歐盟-土耳其在難民領(lǐng)域的國(guó)際合作：途徑與困境

安翠麗

(中國(guó)人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038)

敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，大規(guī)模敘利亞難民經(jīng)土耳其逃往歐洲。國(guó)際移民組織2015年報(bào)告稱(chēng)，估計(jì)有990 671名難民從土耳其過(guò)境通過(guò)海路和陸路抵達(dá)歐洲。海路規(guī)模較大，主要是經(jīng)土耳其海岸到達(dá)希臘群島，而陸路規(guī)模較小，敘利亞難民試圖越過(guò)土耳其與希臘和保加利亞的陸地邊界到達(dá)歐洲。目前土耳其境內(nèi)仍有350 萬(wàn)敘利亞難民，如果土耳其“開(kāi)閘放水”，歐盟將沒(méi)有能力抵擋如此大量的難民涌入。(1)孫興杰：《難民漩渦中的歐盟與土耳其》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2016年3月14日，第E03版。依據(jù)國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定，禁止將難民遣返到可能面對(duì)迫害或酷刑的國(guó)家，因此歐盟不能將敘利亞難民遣返至尚處于內(nèi)戰(zhàn)中的敘利亞，但是歐盟可以將敘利亞難民遣返至土耳其而不會(huì)違反“禁止遣返”的國(guó)際法規(guī)定，因?yàn)橥炼渖鐣?huì)穩(wěn)定，且大量敘利亞難民經(jīng)土耳其到達(dá)歐洲。另一方面，土耳其想利用“難民牌”與歐盟展開(kāi)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)其簽證自由化和提速入歐談判的政治愿景。難民問(wèn)題加速了歐盟與土耳其的國(guó)際合作。2013年12月16日，歐盟與土耳其簽署了難民重新接納協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，土耳其將在協(xié)議通過(guò)三年后開(kāi)始接收通過(guò)土耳其非法進(jìn)入歐盟的第三國(guó)國(guó)民(主要是指敘利亞難民)。作為交換條件，歐盟答應(yīng)土耳其簡(jiǎn)化土耳其人進(jìn)入歐盟的簽證程序，重啟土耳其“入歐”談判。為了推動(dòng)重新接納協(xié)議的實(shí)施，歐盟與土耳其分別于2016年3月7日和3月18日簽訂了“歐盟-土耳其聲明”和 “歐盟-土耳其協(xié)議”，進(jìn)一步加強(qiáng)歐土雙方在難民領(lǐng)域的國(guó)際合作。但是，在難民問(wèn)題上歐盟-土耳其所開(kāi)展的國(guó)際合作是一種利益交換式的合作，國(guó)際合作體系脆弱，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，歐盟的權(quán)限和其對(duì)成員國(guó)的約束力有限，土耳其簽證自由化的真正實(shí)現(xiàn)遙遙無(wú)期，加速入歐的政治愿景渺茫，從而使歐盟土耳其在敘利亞難民危機(jī)這個(gè)問(wèn)題上的國(guó)際合作陷入困境。

一、促進(jìn)歐盟-土耳其在難民問(wèn)題領(lǐng)域加強(qiáng)國(guó)際合作的因素

在難民問(wèn)題上，促進(jìn)歐盟-土耳其加強(qiáng)國(guó)際合作的因素包括“地理鄰近度”“移民顯著性水平(the level of migration salience)”“激勵(lì)和條件”以及“非歐盟國(guó)家的相對(duì)重要性”。(2)J. P. Cassarino， “A Reappraisal of the EU’s Expanding Readmission System，” The International Spectator： Italian Journal of International Affairs， Vol.49， No.4， 2014， pp.130-145.

(一)“地理鄰近度”是指擁有共同的陸地或海上邊境，人們通過(guò)跨越邊境，很容易實(shí)現(xiàn)相互合作。土耳其與歐洲擁有大量的陸地和海上邊境，被認(rèn)為是通向歐洲國(guó)家的“通道國(guó)”。土耳其北臨黑海，南臨地中海，西臨愛(ài)琴海，并與希臘以及保加利亞接壤，東部與格魯吉亞、亞美尼亞、阿塞拜疆和伊朗接壤，東南與敘利亞、伊拉克接壤，地理鄰近度高。越來(lái)越多的難民被歐洲的高福利所吸引而企圖前往歐洲，但囿于無(wú)法從正規(guī)途徑申請(qǐng)庇護(hù)而不得不在土耳其邊境尋找偷渡機(jī)會(huì)，因而土耳其成為難民前往歐洲的落腳點(diǎn)和中轉(zhuǎn)站。在難民問(wèn)題上，地理因素推動(dòng)了歐盟與土耳其的國(guó)際合作。

