基于融合理念的廣州市鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展戰(zhàn)略

馬小毅

(廣州市交通規(guī)劃研究院, 廣州 510030)

0 引言

2019年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)國(guó)綱要》)，要求城鄉(xiāng)區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)到新高度，基本形成“全國(guó)123出行交通圈”[1](都市區(qū)1 h通勤、城市群2 h通達(dá)、全國(guó)主要城市3 h覆蓋)，高、快速鐵路以其快速、準(zhǔn)點(diǎn)、舒適的特點(diǎn)成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域時(shí)空目標(biāo)的首選方式.陸續(xù)印發(fā)的京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角等一系列區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃則要求城市群、都市區(qū)的中心城市應(yīng)該在交通樞紐建設(shè)方面承擔(dān)更多的責(zé)任.而交通樞紐的承載土地資源在國(guó)內(nèi)大城市普遍已經(jīng)或者即將進(jìn)入存量甚至減量發(fā)展時(shí)代[2].既要承擔(dān)責(zé)任又要存量發(fā)展，對(duì)于鐵路客運(yùn)樞紐規(guī)劃和城市交通規(guī)劃的編制部門目前尚分屬行業(yè)主管部門和城市主管部門的現(xiàn)狀，是一個(gè)非常困難的任務(wù).《強(qiáng)國(guó)綱要》提出：“統(tǒng)籌制定交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，加快建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通體系.強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合””[1]，但已統(tǒng)一歸屬自然資源部的國(guó)土空間規(guī)劃中的“多規(guī)融合”尚在磨合之中，交通領(lǐng)域中“多規(guī)融合”更需假以時(shí)日.所幸的是，大城市的發(fā)展階段特點(diǎn)已經(jīng)開始倒逼城市主動(dòng)對(duì)行業(yè)部門規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，主動(dòng)開展基于融合的城市鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展戰(zhàn)略研究，廣州就在國(guó)土空間規(guī)劃的試點(diǎn)中開展了有益的嘗試，以期能為類似城市相關(guān)工作提供參考.

1 廣州市鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 樞紐規(guī)模國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，樞紐布局與城市空間不盡匹配

廣州市域面積7 434 km2，常住人口接近1 500萬人，市轄11區(qū)除南沙和從化兩區(qū)常住人口60～70萬人，其余9區(qū)人口規(guī)模均達(dá)到百萬量級(jí)(Ⅱ型大城市標(biāo)準(zhǔn)).廣州鐵路樞紐是全國(guó)6大客運(yùn)樞紐之一，廣州市內(nèi)主要有廣州站、廣州東站、廣州南站、廣州北站、慶盛5座鐵路客運(yùn)站，站場(chǎng)總規(guī)模達(dá)到32臺(tái)58線.現(xiàn)狀樞紐布局與城市空間不盡匹配，具體表現(xiàn)為數(shù)量少、覆蓋范圍小.

按照2019年編制的《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2018—2035)》(草案)，2035年廣州市常住人口規(guī)?？刂圃? 000萬人左右，并將按照2 500萬管理服務(wù)人口進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置[3]，屆時(shí)所有區(qū)人口都將超過100萬人.而2017年鐵總批復(fù)的廣州鐵路樞紐規(guī)劃(2016—2030)：在廣州新增白云站、新塘站、南沙站，預(yù)留增城站、機(jī)場(chǎng)站[4](前述所有車站分布見圖1).與城市的規(guī)劃相比，行業(yè)規(guī)劃在時(shí)間維度上相差5 a，在空間維度上則沒有覆蓋海珠、黃埔、從化等行政區(qū).海珠區(qū)面積較小(90.4 km2)，而且位于客運(yùn)樞紐功能強(qiáng)且個(gè)數(shù)較多的中心城區(qū)，不設(shè)專門的鐵路客運(yùn)樞紐，體驗(yàn)相差不大.而黃埔(484.17 km2)、從化(1 974.5 km2)不但區(qū)域面積較大，而且位于外圍，利用鄰近行政區(qū)的樞紐進(jìn)行集散，客觀上影響區(qū)內(nèi)居民的出行體驗(yàn).

