中條山林區(qū)營造林工程市場化實(shí)踐分析

李茂義

（山西省中條山國有林管理局，山西 侯馬 043000）

中條山林區(qū)始建于1948 年6 月，是山西省直國有林區(qū)之一。位于山西省南部，地跨運(yùn)城、臨汾、晉城3 市的夏縣、聞喜、絳縣、垣曲、翼城、浮山、安澤、沁水、陽城等縣（市），經(jīng)營面積26.77 萬hm2，森林蓄積996.30 萬m3，森林覆蓋率82.20%，享有“華北地區(qū)動植物資源寶庫”的美譽(yù)。林區(qū)成立迄今，累積營造人工林6.67 萬hm2，近5 年來平均每年完成人工造林3 333.34hm2、森林撫育8 000 余hm2以及其他林業(yè)生產(chǎn)任務(wù)。

1 工程建設(shè)歷程

建局后到上世紀(jì)末，由于工程管理要求和保障經(jīng)費(fèi)不足，上級明確要求工程自營，并將工程自營轉(zhuǎn)化率作為年度重要考核指標(biāo)。為了完成上級要求的任務(wù)并彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，要求下屬林場自行組織實(shí)施營造林工程，從造林工程的苗木、栽植、幼撫、管護(hù)到森林資源的巡護(hù)、撫育、有害生物監(jiān)測防治等，林場全部自營完成。林局每年對任務(wù)完成情況及工程自營轉(zhuǎn)化率進(jìn)行專項(xiàng)考核。

1998 年全國性大洪水發(fā)生之后，國家將森林保護(hù)提升到新的高度，天然林全面禁伐，天然林保護(hù)工程開始啟動，林區(qū)各項(xiàng)保障經(jīng)費(fèi)也大幅度提高。從2007 年起，林區(qū)開始試點(diǎn)營造林工程公司承包制，下屬林場紛紛引入林業(yè)生產(chǎn)公司，全面開展?fàn)I造林工程市場化運(yùn)行。

2 市場化運(yùn)作取得的成效

2.1 實(shí)現(xiàn)了“管干分離”

營造林工程市場化運(yùn)作，使工程實(shí)施主體由林局及下屬林場變?yōu)榱謽I(yè)生產(chǎn)公司，林局及下屬林場不再直接組織施工人員、籌集物資工具等。這樣，林局及下屬林場由工程“實(shí)施者”轉(zhuǎn)變成了“監(jiān)管者”，技術(shù)人員能夠騰出更多的時間管理工程質(zhì)量、控制工程進(jìn)度、接觸最新林業(yè)技術(shù)，開始從多方面提升工程建設(shè)成效。

2.2 降低了管理風(fēng)險(xiǎn)

營造林工程基本上都是野外作業(yè)，存在山高路遠(yuǎn)、坡陡溝深等情況，而且森林采伐作業(yè)需要用到油鋸等工具，本身就具有一定的危險(xiǎn)性。公司承包實(shí)施營造林工程，施工人員全部由公司購買工傷、意外保險(xiǎn)，各種意外情況均由公司承擔(dān)，并有工傷保險(xiǎn)進(jìn)行兜底，避免了個人承包作業(yè)、林局及下屬林場承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的不利局面，基本消除了林局及下屬林場在工程實(shí)施上的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 推進(jìn)了工程規(guī)范

營造林工程自營階段，林局既扮演“運(yùn)動員”，又扮演“裁判者”，工程建設(shè)事前、事中、事后，均由林局及下屬林場自行完成。工程市場化運(yùn)作后，由林業(yè)生產(chǎn)公司承擔(dān)實(shí)施工程項(xiàng)目，第三方監(jiān)理公司進(jìn)行進(jìn)度和質(zhì)量監(jiān)督，規(guī)范化程度大幅提升。

2.4 降低了工作強(qiáng)度

營造林工程自營階段，技術(shù)人員忙于施工人員選擇、物資采購、交通工具組織等具體事務(wù)，任務(wù)緊張時又直接參加工程建設(shè)。營造林工程市場化運(yùn)行后，生產(chǎn)所需材料、工具全部由承包公司按照設(shè)計(jì)和生產(chǎn)需要自行采購，生產(chǎn)過程由公司自主管理，林局及下屬林場只需要履行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

3 市場化運(yùn)作存在的問題

3.1 營造林工程單位投資低

林局現(xiàn)在主要承擔(dān)造林、森林撫育等工程項(xiàng)目，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，投資定額有了一定的增加，但是相對于飛速上漲的人力、物資價(jià)格等，營造林工程單位投資增加有限。而且林局承擔(dān)的造林、森林撫育等工程項(xiàng)目，普遍存在實(shí)施范圍廣、交通不便、通訊落后等情況，客觀上增加了工程實(shí)施難度和成本。

3.2 林業(yè)生產(chǎn)公司技術(shù)較低

經(jīng)過幾年的發(fā)展，林區(qū)也出現(xiàn)了大量的林業(yè)相關(guān)公司，為營造林工程市場化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。但這些公司僅有管理人員、施工人員，沒有專業(yè)技術(shù)人員，公司施工人員跟不上林業(yè)生產(chǎn)要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，只能從事一些簡單、粗放的工作，在工程進(jìn)度和質(zhì)量上難以保證，阻礙了市場化進(jìn)程。