(二)“移民顯著性水平”主要是指歐盟與合作國(guó)家的歷史關(guān)系，這些國(guó)家與歐盟之間的人員流動(dòng)頻繁，并有大量移民長(zhǎng)期居住在歐盟成員國(guó)。在這個(gè)方面，土耳其與歐盟有密切聯(lián)系。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，土耳其人是居住在歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)數(shù)量最多的第三國(guó)國(guó)民，(3)郝魯怡：《歐盟國(guó)際移民法律制度研究》，北京：人民出版社，2011年，第208—209頁(yè)。多達(dá)500萬(wàn)土耳其人在歐洲生活工作，(4)Ibrahim Kalm， “EU should Support Turkey’s Fight against Terrorism，” May 13， 2016. http：//www.dailysabah.com/columns/ibrahim-kalin/2016/05/14/eu-shouldsupport-turkeys-fight-against-terrorism.訪問(wèn)時(shí)間：2018年5月2日。歐洲與土耳其的歷史關(guān)系密切，有利于開(kāi)展國(guó)際合作。

(三)“激勵(lì)和條件”。歐盟國(guó)家為西巴爾干半島、高加索和東歐的這些國(guó)家國(guó)民提供優(yōu)惠入境配額、貿(mào)易特許權(quán)、技術(shù)援助、更多發(fā)展援助和簽證便利等激勵(lì)條件，擬在解決難民重新接納協(xié)議給這些國(guó)家所帶來(lái)的不良社會(huì)后果。(5)J. P. Cassarino， Unbalanced Reciprocities： Cooperation on Readmission in the Euro-Mediterrerranean Area， The Middle East Institute，2010， pp.1-29.歐盟與土耳其簽署的重新接納協(xié)議，旨在加強(qiáng)歐土國(guó)際合作，減少去往歐盟的難民，更有效地打擊非法移民，通過(guò)互惠原則建立有效快速程序，查明人員身份，安全有序地將其遣返。如果土耳其能夠成功履行該協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，作為激勵(lì)條件，歐盟將為土耳其公民提供簽證便利，加速土耳其的入歐談判。

(四)“非歐盟國(guó)家的相對(duì)重要性”適用于對(duì)歐盟具有戰(zhàn)略重要性的國(guó)家，這類(lèi)非歐盟國(guó)家對(duì)歐盟外部邊界的安全性產(chǎn)生了巨大影響。在移民和邊境管理問(wèn)題上，土耳其等非歐盟國(guó)家發(fā)揮著重要作用，特別是由于過(guò)去幾年日益加劇的敘利亞難民危機(jī)，土耳其的重要性越來(lái)越大。

二、歐盟-土耳其在難民領(lǐng)域的國(guó)際合作途徑

對(duì)于解決敘利亞難民問(wèn)題，歐盟與土耳其的國(guó)際合作很重要。對(duì)于歐盟國(guó)家來(lái)說(shuō)，除非與土耳其等鄰國(guó)共同應(yīng)對(duì)敘利亞難民問(wèn)題，否則僅靠歐盟自己不會(huì)成功保護(hù)歐盟邊境安全。敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，出于防御目的，歐盟通過(guò)與土耳其簽署重新接納協(xié)議，在難民問(wèn)題上與土耳其加強(qiáng)國(guó)際合作。為此，歐盟提供交換條件來(lái)激勵(lì)這種合作，例如重啟土耳其入歐談判、給予土耳其簽證便利、交換難民以及經(jīng)濟(jì)援助等。

(一)歐盟-土耳其重新接納協(xié)議的簽訂

2011年2月24日，隨著敘利亞危機(jī)爆發(fā)，歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)委員會(huì)就歐盟-土耳其重新接納協(xié)議的談判發(fā)表了正式聲明，而土耳其就實(shí)現(xiàn)免簽證制度的簽證自由化程序和其他步驟提請(qǐng)協(xié)商。經(jīng)過(guò)協(xié)商，歐盟與土耳其最終于2013年12月16日簽署了重新接納協(xié)議(Readmission Agreement)。該協(xié)議由8個(gè)部分組成，共25條，包含6個(gè)附件及6個(gè)聯(lián)合聲明，涉及難民重新接納的對(duì)象、程序等內(nèi)容。

1.重新接納對(duì)象

重新接納本國(guó)國(guó)民的義務(wù)包括接納被剝奪國(guó)籍但又沒(méi)有獲得另一國(guó)國(guó)籍的前國(guó)民。此外，本國(guó)國(guó)民的重新接納義務(wù)還包括接納在請(qǐng)求國(guó)沒(méi)有獨(dú)立居住權(quán)的家庭成員，即配偶(擁有另一國(guó)籍的除外)和未成年子女，不論其出生地或國(guó)籍如何。對(duì)第三國(guó)國(guó)民和無(wú)國(guó)籍人的重新接納義務(wù)的前提條件如下：請(qǐng)求人在提交重新接納申請(qǐng)時(shí)，需持有被請(qǐng)求國(guó)簽發(fā)的有效簽證；請(qǐng)求人持有被請(qǐng)求國(guó)簽發(fā)的居留許可；請(qǐng)求人直接來(lái)自被請(qǐng)求國(guó)領(lǐng)土，非法進(jìn)入請(qǐng)求國(guó)領(lǐng)土。(6)ülkü Sezgi S?zen， “Fragile balance of EU-Turkey readmission agreement，” in Turkish Immigration Policy， eds. by I.Sirkeci and B.Push， London： Transnational Press， 2016， pp.149-168.需要指出的是，第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人的重新接納義務(wù)將在整個(gè)協(xié)定生效三年后適用。