圖1 2035年廣州市高鐵樞紐群布局示意

1.2 客運(yùn)需求快速發(fā)展，對(duì)外通道布置不夠完善

自2010年1月廣州南站投入使用，城市進(jìn)入“高鐵時(shí)代”以來，鐵路建設(shè)快速發(fā)展，武廣、廣深港、貴廣、南廣等高鐵及廣珠、穗莞深城際等線路陸續(xù)運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)鐵路客運(yùn)量持續(xù)高速增長(zhǎng).城市日均鐵路旅客發(fā)送量從2010年的11.1萬人次增長(zhǎng)至2018年的36萬人次，年均增長(zhǎng)13.62%，占廣州對(duì)外出行比例接近20%[5].高鐵、城際和普鐵之間雖然存在競(jìng)爭(zhēng)，但在9 a間總量均在增加(表1)，表明客運(yùn)發(fā)展仍處于快速增長(zhǎng)期，客運(yùn)需求規(guī)模有較大的持續(xù)發(fā)展空間.

表1 歷年廣州市日均鐵路旅客發(fā)送量 人次

與快速增長(zhǎng)的客流相比，對(duì)外通道布置(圖2)還存在一些問題，具體表現(xiàn)在：國(guó)鐵、城際鐵路規(guī)模相對(duì)不足、密度偏低，離國(guó)際先進(jìn)城市存在一定差距；武廣高鐵、廣深港高鐵、京廣鐵路、廣茂鐵路等部分對(duì)外通道出現(xiàn)能力緊張乃至飽和；部分鐵路對(duì)外通道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致廣州與長(zhǎng)三角、成渝等大都市圈之間的通達(dá)時(shí)效性差[6].

圖2 2018年廣州對(duì)外高鐵通道示意

1.3 灣區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，但不滿足發(fā)展需要

廣州既有通車及規(guī)劃在建的城際鐵路布局已經(jīng)能滿足《強(qiáng)國(guó)綱要》城市群2 h通達(dá)的要求.但與2019-02-18中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》[1](以下簡(jiǎn)稱《灣區(qū)綱要》)的要求存在差距.《灣區(qū)綱要》要求廣州全面增強(qiáng)綜合交通樞紐功能，充分發(fā)揮國(guó)家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用[7].為了響應(yīng)《灣區(qū)綱要》的要求，新近通過廣州市委市政府審核，并印發(fā)全市執(zhí)行的《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確提出，廣州與灣區(qū)中心城市中心城區(qū)之間的聯(lián)系要由現(xiàn)狀的互聯(lián)互通上升為直連直通，時(shí)間目標(biāo)為1 h以內(nèi)[8]，而既有和規(guī)劃不超過200 km/h的城際鐵路顯然無法滿足此項(xiàng)要求.

1.4 站點(diǎn)間聯(lián)通度低，高鐵服務(wù)未進(jìn)中心城區(qū)

目前運(yùn)營(yíng)的幾個(gè)車站之間聯(lián)絡(luò)線較少，每日接近20萬人的高鐵客流基本都集中在中心城區(qū)之外的廣州南站，而其中45%的客流恰恰又都來自中心城區(qū)方向，南站與中心城區(qū)的聯(lián)系在45 min以上，效率偏低.

2 發(fā)展趨勢(shì)分析

2.1 城市發(fā)展要求

隨著高、快速鐵路的不斷建設(shè)，鐵路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的完善，城市對(duì)外交通中的4大方式之間的競(jìng)合關(guān)系將會(huì)變得復(fù)雜，鐵路的優(yōu)勢(shì)將持續(xù)增大.城市內(nèi)客運(yùn)樞紐的增多，不但會(huì)令樞紐組織由以往的“分向把守”往“互聯(lián)互通”發(fā)展，而且也為鐵路服務(wù)對(duì)象由以往的省際交通為主延伸至城際和市內(nèi)交通提供了可能.廣州的交通情況雖然在國(guó)內(nèi)名列前茅，2018年11月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院將廣州評(píng)為排名第1的國(guó)家交通中心，但在小汽車限購(gòu)政策即將放寬、《灣區(qū)綱要》發(fā)展要求等影響因素下，城市交通系統(tǒng)也開始捉襟見肘，急需鐵路系統(tǒng)的加入.