3.3 工程管理制度不相配套

林業(yè)作為一個獨(dú)立的行業(yè)，有一定的行業(yè)規(guī)矩和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是林區(qū)管理自成體系?，F(xiàn)行營造林工程市場化運(yùn)作，只是簡單地參考建筑類工程進(jìn)行管理，沒有形成一套與林業(yè)相匹配的完善管理制度。

4 市場化運(yùn)作建議

4.1 建立公益型招（投）標(biāo)機(jī)構(gòu)

林區(qū)所承擔(dān)的營造林工程多是補(bǔ)貼投資，單位投資較低，能用于招（投）標(biāo)的支出有限。雖然現(xiàn)有工程項(xiàng)目試行邀標(biāo)制，節(jié)約了招（投）標(biāo)的支出，但一定程度上制約了工程項(xiàng)目市場化的進(jìn)程。如果統(tǒng)籌包括林業(yè)在內(nèi)的各行業(yè)補(bǔ)貼投資項(xiàng)目，統(tǒng)一建立公益型招標(biāo)機(jī)構(gòu)，取消或降低招（投）標(biāo)中介費(fèi)，勢必會更好地推動補(bǔ)貼資金工程項(xiàng)目市場化運(yùn)行。

4.2 推行林業(yè)生產(chǎn)公司準(zhǔn)入制度

隨著營造林工程市場化制度的實(shí)行，林區(qū)從事林業(yè)生產(chǎn)的公司越來越多。但現(xiàn)有公司總體上良莠不齊，有的公司沒有管理團(tuán)隊(duì)，有的沒有技術(shù)人員，有的沒有裝備設(shè)施，有的沒有固定員工。現(xiàn)存的各種問題，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度和質(zhì)量，增加了工程管理難度。為了更好地完成營造林工程，應(yīng)設(shè)置林業(yè)生產(chǎn)公司準(zhǔn)入門檻，建立退出機(jī)制，引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)公司逐步提高公司經(jīng)營管理水平。

4.3 培養(yǎng)本土化的林業(yè)生產(chǎn)專家

營造林工程市場化，就是要利用市場優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)公司更好地發(fā)展。鑒于林區(qū)營造林工程單位投資低、分布范圍廣、工作條件差等特點(diǎn)，參與建設(shè)的林業(yè)生產(chǎn)公司多為本土企業(yè)，結(jié)合林火撲救隊(duì)、造林綠化公司、森林撫育工隊(duì)等相關(guān)從事林業(yè)生產(chǎn)的公司隊(duì)伍，要重點(diǎn)扶持作業(yè)質(zhì)量高、信譽(yù)度好、有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力的公司。要通過項(xiàng)目培訓(xùn)和技術(shù)支持，培養(yǎng)一批“本土化、懂技術(shù)、會管理”的公司經(jīng)理人，促進(jìn)本土林業(yè)生產(chǎn)公司技術(shù)水平得到質(zhì)的提高。

4.4 規(guī)范營造林工程市場化流程

林業(yè)生產(chǎn)具有一定的政策性、技術(shù)性，在實(shí)施作業(yè)過程中要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策規(guī)定和技術(shù)要求。因此，在林業(yè)生產(chǎn)市場化進(jìn)程中，要借鑒使用現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)中的工程管理制度，完善崗前培訓(xùn)、事中指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)。要明確各環(huán)節(jié)技術(shù)要求、林局和下屬林場參與程度、公司職責(zé)范圍，制定權(quán)利責(zé)任務(wù)清單，規(guī)范營造林工程市場化流程，做到有章可循、有標(biāo)準(zhǔn)可依。

4.5 做好林業(yè)生產(chǎn)公司技術(shù)支撐

現(xiàn)階段，本土林業(yè)生產(chǎn)公司“架子”搭起來了，但“里子”還不夠充實(shí)，從事一些粗放、簡單的工作沒有問題，增加一些技術(shù)含量或更加精細(xì)的操作，就顯得力不從心。比如說，混交林中的目標(biāo)樹選擇、人工造林中的樹種配置、灌木林改造中的割灌模式、病蟲害防治中的藥劑配置與使用等，這些環(huán)節(jié)都需要技術(shù)人員及時跟進(jìn)，協(xié)助林業(yè)生產(chǎn)公司完成好相關(guān)工作。

5 結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，各項(xiàng)工程建設(shè)要求愈加明確，流程更加清晰，規(guī)范化程度也在不斷提高。林區(qū)雖然有其獨(dú)特的運(yùn)行環(huán)境和管理體系，但營造林工程市場化運(yùn)作是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的必然方向，也是國有林區(qū)改革的必然趨勢。因此，把握、適應(yīng)、引導(dǎo)和利用這種方向和趨勢，積極建立與之相適應(yīng)的技術(shù)支撐體系、制度保障體系和管理激勵體制，使?fàn)I造林工程市場化運(yùn)作更加高效、平穩(wěn)，力爭取得更好的成效。