2.重新接納程序

關(guān)于重新接納程序，如重新接納申請(qǐng)、證據(jù)形式、時(shí)限、轉(zhuǎn)讓方式和運(yùn)輸方式等，都有一定的技術(shù)程序規(guī)定。重新接納時(shí)，對(duì)于土耳其本國(guó)國(guó)民、第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人，其國(guó)際旅行證件的認(rèn)可程度有所差別。對(duì)于本國(guó)國(guó)民，如果成員國(guó)沒(méi)有土耳其領(lǐng)事辦公室，或者旅行證件的簽發(fā)時(shí)效已滿(mǎn)，土耳其將對(duì)重新接納申請(qǐng)作出積極答復(fù)。這種重新接納申請(qǐng)是由國(guó)家簽發(fā)的，可以作為充分的旅行證件來(lái)重新接納有關(guān)人員。但是對(duì)于第三國(guó)國(guó)民或無(wú)國(guó)籍人，土耳其接受歐盟標(biāo)準(zhǔn)旅行證件，從而便于遣返。針對(duì)那些在邊境地區(qū)被拘留的人還可以走加急程序。加急情況下，重新接納申請(qǐng)必須在3個(gè)工作日內(nèi)提交，并且必須在5個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)。正常情況下，對(duì)重新接納申請(qǐng)的答復(fù)時(shí)限為25個(gè)日歷日。如果請(qǐng)求國(guó)的國(guó)家法律規(guī)定的初始拘留期較短，則適用較短期限。但對(duì)于拘留期少于或等于60天的請(qǐng)求國(guó)，初始期限最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至60個(gè)日歷日，始于收到重新接納請(qǐng)求的那一天。

歐盟-土耳其重新接納協(xié)議的內(nèi)容還包含成本規(guī)定、數(shù)據(jù)保護(hù)，以及本協(xié)定與其他國(guó)際義務(wù)及作為免責(zé)條款(non-affection clause)的現(xiàn)有歐盟指令的關(guān)系。為了使該協(xié)議付諸實(shí)施，將成立聯(lián)合重新接納委員會(huì)，聯(lián)合重新接納委員會(huì)的決定將對(duì)成員國(guó)和土耳其具有約束力。歐盟與土耳其簽署的重新接納協(xié)議，旨在加強(qiáng)難民領(lǐng)域的國(guó)際合作，通過(guò)互惠原則建立有效快速程序，查明人員身份，安全有序地將其遣返，減少經(jīng)土耳其去往歐盟的難民，更加有效地打擊非法移民。該協(xié)議為土耳其提供了整個(gè)協(xié)議生效后最多三年的過(guò)渡期，如果土耳其能夠成功履行“協(xié)議”規(guī)定的義務(wù)，作為交換條件，歐盟將為土耳其公民提供簽證便利，加速土耳其的入歐談判。

(二)免簽證制度路線圖(Roadmap towards a visa-free regime)

免簽證制度路線圖是歐盟和土耳其應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)加強(qiáng)國(guó)際合作的重要舉措。土耳其以簽訂重新接納協(xié)議為交換條件，啟動(dòng)免簽證制度談判工作，加快土耳其居民進(jìn)入歐盟國(guó)家的簽證自由化進(jìn)程。(7)F.Trauner and E. Manigrassi， “When Visa-free Travel Becomes Difficult to Achieve and Easy to Lose： The EU Visa Free Dialogues after the EU’s Experience with the Western Balkans，” European Journal of Migration and Law， No.16， 2014， pp.125-146.

1.免簽證制度路線圖的主要內(nèi)容

免簽證制度路線圖包括四個(gè)部分，即證件安全、移民和邊境管理、公共秩序安全以及基本權(quán)利。路線圖的第一部分是關(guān)于證件安全的，特別是護(hù)照或旅行證件、身份證和出生文件(breeder document)。路線圖的第二部分是關(guān)于移民管理的，包括邊境管理、簽證政策、承運(yùn)人責(zé)任、國(guó)際保護(hù)和非法移民。關(guān)于簽證政策，針對(duì)某些非歐盟國(guó)家國(guó)民，特別是對(duì)歐盟具有高度移民傾向和安全風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家國(guó)民，土耳其應(yīng)取消在邊境為其簽發(fā)簽證。土耳其應(yīng)努力使其簽證政策、立法和行政能力滿(mǎn)足歐盟協(xié)議的要求，允許所有歐盟成員國(guó)公民以非歧視性的免簽證進(jìn)入土耳其領(lǐng)土。路線圖的第三部分是關(guān)于公共秩序和安全方面的內(nèi)容，如預(yù)防和打擊有組織犯罪、恐怖主義和腐敗，開(kāi)展司法合作、執(zhí)法合作和數(shù)據(jù)保護(hù)。最后一部分涉及基本權(quán)利，特別是土耳其公民的遷徙自由、身份證件簽發(fā)的條件和程序、公民權(quán)利、對(duì)少數(shù)群體的尊重和保護(hù)，以及實(shí)現(xiàn)土耳其公民免簽證進(jìn)入歐洲國(guó)家的條件方式。