最新的城市國(guó)土空間規(guī)劃明確提出，嚴(yán)控國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度，設(shè)定土地資源消耗上限，將國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度嚴(yán)格控制在市域面積的30%以內(nèi)[7]，但仍然將城市性質(zhì)中的國(guó)際綜合交通樞紐延續(xù)下來，要求2035 年建成“全球重要綜合交通樞紐”，打造“行在廣州”[8]的品牌.由此可看出，廣州希望通過交通進(jìn)一步擴(kuò)大城市的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)城市的生活品質(zhì)，讓好的交通環(huán)境成為城市的品牌[9].

城市發(fā)展的要求，使城市的鐵路客運(yùn)樞紐發(fā)展策略不能直接沿用部門規(guī)劃的預(yù)測(cè)方法，需要按照城市的特點(diǎn)，建立專業(yè)的分析工具，以精準(zhǔn)地供應(yīng)土地資源.

2.2 分析工具構(gòu)建

廣州市的城市交通模型數(shù)據(jù)基礎(chǔ)豐富，包括傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)、道路交通信息數(shù)據(jù)和基于移動(dòng)互聯(lián)的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)總量超過1 050億條.傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)方面：涵蓋3次交通綜合調(diào)查數(shù)據(jù)(1984年、2005年、2017年)、20余年對(duì)全市656個(gè)道路斷面交通流量的持續(xù)觀測(cè)數(shù)據(jù)、50萬個(gè)地塊的用地信息等；道路交通信息數(shù)據(jù)方面，包括全市500多萬張公交IC卡數(shù)據(jù)、地鐵閘機(jī)進(jìn)出站數(shù)據(jù)、全市2 144個(gè)卡口交通流量檢測(cè)數(shù)據(jù)、全省480萬輛客貨車高速公路出行數(shù)據(jù)、廣州至全國(guó)的鐵路票務(wù)數(shù)據(jù)、全國(guó)200+機(jī)場(chǎng)間的航空客流分析數(shù)據(jù)等；大數(shù)據(jù)方面，包括全國(guó)地級(jí)市間的騰訊遷徙數(shù)據(jù)、2 500萬+手機(jī)用戶數(shù)據(jù)和5 000萬+騰訊用戶出行數(shù)據(jù)、高德車速數(shù)據(jù)等.海量數(shù)據(jù)為對(duì)外交通與城市交通的融合奠定了基礎(chǔ)，為了避免出現(xiàn)傳統(tǒng)方法總量溢出、分布失真問題，按照“面、線、點(diǎn)逐步演繹，全局統(tǒng)籌考慮”的思路，重點(diǎn)針對(duì)城際間客流空間分布預(yù)測(cè)的技術(shù)難點(diǎn)，建立了基于城市引力的城際客流空間分布預(yù)測(cè)模型，形成了一套基于多層次全局統(tǒng)籌的綜合運(yùn)輸樞紐客流預(yù)測(cè)體系方法，構(gòu)建了更加精細(xì)化的區(qū)域綜合交通運(yùn)輸與城市交通一體化模型平臺(tái)，共包含5 200個(gè)交通分區(qū)，涉及18萬個(gè)路段、1.5萬個(gè)交叉口，涵蓋大灣區(qū)城市群全域，將對(duì)外交通和城市交通的所有方式集結(jié)到1個(gè)平臺(tái)上，對(duì)鐵路客運(yùn)樞紐客運(yùn)量和分布按照城市的要求進(jìn)行了評(píng)估和優(yōu)化，技術(shù)流程見圖3.

圖3 基于多層次全局統(tǒng)籌的綜合運(yùn)輸樞紐客流預(yù)測(cè)體系方法技術(shù)流程

2.3 預(yù)測(cè)結(jié)果

2035年，廣州市服務(wù)人口將由2018年的2 210萬人增長(zhǎng)到2 500萬人；就業(yè)總規(guī)模將由2018年的862萬人增長(zhǎng)到1 300萬人，增幅50.8%.隨著城市空間的進(jìn)一步拓展，中心城區(qū)的通勤圈進(jìn)一步增大，平均職住距離由2018年的8.4 km增加到11 km.廣州市2035年GDP總規(guī)模約達(dá)到6.2萬億元，與東京和紐約現(xiàn)狀GDP相當(dāng)(分別為9 472億日元和9 007億美元).

