.3 車公里付費補貼模式

車公里付費補貼模式，以項目線路列車走行車公里數(shù)量為基礎(chǔ)，來計算政府補貼額度[11-12]見式(3)：

Sub=TrainofKm×TrainofKmSer-

PassofIncome-NoPassofIncome

(3)

式中，Sub為政府補貼；TrainofKm為約定車公里數(shù)，此項要根據(jù)設(shè)計文件或市政府要求的行車組織來進行計算；TrainofKmSer為約定車公里服務(wù)費，約定車公里服務(wù)價格為通過競爭和談判確定的、能滿足項目投資回報的價格水平；PassofIncome為基準(zhǔn)客運收入；NoPassofIncome為基準(zhǔn)非客運業(yè)務(wù)收益，基準(zhǔn)客運收入和基準(zhǔn)非客運業(yè)務(wù)收益是需要在采購階段約定的收入原則及收益水平.

2.4 現(xiàn)金流補貼模式

基于現(xiàn)金流的城市軌道交通PPP項目補貼模式的出發(fā)點是：PPP項目公司可維持基本運營，補貼與項目實際的現(xiàn)金流缺口一致，社會資本能得到合理回報.通過對項目公司進行運營補貼，對社會投資人進行收益補貼，并對項目的執(zhí)行情況進行績效考核，保障社會投資人的合理收益，提高政府補貼資金的使用效率，同時達到監(jiān)督監(jiān)管的目的[13].基于現(xiàn)金流的城市軌道交通PPP項目補貼模型見式(4)式(5)：

SubG=SubO+SubI+f(SubO,SubI)

(4)

BG=BO+BI+f(BO,BI)

(5)

式中：SubG為政府補貼；SubO為運營補貼，由政府補給項目公司；SubI為收益補貼，由政府補給社會投資人；f(SubO,SubI)為績效考核調(diào)整值，計算方法視具體規(guī)則而定.

2.5 各種補貼模式對比分析

4種補貼模式的優(yōu)劣勢如表1所示[14-15].

表1 各種補貼模式的對比分析

3 案例分析

以某有軌電車項目為背景，以客流流補貼模式為算例原型，進行案例分析.

3.1 案例信息

某有軌電車項目采取PPP模式建設(shè)，線路南起A站，北至B站,全長15 km，全部為地面線,設(shè)置車站15座.平均站間距1 km，最大站間距1 500 m，最小站間距500 m，某有軌電車線路圖如圖2所示.

圖2 某有軌電車線路圖

3.2 計算模型

1)參數(shù)定義

模型計算涉及的參數(shù)如表2所示.

表2 模型參數(shù)定義

2)模型構(gòu)建

模型所涉及的各類動態(tài)指標(biāo)的計算過程如下.

政府每年的可行性缺口補貼見式(6)：

fi(x)=AgreementFlowi×AgreementTicketi×365+

AgreementAdverIncomei-(ActualForFlowi×365×

ActualTicketi-ExceedFlowIncomei)-

(ActAdverIncomei-ExceedAdverIncomei)

(6)

式中關(guān)鍵參數(shù)計算過程如下.

1)協(xié)議客流計算過程如下.

Step1：SafeFlowi=θ×ForFlowi,θ∈(0,1]

Step2：if(SafeFlowi>ActualForFlowi)then

AgreementFlowi=SafeFlowi

Else if(SafeFlowi

AgreementFlowi=ActualForFlowi

Else if(ActualForFlowi>ForFlowi)

AgreementFlowi=ForFlowi

Step3：返回SafeFlowi

Step4：算法結(jié)束.

2)實際預(yù)測票價計算過程如下：

Foreach(f(TranDis,yi))

if(TranDis-xi>0)then

ActualTicket=yi

3)超額客流政府分成計算過程如下.

Step1：計算超額客流比例，即

Step2：ExceedFlowIncomei=

δ∈(0,1)為約定分成比例，為定值.

3.3 算例分析

基于3.2計算模型，以某有軌電車PPP項目數(shù)據(jù)為參數(shù)進行計算[16-18]，計算結(jié)果如附表A所示.

由附表A可知，政府年均補貼為23 685萬元，特許經(jīng)營期的補貼總額710 552.26萬元，30 a的平均IRR為10%.

4 總結(jié)與建議

4.1 總結(jié)

完善的補貼模式是有軌電車PPP項目順利開展的前提，深入分析有軌電車各補貼模式是保障運營商合理利益、維持擴大再生產(chǎn)、提升運營品質(zhì)的有效手段.為此，本文在查閱大量的文獻和資料的基礎(chǔ)上，對有軌電車不同融資模式下的財政補貼和運營補貼途徑進行了梳理，重點研究了PPP模式下4種補貼模式，并對4種補貼模式的優(yōu)缺點進行了對比和分析，以客流補貼模式為原型，對某有軌電車項目進行了案例分析.

4.2 建議

1)建議不采用傳統(tǒng)的地鐵、公交公司的預(yù)算審核批準(zhǔn)制確定補貼額度.

2)明確現(xiàn)代有軌電車項目的補貼模式，建議完善補貼所得稅減免模式、全壽命周期績效考核機制、客流風(fēng)險分配機制、超額收益分享機制、運營不同預(yù)算機制.

3)采用基于客流、車公里、現(xiàn)金流補貼及財政部21號文公示補貼，均需要完善對有軌電車業(yè)主公司(PPP項目公司或運營公司)的考核體系及考核要求.PPP項目補貼不應(yīng)固定不變，社會投資人的回報率也不應(yīng)是固定不變，必須與考核機制結(jié)合起來，與項目績效掛鉤.政府與社會資本方在每年結(jié)算實際該拿多少補貼的時候，必須考慮項目公司和社會資本方實際經(jīng)營得失，包括各方違約情況.將獎懲因素綜合起來，就是社會資本方最終應(yīng)得的合理回報.

4)可考慮將建設(shè)和運營的補貼與考核分開，成立專業(yè)化的有軌電車運營公司，對運營期、運營公司單獨進行補貼、考核工作，以隔離建設(shè)期、建設(shè)風(fēng)險對項目運營及運營公司的影響，保證運營工作的順利進行.

5)政府對項目業(yè)主公司、項目業(yè)主公司對PPP公司(PPP模式下及自行投資模式下)的補貼及考核機制趨同，以減輕壓力層層傳遞.