關(guān)于國(guó)際保護(hù)和難民問(wèn)題，路線圖要求土耳其取消地域限制政策，確保履行不驅(qū)回原則和“歐洲人權(quán)公約”，從而與歐盟的庇護(hù)政策保持一致。依據(jù)“地域限制”政策，土耳其所保護(hù)的對(duì)象僅適用于來(lái)自歐洲國(guó)家的難民，不承認(rèn)非歐洲國(guó)家難民的難民身份。換句話(huà)說(shuō)，非歐洲庇護(hù)尋求者不能作為難民永久留在土耳其，土耳其只向他們提供稱(chēng)為“臨時(shí)保護(hù)”的國(guó)內(nèi)身份，這使他們只能暫時(shí)留在土耳其，直到他們通過(guò)聯(lián)合國(guó)難民署的協(xié)助找到長(zhǎng)期解決辦法。土耳其通過(guò)了《外國(guó)人和國(guó)際保護(hù)法》，改善在土耳其尋求庇護(hù)的人的生活條件和權(quán)利。不過(guò)，這部法律仍包括地域限制，但將“臨時(shí)保護(hù)”改為“有條件的難民”。 土耳其認(rèn)為，此時(shí)解除地域限制可能會(huì)造成很大問(wèn)題，特別是因?yàn)閿⒗麃嗠y民的大規(guī)模涌入，土耳其將面臨“難民危機(jī)”。此外，若土耳其將來(lái)取得歐盟成員國(guó)資格，由于其地理位置原因，土耳其擔(dān)心自己將成為負(fù)責(zé)難民安置的“第一庇護(hù)國(guó)”和“緩沖區(qū)”。(8)B. Toral， “Securitization of Migration in Europe： Critical Reflections on Turkish Migration Practices，” Alternatives Turkish Journal of International Relations， Vol.11， No.2， 2012， pp.65-77.在歐盟看來(lái)，廢除地域限制政策是確保履行不驅(qū)回原則的重要舉措，因?yàn)檫@將支持?jǐn)⒗麃嗠y民以及來(lái)自所有鄰國(guó)的難民留在土耳其并申請(qǐng)庇護(hù)，而不再需要前往歐盟。土耳其還被要求設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)難民處置的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，提供充足的基礎(chǔ)設(shè)施、人員和資金，保護(hù)庇護(hù)尋求者和難民的權(quán)利和尊嚴(yán)，幫助已獲得難民身份的人自食其力、獲得公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利以及融入土耳其。

2.免簽證制度路線圖的主要指標(biāo)體系

免簽證制度路線圖主要包含以下指標(biāo)體系：土耳其公民的歐盟簽證拒簽率；被發(fā)現(xiàn)非法進(jìn)入或留在歐盟成員國(guó)境內(nèi)的土耳其公民的比率；土耳其公民在歐盟成員國(guó)的庇護(hù)申請(qǐng)總數(shù)；土耳其重新接納申請(qǐng)的數(shù)量，包括歐盟成員國(guó)向土耳其提交的被土耳其拒絕的第三國(guó)國(guó)民的申請(qǐng)；直接從土耳其領(lǐng)土抵達(dá)歐洲并試圖非法越過(guò)歐盟外部邊界或非法留在歐盟領(lǐng)土內(nèi)的第三國(guó)國(guó)民的數(shù)量；直接來(lái)自土耳其領(lǐng)土并持有非法旅行證件抵達(dá)歐盟或試圖越過(guò)歐盟外部邊界的第三國(guó)國(guó)民的數(shù)量；土耳其執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)販運(yùn)人口和偷運(yùn)移民的犯罪組織開(kāi)展的打擊行動(dòng)數(shù)量，以及被逮捕的人口販運(yùn)者和走私者的數(shù)量。

