石化企業(yè)投資項(xiàng)目法律論證探討

宋 芳

(中國石化上海石油化工股份有限公司，上海 200540)

大型石油化工企業(yè)投資與建設(shè)工程項(xiàng)目具有建設(shè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、產(chǎn)業(yè)鏈較長、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、資源能耗高、產(chǎn)品危險(xiǎn)程度高且污染嚴(yán)重等特點(diǎn)，在投資項(xiàng)目事前管理階段加強(qiáng)法律論證工作具有顯著的必要性、緊迫性。然而，前移法律風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口，在投資事前管理階段開展法律論證的實(shí)踐工作剛剛起步，當(dāng)前我國在該領(lǐng)域的理論和實(shí)務(wù)研究成果欠缺，存在諸多問題和難點(diǎn)。

1 石化企業(yè)投資項(xiàng)目法律論證政策革新概述

黨的“十八大”以來，我國加快進(jìn)行國有資產(chǎn)管理機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善了配套的法律法規(guī)，對投資監(jiān)督管理體系進(jìn)行重大調(diào)整，完善以管理資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，將權(quán)利下放和配套監(jiān)管相統(tǒng)一。

國務(wù)院國資委于2017年1月18日修訂發(fā)布《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，首次以國務(wù)院部門規(guī)章的形式，規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)在投資事前管理階段開展法律論證工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)，減少投資損失。投資管理工作重心逐步從政府部門事前審批轉(zhuǎn)向事前政策引導(dǎo)、過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。2018年以來，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布實(shí)施《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》和《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》等規(guī)范性文件，工程建設(shè)項(xiàng)目精簡前置審批，優(yōu)化審批程序，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審(用海預(yù)審)兩項(xiàng)前置審批，其他審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)辦理。同時(shí)，將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，部署建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系；確定了建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)，壓減審批時(shí)間的工作目標(biāo)和時(shí)間表。2020年將基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系。

2 石化企業(yè)投資項(xiàng)目法律論證機(jī)制構(gòu)建現(xiàn)狀

2.1 中國石化構(gòu)建合法合規(guī)性論證機(jī)制實(shí)例[1]

中國石油化工集團(tuán)有限公司(以下簡稱中國石化)近年探索開展投資項(xiàng)目前期合法合規(guī)性論證工作機(jī)制建設(shè)，于2017年印發(fā)《中國石化項(xiàng)目投資決策合法合規(guī)性論證管理辦法》，提出“投資項(xiàng)目在提交決策前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過合法合規(guī)性論證”。2019年印發(fā)《中國石化全面依法依規(guī)治企強(qiáng)化管理的意見》，對事關(guān)公司治理、基本制度、員工切身利益及企業(yè)重組改制、境內(nèi)外投資、合資合作、收購兼并、破產(chǎn)清算等重大事項(xiàng)的決策，應(yīng)進(jìn)行合法合規(guī)性審核。

某石化企業(yè)重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的基本流程為：首先，科學(xué)界定重大決策涉法事項(xiàng)范圍，制定具體清晰便于執(zhí)行的重大決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)重大決策合法合規(guī)性審核事項(xiàng)清單；其次，在論證程序上，重大決策涉法事項(xiàng)由業(yè)務(wù)主辦部門提出，由主辦部門組織相關(guān)專業(yè)部門進(jìn)行專業(yè)論證，對重大決策涉法事項(xiàng)合法性、必要性和可行性進(jìn)行研究，并對所要解決的問題、措施進(jìn)行充分調(diào)研論證；最后，業(yè)務(wù)部門將專業(yè)論證結(jié)果送交企業(yè)法律事務(wù)部門進(jìn)行綜合性法律論證。該機(jī)制在運(yùn)行過程中，存在重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制缺乏系統(tǒng)性、制度執(zhí)行不嚴(yán)格、專業(yè)法律論證不充分且不到位，論證成果的應(yīng)用性不足、應(yīng)用效果不明顯等實(shí)務(wù)問題。

2.2 法律論證工作開展過程中存在的矛盾和問題

通過在百度學(xué)術(shù)、CNKI等權(quán)威的綜合性學(xué)術(shù)資源搜索平臺進(jìn)行文獻(xiàn)檢索可知，2017年以來，以投資項(xiàng)目法律論證、合法合規(guī)論證為研究對象或內(nèi)容的學(xué)位論文和期刊論文寥寥無幾。事實(shí)上，投資項(xiàng)目前期論證主要以可行性研究為主，法律論證工作的方法和流程缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，理論研究的主流觀點(diǎn)尚未形成。實(shí)務(wù)中，法律論證、合法合規(guī)論證主要采用法律盡職調(diào)查的工作方法，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理指引和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)保障不足，論證工作的開展良莠不齊，論證質(zhì)量不高。項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)控制需要和不充分、不完善的論證機(jī)制建設(shè)之間的矛盾，已經(jīng)成為當(dāng)前我國石化企業(yè)投資項(xiàng)目法律論證工作開展的主要矛盾。

