大同市自然保護地整合優(yōu)化思路探討

孫克勤

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012）

為構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護地體系，山西省林業(yè)和草原局組織開展了自然保護地整合優(yōu)化工作。“整合”解決的問題是交叉重疊，“優(yōu)化”解決的問題是化解矛盾。大同市范圍內(nèi)的自然保護地交叉重疊典型，各類矛盾突出，具有一定的代表性。研究大同市自然保護地整合優(yōu)化，具有十分重要的實踐價值和指導(dǎo)意義。

1 自然保護地概況

大同市行政區(qū)劃涉及4 個市轄區(qū)、6 個縣，行政區(qū)面積1407 669.86hm2，共有自然保護地32 個，幾乎涵蓋了山西省自然保護地的所有類型。其中4 個由山西省桑干河楊樹豐產(chǎn)林實驗局（簡稱楊樹林局）管理，大同市管理的保護地有28 個。這些保護地分別是：自然保護區(qū)5 個，即桑干河（楊樹林局）、恒山、六棱山、靈丘黑鸛、壺流河省級自然保護區(qū)；風(fēng)景名勝區(qū)4 個，即恒山國家級風(fēng)景名勝區(qū)，左云摩天嶺、六棱山、大同火山群省級風(fēng)景名勝區(qū)；森林公園9 個，即恒山和云崗國家級森林公園以及樺林背、長城山、南壺、北泉、平型關(guān)、大同火山群、大泉山省級森林公園；地質(zhì)公園1 個，即大同火山群國家地質(zhì)公園；濕地公園5 個，即神溪和大同桑干河國家級濕地公園、大同市文瀛湖、大同縣土林和左云縣十里河省級濕地公園；沙漠公園8 個，即大同西坪、左云管家堡、左云鵲兒山（楊樹林局）、大同沙窩（楊樹林局）、新榮五旗（楊樹林局）、天鎮(zhèn)邊城、天鎮(zhèn)米薪關(guān)、大同南郊十里河國家沙漠公園。

2 存在的問題

2.1 空間交叉區(qū)域重疊

大同市自然保護地區(qū)域重疊的問題非常典型，主要原因是以部門設(shè)置造成的嚴重弊端。在自然資源部設(shè)立之前，自然資源的用途管制職能分散在部門，導(dǎo)致不同類型保護地的原主管部門依據(jù)單一生態(tài)要素作為保護對象而設(shè)置，必然造成保護地的重疊。大同市保護地重疊面積達54 998.18hm2，占原批復(fù)面積251 266.64hm2的21.90%。有的區(qū)域是完全重疊，如山西左云鵲兒山國家沙漠公園與摩天嶺風(fēng)景名勝區(qū)，大同市文瀛湖省級濕地公園與云岡國家森林公園；有的區(qū)域是多次重疊，達3 次～4 次。山西大同火山群國家地質(zhì)公園于2012 年7 月由國土部門批準(zhǔn)成立，在同一片區(qū)域，2012 年12 月由建設(shè)部門設(shè)立了大同縣火山群省級風(fēng)景名勝區(qū)，林業(yè)部門在2015 年12 月設(shè)立了山西大同西坪國家沙漠公園、2016 年9 月設(shè)立了山西省大同火山群森林公園。這些保護地均與山西桑干河省級自然保護區(qū)重疊。

2.2 邊界不清，責(zé)權(quán)不明

自然保護地邊界不清是長期以來形成的問題，由于初始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)弱、技術(shù)手段落后、檔案管理不善以及沒有開展勘界定標(biāo)等原因，部分保護地邊界一直不清。如南壺森林公園的界線，森林公園管理處一直不掌握；六棱山風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀界線與批復(fù)檔案差距較大。管理邊界不清，沒有明顯的界線標(biāo)志，保護地變成了“公用地”，造成管理上的被動。管理部門不明確保護地界線，該管的不管，不該管的卻又行使管理職能，導(dǎo)致責(zé)權(quán)不明、管理效能低下等問題。

2.3 機構(gòu)重疊，多頭管理

一地多牌、分部門設(shè)置，多頭管理問題很突出。重疊區(qū)域的各級各類自然保護地，行業(yè)管理部門涉及住建、林業(yè)、國土等部門。這些區(qū)域，在行政區(qū)劃上又分屬各區(qū)縣，造成了保護地的多頭管理，屬地管理與行業(yè)管理難以統(tǒng)籌兼顧時，極易造成管理上的混亂，甚至出現(xiàn)爭權(quán)奪利或推諉責(zé)任的現(xiàn)象。如廣靈縣北部，有六棱山風(fēng)景名勝區(qū)和山西省樺林背森林公園兩個自然保護地，重疊區(qū)域占六棱山風(fēng)景名勝區(qū)批復(fù)面積的74.30%，分別由六棱山風(fēng)景名勝區(qū)管理中心和大同市樺林背林場管理，保護地區(qū)域主要是集體林地，同時又受廣靈縣人民政府管轄。