只有土耳其滿(mǎn)足免簽證制度路線圖的上述所有指標(biāo)體系，充分履行歐盟土耳其重新接納協(xié)議，歐盟才能給予土耳其公民免簽證進(jìn)入歐盟國(guó)家的權(quán)利。但隨著敘利亞難民危機(jī)的加劇，土耳其政府開(kāi)始向歐盟發(fā)難，稱(chēng)歐盟-土耳其重新接納協(xié)議實(shí)施以來(lái)，土耳其已經(jīng)兌現(xiàn)所有承諾，但歐盟遲遲沒(méi)有承擔(dān)給予土耳其公民免簽待遇等相應(yīng)責(zé)任。土耳其提出警告，如果歐盟不遵守承諾，推遲對(duì)土耳其公民實(shí)行免簽，土耳其將拒絕收容歐洲遣返的難民。這種情況下，歐盟不得不作出讓步，歐盟委員會(huì)定于2016年5月4日正式宣布有條件地同意給予土耳其公民免簽待遇，盡管他們認(rèn)為土耳其沒(méi)有達(dá)到歐盟規(guī)定的所有免簽要求。從2016年5月起土耳其公民享受免簽進(jìn)入申根區(qū)待遇，最長(zhǎng)可逗留90天。雖然歐盟委員會(huì)通過(guò)了這一議案，最終能否實(shí)施還需各歐盟成員國(guó)和歐洲議會(huì)投票通過(guò)。法國(guó)和德國(guó)還提議對(duì)土耳其免簽政策施加“剎車(chē)機(jī)制”，即一旦出現(xiàn)大量土耳其公民非法滯留歐洲或申請(qǐng)避難，歐盟有權(quán)單方面中斷免簽。(9)《土耳其公民將可免簽進(jìn)入歐盟申根區(qū) 最長(zhǎng)可逗留90天》，2016年5月6日， http：//www.wjyanghu.com/yhw/info/tourism/2016-05-05/8461.html，訪問(wèn)時(shí)間：2019年4月5日。由此可見(jiàn)，土耳其簽證自由化的真正實(shí)現(xiàn)仍然遙遙無(wú)期。

(三)土耳其的入歐談判

19世紀(jì)早期以來(lái)，土耳其選擇追隨西方的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)模式，與歐洲更深層次合作的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，土耳其成為歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(簡(jiǎn)稱(chēng)EEC，1958年成立)成立后不久首批申請(qǐng)加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的國(guó)家。此后，雙方于1963年簽署了《建立土耳其共和國(guó)與歐洲經(jīng)濟(jì)共同體協(xié)會(huì)的協(xié)定》，又稱(chēng)《安卡拉協(xié)定》。該協(xié)定是一個(gè)聯(lián)系協(xié)定，法律性質(zhì)屬于混合協(xié)定，由歐共體、成員國(guó)和第三國(guó)共同簽訂，是具有預(yù)入盟法律性質(zhì)的文件，于1964年生效?！栋部ɡ瓍f(xié)定》旨在通過(guò)三個(gè)階段建立一個(gè)關(guān)稅同盟來(lái)確保土耳其在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體中的正式成員資格，成為歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和土耳其之間更深層次整合的工具。但是，該協(xié)定仍將土耳其排除在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的決策過(guò)程之外，它所規(guī)定的人員自由流動(dòng)目標(biāo)并未得以真正實(shí)現(xiàn)。德國(guó)對(duì)土耳其公民提出了簽證要求，在德國(guó)的堅(jiān)持下，法國(guó)和比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟(比利時(shí)、荷蘭、盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟)于1982年提出了相應(yīng)的簽證要求。之后，通過(guò)歐盟法案，所有歐盟成員國(guó)都向土耳其提出了簽證要求。

1987年土耳其提出加入歐盟成員國(guó)的申請(qǐng)，歐盟委員會(huì)于2004年12月對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)推薦土耳其加入歐盟的前提條件進(jìn)行評(píng)估，裁定土耳其沒(méi)有達(dá)到成員國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。土耳其于2005年7月與歐盟簽署了一項(xiàng)議定書(shū)，該議定書(shū)修訂了1963年《安卡拉協(xié)定》，包括關(guān)稅同盟在內(nèi)的10個(gè)新成員國(guó)以及塞浦路斯共和國(guó)。雖然簽署了該議定書(shū)，但土耳其并未從外交上承認(rèn)塞浦路斯共和國(guó)。2005年9月，歐盟理事會(huì)提出抗議，提醒土耳其塞浦路斯是歐盟的正式成員，土耳其承認(rèn)所有成員國(guó)是其加入歐盟進(jìn)程的必要組成部分，歐盟及其成員國(guó)希望所有歐盟成員國(guó)全面、公正實(shí)施議定書(shū)，未能充分履行其義務(wù)將影響其入歐談判的總體進(jìn)展。