3 石化企業(yè)投資項(xiàng)目法律論證工作改進(jìn)建議

3.1 充分開展調(diào)查研究，科學(xué)分類

國有企業(yè)投資管理需要兼顧政治、社會、經(jīng)濟(jì)效益，為滿足符合企業(yè)實(shí)際的投資風(fēng)控指導(dǎo)性要求，重大投資項(xiàng)目范圍和分類的確定有必要把握三方面的原則：一是突出企業(yè)主業(yè)(企業(yè)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍)，中央企業(yè)投資服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)國有資本出資人投資意愿，堅(jiān)持聚焦主業(yè)，大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格控制非主業(yè)投資；二是明確風(fēng)險(xiǎn)偏好，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，需要將企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系確定的生產(chǎn)經(jīng)營特定風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)等級作為投資風(fēng)險(xiǎn)管理重大項(xiàng)目分類的重要依據(jù)；三是注重問題，即將涉及群體性事件、地緣政治、公司人格否認(rèn)訴訟等法律合規(guī)重大重要風(fēng)險(xiǎn)，作為重大投資項(xiàng)目范圍和分類的重要條件。大型石油化工項(xiàng)目在遵循上述原則的基礎(chǔ)上，需要充分開展調(diào)查研究，明晰企業(yè)投資重大風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)控制等級，根據(jù)行業(yè)和企業(yè)實(shí)際，細(xì)化重大投資項(xiàng)目判斷標(biāo)準(zhǔn)，確定年度企業(yè)重大重點(diǎn)論證項(xiàng)目清單，法律合規(guī)部門即可根據(jù)項(xiàng)目分類和年度重大重點(diǎn)論證項(xiàng)目清單，以及企業(yè)投資重大風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)控制等級，提前制定論證工作計(jì)劃。

3.2 以風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向，合理定位

建議在《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(以下簡稱《指引》)的總體框架下，為投資法律論證工作劃定清晰、便于實(shí)施的工作范圍，為法律合規(guī)論證工作牽頭部門配備必要的管理資源，同時(shí)確定論證工作評價(jià)考核要求和標(biāo)準(zhǔn)。

《指引》由國資委于2018年11月發(fā)布，旨在對合規(guī)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行調(diào)整，防止合規(guī)泛化傾向，推動(dòng)合規(guī)管理與法律風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接[2]?！吨敢穼f(xié)同聯(lián)動(dòng)——推動(dòng)合規(guī)管理與法律風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接，確保合規(guī)管理體系有效運(yùn)行——作為中央企業(yè)加快建立健全合規(guī)管理體系的原則之一。明確由企業(yè)董事會根據(jù)主營業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，推動(dòng)完善合規(guī)管理體系，設(shè)置合規(guī)管理牽頭部門，并決定其職能；由企業(yè)經(jīng)理層根據(jù)董事會決定，建立健全合規(guī)的管理組織架構(gòu)，明確合規(guī)管理流程，確保合規(guī)要求融入業(yè)務(wù)領(lǐng)域；監(jiān)察、審計(jì)、法律、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門，在職權(quán)范圍內(nèi)履行合規(guī)管理職責(zé)。在上述體系框架下，企業(yè)根據(jù)投資項(xiàng)目分類及其對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制等級，以問題為導(dǎo)向，確立法律、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門在合規(guī)管理體系中的具體職責(zé)和分工界面，實(shí)現(xiàn)法律論證嵌入投資項(xiàng)目全過程管理。圍繞“風(fēng)險(xiǎn)控制有力”的工作目標(biāo)，提高法律論證意見權(quán)威性，建議建立對法律合規(guī)論證意見不予采納的說明制度和反饋機(jī)制，達(dá)到較高風(fēng)控等級的項(xiàng)目可以實(shí)行法律合規(guī)論證“一票否決”。

3.3 提高論證專業(yè)化水平，扎實(shí)基礎(chǔ)

(1)加強(qiáng)投資法律風(fēng)險(xiǎn)管理專項(xiàng)法律法規(guī)識別和風(fēng)險(xiǎn)控制方案制定，建立重大投資法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別預(yù)警機(jī)制，將有關(guān)重點(diǎn)法律法規(guī)識別成果應(yīng)用作為投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。切實(shí)提高法律合規(guī)論證專業(yè)化水平，開展法律法規(guī)、行政許可、論證案例等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，切實(shí)提高論證專業(yè)化水平。

(2)強(qiáng)化論證工作流程化、信息化建設(shè)。在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化論證工作流程，例如可以將重大專項(xiàng)論證或者常規(guī)論證的工作流程進(jìn)一步細(xì)分，建立分級分類開展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)排查的程序和規(guī)范。落實(shí)法律論證嵌入投資項(xiàng)目全過程管理，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門在論證證據(jù)資料提供的具體職責(zé)和分工界面，實(shí)現(xiàn)論證管理業(yè)務(wù)信息化。為了持續(xù)提升投資風(fēng)險(xiǎn)管理工作的質(zhì)量和效率，還有必要探索確定法律合規(guī)論證在重大項(xiàng)目后評價(jià)、投資風(fēng)險(xiǎn)管理專項(xiàng)審計(jì)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)論證工作閉環(huán)管理。

(3)工作經(jīng)費(fèi)保障。一方面，可以采用法律工作管理費(fèi)用單獨(dú)列支，即論證費(fèi)用預(yù)算和項(xiàng)目費(fèi)用預(yù)算分離的方式開展預(yù)算申報(bào)和規(guī)范使用；另一方面，也可以統(tǒng)一采取列入項(xiàng)目概算的方式，將論證費(fèi)用作為項(xiàng)目前期費(fèi)用列支。

4 結(jié)語

百年大計(jì)，布在方策，成在法治。大型石油化工企業(yè)探索建立投資項(xiàng)目法律論證工作機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目投資重大風(fēng)險(xiǎn)防控，取得了初步成果，同時(shí)也面臨著創(chuàng)新發(fā)展的挑戰(zhàn)。在國家項(xiàng)目行政審批和配套監(jiān)管制度革新的正確指導(dǎo)下，石油化工企業(yè)將堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，加強(qiáng)實(shí)踐、完善機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)成為遵守法律、合規(guī)守信、履行社會責(zé)任的典范，為企業(yè)基業(yè)長青提供有力保障。