2.4 功能區(qū)劃沖突，保護與管理目標(biāo)不一致

自然保護區(qū)與自然公園在保護與管理上目標(biāo)完全不一致，自然保護區(qū)尤其是原核心區(qū)與緩沖區(qū)，均屬于嚴格保育區(qū)域，追求生態(tài)目標(biāo)，禁止人為干擾。但風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園與沙漠公園，可以按照總體規(guī)劃建設(shè)與旅游相關(guān)的各種設(shè)施。山西靈丘黑鸛省級自然保護區(qū)的實驗區(qū)，與山西省北泉森林公園交叉重疊；山西恒山省級自然保護區(qū)原核心區(qū)與緩沖區(qū)，幾乎全落在山西恒山國家森林公園內(nèi)，恒山國家級風(fēng)景名勝區(qū)也與恒山省級自然保護區(qū)交叉重疊，保護地功能區(qū)劃的不同，導(dǎo)致管理目標(biāo)相差非常大。

2.5 矛盾突出，保護與發(fā)展沖突

大同市保護地中矛盾突出，主要表現(xiàn)在將城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊與人口、永久基本農(nóng)田、開發(fā)區(qū)、礦業(yè)權(quán)等劃到了保護地中。有15 個保護地涉及將城鎮(zhèn)建成區(qū)劃入保護地的情況，山西靈丘黑鸛省級自然保護區(qū)范圍內(nèi)有一個建制鄉(xiāng)、一個建制鎮(zhèn)，下關(guān)鄉(xiāng)整體都在保護區(qū)內(nèi)。在大同市保護地中，永久基本農(nóng)田占保護地面積的15.30%，山西桑干河省級自然保護區(qū)在云州區(qū)永久基本農(nóng)田占保護區(qū)面積的30.20%。據(jù)初步統(tǒng)計，大同市保護地中涉及村莊200 多個，人口20多萬人，礦業(yè)權(quán)面積6 000hm2。十里河國家沙漠公園中，礦業(yè)權(quán)面積占到了批復(fù)面積的83.10%。各種矛盾給保護與管理帶來了極大的不便，也給農(nóng)村改善生產(chǎn)生活條件、脫貧攻堅目標(biāo)實現(xiàn)、村莊整體移民搬遷、地方經(jīng)濟多元發(fā)展等等，帶來了一定的限制。

3 整合優(yōu)化方法及方案

3.1 整合交叉重疊保護地

以保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)，首先解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題，明確各自然保護地惟一類型和功能定位，做到“一地一牌一機構(gòu)”。云州區(qū)火山群資源稟賦，主要為世界上惟一發(fā)育在黃土高原上的第四紀(jì)死火山群，因而保護地整合為山西大同火山群國家地質(zhì)自然公園。考慮到資源稟賦主要為濕地，恒山國家級風(fēng)景名勝區(qū)與山西神溪國家濕地公園重疊區(qū)域，劃入濕地自然公園。

3.2 調(diào)整矛盾沖突保護地

為保持自然保護地生態(tài)空間的完整性和連續(xù)性，避免破碎化和開“天窗”，對保護區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)和自然公園的永久基本農(nóng)田和村莊，連續(xù)1.0hm2以上的予以調(diào)出；集中連片的城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積予以調(diào)出；在自然保護地設(shè)立前已依法依規(guī)取得的礦業(yè)權(quán)，在一般控制區(qū)內(nèi)的原則上予以保留，從自然保護地調(diào)出，但會對自然保護地生態(tài)功能造成明顯影響的除外，中央環(huán)保督察已下達整改通知的，銷號后予以調(diào)出。整合優(yōu)化后，各類矛盾面積由31 465.06hm2降到了10 937.36hm2，減少1/3。

3.3 調(diào)整劃入空缺保護地

本著應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保的原則，劃入與調(diào)出相結(jié)合，精準(zhǔn)識別生態(tài)保護空缺地，把重要生態(tài)系統(tǒng)空間和生物多樣性保護空缺的自然遺跡與自然景觀分布集中的區(qū)域納入保護地，保護起來。大同市新增空缺保護地16 塊，面積25 560.24hm2，占整合優(yōu)化后保護地面積的9.80%。

3.4 優(yōu)化保護地邊界

在充分分析自然保護地原有邊界與自然地理特征相符性的基礎(chǔ)上，以明顯地物調(diào)整邊界，為下一步勘界立標(biāo)做好基礎(chǔ)工作。原保護地由于當(dāng)時的技術(shù)問題，邊界半溝半梁的問題比較突出，優(yōu)化后的界線都解決了類似問題。山西天鎮(zhèn)邊城國家沙漠公園的南界，多從村莊及永久基本農(nóng)田中間過，經(jīng)過修正，以山腳為界，避免了矛盾，便于保護地的管理。

4 整合優(yōu)化結(jié)果

經(jīng)過第一輪的整合優(yōu)化，大同市自然保護地由32 個變?yōu)?4 個，整合掉的保護地有南壺、北泉、大同火山群省級森林公園，大同縣土林省級濕地公園，大同縣火山群省級風(fēng)景名勝區(qū)，大同西坪、左云管家堡、大同南郊十里河國家沙漠公園。整合優(yōu)化之前保護地批復(fù)面積251 266.64hm2，整合優(yōu)化解決了交叉重疊和大部分矛盾，增加了空缺保護地，面積調(diào)整為244 526.09hm2，由占全市國土面積的17.90%，微調(diào)至17.40%，按照“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變”的總體要求，下一步的主要工作是通過新建保護地進行補充。