2013年12月16日，歐盟與土耳其簽署了難民重新接納協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，土耳其接收通過(guò)土耳其非法進(jìn)入歐盟的第三國(guó)國(guó)民(主要是指敘利亞難民)，作為交換條件，歐盟答應(yīng)土耳其簡(jiǎn)化土耳其人進(jìn)入歐盟的簽證程序，重啟土耳其 “入歐”談判。為了推動(dòng)重新接納協(xié)議的實(shí)施，歐盟與土耳其分別于2016年3月7日和3月18日簽訂了“歐盟-土耳其聲明”和 “歐盟-土耳其協(xié)議”，土耳其以數(shù)十億歐元補(bǔ)貼、免簽待遇和重啟入歐談判為條件，同意接受遣返難民和交換難民。為終止難民非法從土耳其入境歐盟，雙方同意自2016年3月20日起所有從土耳其入境希臘的避難者須在希臘進(jìn)行登記、提交避難申請(qǐng)，未履行上述步驟或不滿(mǎn)足避難條件的非法移民將被遣返土耳其。每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將安置一名土耳其境內(nèi)的敘利亞難民到歐盟境內(nèi)，安置名額上限是7.2萬(wàn)人。歐盟將協(xié)同成員國(guó)、聯(lián)合國(guó)難民署成立針對(duì)性機(jī)制來(lái)推進(jìn)安置進(jìn)程。此外，土方還需采取措施防止非法移民開(kāi)辟新的海路或陸路通道進(jìn)入歐盟國(guó)家，土耳其海岸警衛(wèi)隊(duì)和警察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)安保措施和信息共享，土耳其允許敘利亞難民進(jìn)入土耳其勞動(dòng)市場(chǎng)，并為難民提供臨時(shí)保護(hù)。作為交換條件，歐盟將加快土耳其居民進(jìn)入歐盟的簽證自由化進(jìn)程和土耳其入歐談判。(10)《歐盟和土耳其達(dá)成“九點(diǎn)協(xié)議”》，2016年3月20日，http：//news.sina.com.cn/o/2016-03-20/doc-ifxqnnkr9628341.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2019年5月4日。在難民領(lǐng)域的歐土國(guó)際合作促進(jìn)了土耳其的入歐談判進(jìn)程，而入歐談判的重啟推動(dòng)了難民危機(jī)的解決。

三、歐盟-土耳其應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)的國(guó)際合作困境

難民問(wèn)題是一個(gè)涉及廣泛的問(wèn)題，無(wú)論是難民輸出國(guó)、接收國(guó)還是過(guò)境國(guó)都是難民問(wèn)題的相關(guān)方，因此難民問(wèn)題的解決需要國(guó)際社會(huì)的通力合作。(11)武文揚(yáng)：《國(guó)際法與國(guó)際政治視角下的難民保護(hù)困境》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2016年第5期。面對(duì)敘利亞難民危機(jī)，歐盟通過(guò)與土耳其簽署重新接納協(xié)議，重啟土耳其入歐談判和簽證自由化，與土耳其就難民問(wèn)題開(kāi)展國(guó)際合作。很明顯，在難民問(wèn)題上，歐盟與土耳其所開(kāi)展的國(guó)際合作是利益交換式的合作，國(guó)際合作體系脆弱?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，歐盟各國(guó)相互指責(zé)，協(xié)商進(jìn)展緩慢，歐盟的權(quán)限作用備受質(zhì)疑，在難民問(wèn)題上歐盟與土耳其的國(guó)際合作仍然面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。

(一)歐盟在移民問(wèn)題上的權(quán)限使歐盟-土耳其的國(guó)際合作陷入困境

在移民問(wèn)題上，歐盟權(quán)限分為對(duì)外移民權(quán)限和對(duì)內(nèi)移民權(quán)限。關(guān)于對(duì)內(nèi)移民邊境政策，歐盟通過(guò)《申根協(xié)定》承認(rèn)并解決了歐盟國(guó)家間的移民管理問(wèn)題，要求逐步取消成員國(guó)之間的內(nèi)部邊境管制，通過(guò)建立共同簽證政策、申根信息系統(tǒng)(這是一個(gè)向所有成員國(guó)的國(guó)家警察開(kāi)放的信息網(wǎng)絡(luò))以及Frontex(歐洲邊境與海岸保護(hù)局)，加強(qiáng)歐盟國(guó)家共同打擊非法移民、跨境犯罪和恐怖主義等領(lǐng)域的合作，保障歐洲內(nèi)部人員自由流動(dòng)權(quán)利。與此同時(shí)，歐盟成員國(guó)認(rèn)為，歐盟內(nèi)部的移動(dòng)自由只有在其外部邊界得到控制時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。因此，申根國(guó)家同意加強(qiáng)外部邊界的控制，以防止在取消內(nèi)部邊境管制后可能帶來(lái)的安全問(wèn)題。

歐盟對(duì)外移民權(quán)限的法律基礎(chǔ)是1993年《馬斯特里赫特條約》和1999年《阿姆斯特丹條約》。1993年《馬斯特里赫特條約》將歐盟決策結(jié)構(gòu)制度化，形成歐盟三大支柱。第一支柱為經(jīng)濟(jì)事務(wù)合作，屬于超國(guó)家性質(zhì)的歐洲共同體的權(quán)限；第二支柱是共同外交和安全事務(wù)合作；第三支柱為司法與內(nèi)政事務(wù)合作，第二支柱和第三支柱的事務(wù)奉行政府間合作原則。1999年《阿姆斯特丹條約》建立了司法、自由與安全區(qū)域(AJFS)，并將難民和民事法律事務(wù)問(wèn)題從第三支柱提升到第一支柱。這意味著之前第三支柱的很大一部分關(guān)于人員自由流動(dòng)的，包括簽證、庇護(hù)、移民和司法合作等民事內(nèi)容被并入共同體支柱(第一支柱)，意味著第三支柱部分事務(wù)共同體化。(12)郝魯怡：《歐盟國(guó)際移民法律制度研究》， 北京：人民出版社， 2011年，第78—81頁(yè)。依據(jù)《阿姆斯特丹條約》，歐盟獲得了代表歐盟成員國(guó)簽訂重新接納協(xié)議的權(quán)限，但這并非說(shuō)明該領(lǐng)域移民法律完全移植成為超國(guó)家的歐盟層面法律，而是在一定程度上擴(kuò)展了歐盟在這些領(lǐng)域的參與權(quán)。雖然歐盟采取大量措施促進(jìn)第三國(guó)移民事務(wù)的超國(guó)家政策和法律一體化，但歐盟在移民領(lǐng)域的規(guī)制能力仍然有限，各成員國(guó)有權(quán)根據(jù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)情況對(duì)第三國(guó)國(guó)民入境、工作、居留等設(shè)立具體數(shù)量和配額。