2035年，隨著區(qū)域一體化以及粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，廣州與周邊城市的交互將更加緊密，對(duì)外交互規(guī)模將由2018年的362萬人次/d增長(zhǎng)到766萬人次/d.其中：廣州與灣區(qū)城市交互占全部對(duì)外出行的75%，與灣區(qū)城市間的聯(lián)系將更加緊密.2035年鐵路日發(fā)送量將由2018年的36.0萬人次增長(zhǎng)到140萬人次，在對(duì)外交通體系中比例由2018年的20%上升到36%.其中：高鐵、城際和普鐵的發(fā)送量分別為43.1，88.9，8.0萬人次.

3 戰(zhàn)略方案

3.1 優(yōu)化樞紐布局，實(shí)現(xiàn)就近乘車

以“普速外遷、中心擴(kuò)能、外圍加強(qiáng)”為基本原則，在鐵路樞紐總圖的基礎(chǔ)上，按照城市的要求，擴(kuò)展為“一心五向”的高鐵樞紐群(圖1)，樞紐由“集中布局、單點(diǎn)擴(kuò)張”向“分散布局、多點(diǎn)到發(fā)”轉(zhuǎn)變，基本實(shí)現(xiàn)區(qū)區(qū)有鐵路站，分區(qū)進(jìn)站，就近乘車.推進(jìn)白云站、新塘站、增城站、南沙站建設(shè)，優(yōu)化改造廣州站、廣州東站、廣州北站，新增白云機(jī)場(chǎng)站、從化站、知識(shí)城站、黃埔站.構(gòu)建對(duì)外四通八達(dá)、對(duì)內(nèi)互聯(lián)互通的鐵路樞紐系統(tǒng)；拓展服務(wù)扇面，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)任意地區(qū)的乘客30 min內(nèi)可達(dá)鐵路樞紐.

3.2 新增出省通道，提升輻射能力

充分發(fā)揮高速鐵路輻射作用，建設(shè)華南高鐵中心，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮“火車頭”帶動(dòng)作用.規(guī)劃新增廣湛高鐵、廣河高鐵，輻射粵西、粵東地區(qū)，高速直連長(zhǎng)三角、海南及北部灣地區(qū)；新增廣永高鐵，銜接渝湘、成渝高鐵通道，高速直連重慶、成都地區(qū)；新增貴廣高鐵廣寧至廣州北站支線，打造至大西南地區(qū)新通道，分離貴廣高鐵長(zhǎng)、短途功能，提升長(zhǎng)距離出行效率.共形成10條出省鐵路通道，實(shí)現(xiàn)廣州至省內(nèi)城市1.5 h互達(dá)，與鄰近省會(huì)城市3 h互達(dá)，與國(guó)家級(jí)城市群主要城市5～8 h互達(dá).

3.3 引入高速鐵路，滿足灣區(qū)要求

從城市互聯(lián)互通走向中心直連直通，延伸廣深港高鐵至廣州站、新建廣中珠澳高鐵接入廣州東站，將高鐵引入城市中心，實(shí)現(xiàn)廣州與灣區(qū)其他城市中心區(qū)高鐵1 h直達(dá)，共建粵港澳大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)生活圈.

3.4 加強(qiáng)樞紐聯(lián)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)互連互通

推進(jìn)建設(shè)廣汕高鐵新塘至廣州東站ⅤⅥ線、京廣高鐵北站至廣州站連通線、廣州站至廣州東站ⅢⅣ線、廣湛高鐵進(jìn)中心四線、廣州南站至廣州站段連通線5條路段引入中心區(qū)鐵路線，實(shí)現(xiàn)鐵路樞紐“站站連通”，提升列車直達(dá)性.

4 展望

與“多規(guī)融合”的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的力度相比，廣州的實(shí)踐尚有較大的差距.但新時(shí)代的發(fā)展要求已經(jīng)不允許城市再被動(dòng)等待，而且目前城市對(duì)鐵路客運(yùn)樞紐建設(shè)的期許已不僅僅局限于解決城市的對(duì)外交通問題和“粗放式”的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，更希望能通過高水平的設(shè)計(jì)建設(shè)、改造，發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)，既推動(dòng)新城的發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)老城的更新，真正踐行公交引領(lǐng)發(fā)展(TOD)的理念.相關(guān)部門應(yīng)積極跨界，搭建共建、共治、共享的平臺(tái)，推動(dòng)行業(yè)交通規(guī)劃和城市交通規(guī)劃相向而行，形成規(guī)劃共同體，早日實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”的目標(biāo).