邊境管制權(quán)屬于國(guó)家主權(quán)。(13)R. Perruchoud， “State Sovereignty and Freedom of Movement，” in Foundations of International Migration Law， eds. by B Opeskin， R.Perruchoud and J. Redpath-Cross， Cambridge： Cambridge University Press 2012， pp.123-151.歐盟委員會(huì)在對(duì)外移民事務(wù)方面沒(méi)有權(quán)限，有關(guān)管理和控制第三國(guó)移民的制定權(quán)屬于歐盟各成員國(guó)主權(quán)范疇。雖然歐盟委員會(huì)通過(guò)了關(guān)于重新接納的歐盟委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)條款，通過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)條款，歐盟委員會(huì)獲得了在其成員國(guó)與第三國(guó)簽訂的協(xié)議中插手管理移民事務(wù)的權(quán)限，將庇護(hù)難民事務(wù)由以政府間合作原則轉(zhuǎn)化為超國(guó)家合作方式，但在歐盟層面并沒(méi)有建立規(guī)范第三國(guó)國(guó)民的移民法律體系，至今尚無(wú)一部有約束力的歐盟法律文件要求成員國(guó)必須在難民事務(wù)方面進(jìn)行合作，分擔(dān)責(zé)任。歐盟無(wú)法硬性要求主權(quán)國(guó)家承擔(dān)起接收難民的責(zé)任，更無(wú)法左右主權(quán)國(guó)家的難民政策，這就使歐盟與土耳其在難民問(wèn)題方面的合作陷于困境。

(二)遙遙無(wú)期的土耳其入歐之旅和簽證自由化進(jìn)程致使歐盟-土耳其的重新接納協(xié)議失靈，造成了歐土在難民領(lǐng)域國(guó)際合作的脆弱性和不確定性

首先，土耳其的入歐之旅目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。土耳其希望以難民危機(jī)為契機(jī)，加速入歐談判。歐盟為了解決難民危機(jī)，通過(guò)重新接納協(xié)議達(dá)成了提速土耳其入歐談判進(jìn)程的共識(shí)，但從嚴(yán)格意義上講，這僅是雙方對(duì)土耳其入歐進(jìn)度上的共識(shí)，并不是對(duì)其入歐結(jié)果的共識(shí)，更不是要降低土耳其的入歐標(biāo)準(zhǔn)。(14)鄭東超：《淺析土耳其難民問(wèn)題及其與歐盟的關(guān)系》，《和平與發(fā)展》2016年第4期。實(shí)際上，歐盟對(duì)土耳其的定位是，土耳其成為歐洲和中東之間的“緩沖區(qū)”，而不是歐盟成員。土耳其是伊斯蘭國(guó)家，歐盟擔(dān)心一旦土耳其入歐成功，眾多穆斯林將以合法名義涌向歐洲，這將給歐洲基督教文化帶來(lái)巨大沖擊，因此歐盟難以接受以穆斯林為主的土耳其進(jìn)入歐洲大家庭。土耳其入歐之旅夢(mèng)想的破滅勢(shì)必增加歐土在難民領(lǐng)域國(guó)際合作的脆弱性。

其次，土耳其簽證自由化進(jìn)程遙遙無(wú)期。雖然土耳其與歐盟簽訂了重新接納協(xié)議，將被給予免簽證對(duì)話(huà)的權(quán)利，但這并不意味著免簽證制度將與重新接納協(xié)議同時(shí)生效。簽證自由化的實(shí)現(xiàn)取決于土耳其在采用和實(shí)施重新接納協(xié)議方面取得的進(jìn)展以及是否滿(mǎn)足免簽證路線圖中規(guī)定的指標(biāo)要求，包括有效實(shí)施重新接納協(xié)議以及與所有成員國(guó)進(jìn)行有效的司法內(nèi)政事務(wù)合作。(15)F.Trauner and E.Manigrassi， “When Visa-free Travel Becomes Difficult to Achieve and Easy to Lose： The EU Visa Free Dialogues after the EU’s Experience with the Western Balkans，” pp.125-146.若土耳其按照路線圖績(jī)效指標(biāo)和政策要求成功履行免簽證路線圖中列出的所有要求，歐盟委員會(huì)須提出立法提案，解除土耳其公民的簽證義務(wù)。更準(zhǔn)確地說(shuō)，在滿(mǎn)足路線圖的所有要求后，歐盟委員會(huì)應(yīng)通過(guò)修改理事會(huì)條例(EC)539/200142向歐洲議會(huì)和理事會(huì)提出解除土耳其簽證義務(wù)的提案。根據(jù)通常的決策程序，為了解除土耳其的簽證義務(wù)，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)必須以有效多數(shù)票投票通過(guò)，而歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)是否會(huì)以有效多數(shù)票支持解除土耳其的簽證義務(wù)值得懷疑。而且，路線圖的履行時(shí)間表還未確定下來(lái)，嚴(yán)格時(shí)間表既未在重新接納協(xié)議中也未在路線圖中列出。在土耳其看來(lái)，若土耳其成功履行重新接納協(xié)議，土耳其公民應(yīng)在最長(zhǎng)三年半的時(shí)間內(nèi)免簽證前往歐盟國(guó)家。但是，免簽證制度路線圖實(shí)現(xiàn)了所有歐盟成員國(guó)公民以非歧視性的免簽證進(jìn)入土耳其領(lǐng)土，但土耳其公民的簽證要求卻沒(méi)有被取消。而且，歐土雙方的義務(wù)也不一致，土耳其將承擔(dān)比歐盟更多的義務(wù)，考慮到歐盟所有成員國(guó)作為一個(gè)整體締約方，這將意味著土耳其作為被請(qǐng)求國(guó)將接收歐盟所有成員國(guó)的所有重新接納申請(qǐng)。所有這些引起土耳其的不滿(mǎn)，土耳其有可能以難民問(wèn)題不斷向歐盟發(fā)難，拒絕接受歐盟成員國(guó)發(fā)出的重新接納請(qǐng)求，歐盟與土耳其之間的重新接納協(xié)議也可能失靈，從而使歐盟與土耳其在敘利亞難民問(wèn)題上的國(guó)際合作陷入困境。

結(jié) 論

敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，越來(lái)越多的敘利亞難民被歐洲的高福利所吸引而企圖通過(guò)土耳其前往歐洲，因而土耳其成為難民前往歐洲的落腳點(diǎn)和中轉(zhuǎn)站。受到“地理鄰近度”“移民顯著性水平”“激勵(lì)和條件”以及“土耳其的相對(duì)重要性”等因素的驅(qū)動(dòng)，歐盟與土耳其在敘利亞難民問(wèn)題上采取了具有明顯利益交換式的國(guó)際合作，簽署了難民重新接納協(xié)議。依據(jù)該協(xié)議，土耳其接收自希臘遣返的未申請(qǐng)庇護(hù)或庇護(hù)申請(qǐng)失敗的難民。而作為交換，土耳其可以得到歐盟經(jīng)濟(jì)援助、加快土耳其簽證自由化進(jìn)程和重啟入歐談判。

但是，歐盟與土耳其在難民問(wèn)題上的國(guó)際合作陷入困境。首先，難民、移民和邊境管制權(quán)屬于國(guó)家。作為國(guó)際組織，歐盟具有有限的對(duì)外移民權(quán)限，雖然《阿姆斯特丹條約》賦予了歐盟機(jī)構(gòu)在難民領(lǐng)域的參與權(quán)，加強(qiáng)了難民問(wèn)題在歐盟層面的互動(dòng)與協(xié)調(diào)，促進(jìn)了第三國(guó)移民事務(wù)的超國(guó)家政策和法律的一體化，但歐盟在移民領(lǐng)域的規(guī)制能力仍然有限，各成員國(guó)有權(quán)根據(jù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)情況對(duì)第三國(guó)國(guó)民入境、工作和居留設(shè)立具體數(shù)量和配額。當(dāng)難民保護(hù)問(wèn)題觸及國(guó)家利益和主權(quán)時(shí)，國(guó)際合作將變得異常脆弱，大部分歐洲國(guó)家都本著“人人為己”的態(tài)度應(yīng)對(duì)難民危機(jī)，試圖拋棄難民分擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)自己的邊境管控，阻礙歐盟共同應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的努力，這就使歐盟與土耳其在敘利亞難民問(wèn)題上的國(guó)際合作陷入困境。其次，只有重新接納協(xié)議生效并正常運(yùn)作時(shí)，才可以實(shí)現(xiàn)簽證自由化，重新接納協(xié)議和簽證自由化不會(huì)同時(shí)生效。實(shí)際上實(shí)現(xiàn)免簽證制度的路還很艱難，與歐盟簽署重新接納協(xié)議并不能保證土耳其真正實(shí)現(xiàn)免簽證制度，而只能使土耳其這一方在歐盟土耳其國(guó)際合作的平衡中變得更加脆弱。因此，若免簽協(xié)議不能真正實(shí)現(xiàn)，入歐談判進(jìn)展緩慢，土耳其也將不再遵守阻止和重新接納難民的承諾，從而使歐盟-土耳其在難民領(lǐng)域的國(guó)際合作陷入困境。